Планирование закупок
Процедура планирования закупок в Федеральной контрактной системе США четко регламентирована. Планирование закупок осуществляется путем заблаговременного составления федеральными органами на уровне департаментов США предварительных программ закупок (Advance Acquisition Program, AAP), содержащих планируемые закупки для нужд самих департаментов, а также их структурных подразделений и подведомственных им организаций. AAP должны содержать не только предметы и ориентировочные сроки всех предстоящих крупных закупок, но и оценку потребности в бюджетных средствах и проект графика платежей по контрактам, заключенным по результатам размещения заказа в соответствии с AAP. Федеральные закупочные правила предусматривают детальный порядок составления предварительных программ закупок.
Предварительные программы закупок формируются федеральными органами уровня департаментов на основе прогнозных планов закупок1, составляемых подведомственными им агентствами и прочими службами. В прогнозные планы закупок в обязательном порядке должны включаться закупки на сумму, превышающую установленное пороговое значение. Данные пороговые значения различны для разных ведомств, например для Департамента обороны США обязательным является включение в прогнозный план всех закупок на сумму свыше 7 млн долл., для Департамента энергетики — 5 млн долл., для прочих федеральных органов — 2 млн долл. Кроме того, департаменты США вправе самостоятельно установить пороговые значения стоимости закупок, по которым должны в обязательном порядке составляться прогнозные планы.
Предварительная программа закупок департамента формируется путем консолидации данных прогнозных планов закупок. Будучи утвержденными, программы закупок становятся основой для составления федерального бюджета США в части расходов на осуществление закупок товаров и услуг. В настоящее время в США действует специальная федеральная информационная система, аккумулирующая планируемые объемы закупок всех департаментов и иных федеральных органов. Нормативными документами установлено, что предварительные программы закупок в обязательном порядке вносятся в базу данных FAAPS — прогнозной системы предварительного планирования закупок (Forecasting and Advance Acquisition Planning System2). При помощи указанной информационной системы обеспечивается ввод планируемых объемов закупок федеральных ведомств США по единой форме.
Кроме того, предварительные планы закупок, заблаговременно опубликованные на портале FAAPS и сайтах соответствующих заказчиков, обеспечивают возможность потенциальным поставщикам подготовиться к участию в конкурсных процедурах, благодаря чему увеличивается число участников тендеров. А чем больше число участников, тем выше конкуренция и, как правило, ниже цена заключаемого контракта.
Способы закупок
В ФКС США применяются различные способы закупок в зависимости от специфики закупаемой продукции (работ, услуг) — прямые переговоры, открытые конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, аукционы, в том числе электронные аукционы, и др.
Открытый конкурс в целом совпадает с применяемым в российской системе государственных (муниципальных) закупок способом размещения заказа.
Конкурс с ограниченным участием предполагает допуск к подаче заявок ограниченного перечня потенциальных поставщиков, располагающих возможностью выполнить федеральный заказ с определенной спецификой — для нужд обороны или национальной безопасности, по разработке новой высокосложной техники или оборудования и т. п.
Прямые переговоры являются одним из наиболее распространенных способов размещения заказов. Закупка таким способом позволяет существенно снизить фактор неопределенности при заключении контрактов и уточнить требования к предмету закупки (благодаря детальному обсуждению поставляемой продукции, работ или услуг с потенциальными поставщиками).
Прямые переговоры не синоним закупки у единственного поставщика. Этот способ закупок предусматривает достаточно формализованную многоэтапную процедуру выбора наиболее подходящего поставщика из круга поставщиков, обладающих необходимыми способностями и возможностями. На первом этапе контрактными офицерами проводится анализ экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков, действующих в соответствующей сфере. После ограничения круга потенциальных поставщиков по результатам изучения информации о них и об их деятельности контрактные офицеры направляют в выбранные компании предложения подать заявки. После получения конкурсных заявок начинается процедура их оценки, состоящая из нескольких этапов. При проведении оценки заявок учитывается как ценовой, так и неценовые (качественные) критерии, причем качественные критерии подчас имеют более весомое значение. Потенциальные поставщики из «короткого» списка, определенного по результатам оценки заявок, приглашаются для участия в переговорах по поводу размещаемого заказа. Контракт заключается с поставщиком, предложившим наиболее подходящие условия выполнения заказа по итогам переговоров.
Отметим, что в нашей стране как в действующем законодательстве о государственных и муниципальных закупках, так и в законопроекте «О федеральной контрактной системе» не предусмотрен способ размещения заказа, подобный американским прямым переговорам. Такие способы, как конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс, обладают некоторыми схожими характеристиками, но в целом по своей специфике значительно отличаются от прямых переговоров.
Типы контрактов
Разительное отличие ФКС США от системы государственных (муниципальных) закупок в России заключается не в способах или критериях отбора поставщиков, а в возможности заказчиков выбирать не только способы закупок, но и типы заключаемых контрактов. Действующая и проектируемая системы закупок в России предполагают заключение с подрядчиками единственного типа контракта — контракта (договора) с фиксированной ценой.
В ФКС США применяются контракты нескольких типов, основными из которых на сегодня являются:
- контракт на внеконкурсной основе (no-bid contract);
- контракт с фиксированной ценой (fixed-price contract);
- контракт с возмещением затрат (cost reimbursement contract), который чаще называют «контракт cost-plus».
Контракт на внеконкурсной основе, как правило, заключается с одной конкретной фирмой. Это допустимо в соответствии с законодательством и Федеральными закупочными правилами при определенных обстоятельствах, как правило связанных с необходимостью скорейшего заключения контрактов в чрезвычайных ситуациях, при форс-мажоре и т. п. Примерами внеконкурсных контрактов в США являются контракты на выполнение работ, связанных с войной в Ираке, а также контракт, который собирался заключить в июне 2012 года Государственный департамент США с компанией Amazon на покупку электронных ридеров Kindle Touch за 16,5 млрд долл. для обучения иностранным языкам сотрудников за пределами США (правда, в августе Госдеп США отменил договоренность с Amazon, прокомментировав, что собирается дополнительно исследовать рынок аналогичных девайсов3).
Законодательство и Федеральные закупочные правила определяют следующий перечень оснований для заключения контрактов на внеконкурсной основе:
- предложение необходимого товара только одной компанией или способность одной компанией выполнить требуемую работу;
- срочные, чрезвычайные или иные форс-мажорные обстоятельства;
- мобилизация промышленности;
- международные соглашения;
- определение единственного поставщика законом, нормативными актами или программными документами, например социально-экономическими программами;
- национальная безопасность.
Заключение федеральными исполнительными органами США контрактов на внеконкурсной основе по любому из перечисленных оснований требует письменного обоснования и согласования с уполномоченным органом соответствующего уровня.
Контракты с фиксированной ценой в целом являются аналогичными применяемому в российской системе государственных (муниципальных) закупок единственному типу контрактов, цена которых может изменяться в очень небольших пределах в строго оговоренных законом случаях4.
Контракты с возмещением затрат (cost-plus) представляют собой контракты, по которым заказчик оплачивает все понесенные исполнителем затраты в пределах установленного лимита, а также дополнительный платеж, который составляет прибыль исполнителя. В этом состоит различие между контрактами с возмещением затрат и контрактами с фиксированной ценой, по которым заказчик оплачивает лишь заранее определенную стоимость контракта вне зависимости от понесенных исполнителем расходов.
Контракты cost-plus обычно применяются в тех случаях, когда необходимо переложить часть рисков по контракту с исполнителя на заказчика. Такая необходимость возникает, когда предмет закупки нельзя точно определить, например при выполнении исследований или разработок, а также в тех случаях, когда недостаточно данных для определения стоимости работ.
Преимущества контрактов с возмещением затрат:
- при таких контрактах исполнитель более ориентирован на высокое качество работ, нежели на контроль затрат;
- контракты cost-plus часто используются, когда более важным является обеспечение долгосрочного качества и надежности результатов работ, чем объем бюджетных расходов, например для работ в рамках Космической программы США;
- несмотря на гарантию покрытия всех издержек, фактические затраты по контрактам cost-plus могут быть ниже, чем по контрактам с фиксированной ценой, так как поставщики на стадии конкурсного отбора не завышают цены, закладывая в них свои риски.
Недостатки контрактов с возмещением затрат:
- не определена окончательна стоимость контракта;
- исполнители таких контрактов менее заинтересованы в эффективности по сравнению с исполнителями контрактов с фиксированной ценой;
- требуется дополнительный контроль и администрирование, чтобы обеспечить осуществление исполнителем только целесообразных расходов;
- определение размеров стимулирующих и фиксированных выплат исполнителю по контракту также требует дополнительного контроля и управления.
В практике закупок применяется несколько разновидностей контрактов cost-plus, каждая из которых предусматривает фиксированную выплату в пределах объективных, проверяемых и рациональных затрат исполнителя, а также выплату сверх возмещения затрат, размер которой зависит от разновидности контракта. Указанные дополнительные выплаты в рамках контрактов cost-plus могут быть следующими:
- контракт cost-plus с фиксированной платой (Cost-Plus Fixed Fee, CPFF) предусматривает заранее определенный размер выплаты исполнителю сверх понесенных им затрат, согласованный при заключении договора;
- контракт cost-plus со стимулирующей выплатой (Cost-Plus Incentive Fee, CPIF) предусматривает бóльший размер дополнительной выплаты (сверх компенсации затрат) за достижение или превышение исполнителем установленных целевых показателей;
- контракт cost-plus с премиальной выплатой (Cost-Plus Award Fee, CPAF) предполагает определение размера выплаты сверх компенсации понесенных затрат в зависимости от результативности при исполнении контракта. По некоторым контрактам результативность определяется заказчиком субъективно, по другим — оценивается на основании объективных количественных методик. Контракты на разработку самолетов, к примеру, могут предусматривать премиальную выплату за достижение заданных показателей скорости, полезной нагрузки, дальности полета сконструированного летательного аппарата либо других конкретных параметров.
Наиболее интересным представляется контракт cost-plus со стимулирующей выплатой (CPIF). Для стимулирования заинтересованности исполнителя не превышать расходы по контракту сверх согласованного целевого объема затрат выплата по CPIF складывается из целевого объема затрат, фиксированного платежа и переменной суммы, которая определяется путем умножения разницы между целевыми и фактическими затратами на соотношение, по которому распределяются дополнительные расходы/прибыль между заказчиком и исполнителем. Таким образом, в случае превышения фактических расходов исполнителя над целевым объемом затрат по контракту заказчик компенсирует исполнителю не весь объем дополнительных затрат, а только часть. И наоборот: если при исполнении контракта сложилась экономия по расходам по сравнению с целевым объемом затрат, исполнитель получает в дополнение к фиксированной выплате часть полученной экономии (см. врез «Стимулирующий механизм контракта Cost-Plus Incentive Fee»).
Библиотека типовых контрактов
Для упрощения процедур размещения заказа в Федеральной контрактной системе США широко применяются типовые контракты и стандартные спецификации. Структура типовых контрактов определена Федеральными закупочными правилами и включает следующие ключевые блоки:
- общие положения (преамбула);
- требования к товарам и услугам;
- содержание работ;
- упаковка и маркировка;
- порядок контроля исполнения контракта и приема результатов;
- требования к качеству поставляемых товаров и услуг, выполняемых работ;
- порядок управления исполнением контракта, учета затрат и осуществления взаиморасчетов;
- особые условия контракта.
Следует отметить, что федеральные контракты понимаются в США более широко по сравнению с трактовкой контракта как простого договора на поставку товаров, оказание услуг и пр. В частности, в типовые контракты помимо традиционных необходимых положений, регулирующих взаимные обязательства сторон, сроки, стоимость и порядок оплаты, включаются также определенные элементы политики федерального правительства США в области внешней торговли, трудовых отношений, развития промышленности и т. д. Например, в типовых контрактах можно встретить положения, устанавливающие равное право на труд, ограничения на поставку или приобретение некоторых видов продукции в отдельных странах, обязательства по централизованному приобретению определенных товаров через Администрацию общих служб и т. д. Иными словами, ФКС и типовые контракты используются Правительством США в том числе как инструменты проведения экономической, внешнеторговой и других политик.
Библиотека типовых контрактов США на сегодня включает более 100 таких контрактов и стандартных спецификаций по основным направлениям федеральных закупок:
- научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки;
- разработка и внедрение в эксплуатацию систем вооружения и военной техники;
- промышленное производство серийной продукции;
- поставки стандартизированных товаров;
- инженерно-технические, строительные и архитектурные работы;
- жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги и др.
Информационные системы
Федеральная контрактная система США в настоящее время активно использует правительственные информационные системы и интернет-ресурсы. В числе официальных сайтов Правительства США, предназначенных для ведения баз данных по отдельным аспектам федеральных закупок, можно указать следующие:
Центр регистрации поставщиков (Central Contractor Registration, http://www.ccr.gov) — сайт для регистрации и подтверждения правоспособности поставщиков, намеревающихся участвовать в федеральных тендерах;
Онлайн-представительство и сертификация (Online Representation And Certifications Applications, http://www/orca.bpn.gov) — сайт для сертификации зарегистрированных поставщиков и подтверждения ими своего статуса (в качестве некоммерческой организации, субъекта малого бизнеса и пр.);
Прогнозная система предварительного планирования закупок (Forecasting and Advance Acquisition Planning System, http://fido.gov/doc/aap) — сайт для размещения планируемых закупок федеральных ведомств;
Федеральные возможности для бизнеса (Federal Business Opportunities, https://www.fbo.gov) — сайт для размещения объявлений (извещений) о закупках и результатах проведения тендеров;
Система данных о федеральных закупках (Federal Procurement Data System, https://www.fpds.gov/fpdsng_cms) — сайт для публикации федеральных контрактов стоимостью свыше 3 тыс. долл., опубликование которых является обязательным в соответствии с Федеральными закупочными правилами;
Информационно-поисковая система результатов выполнения контрактов (Past Performance Information Retrieval System, http://www.ppirs.gov) — сайт с ограниченным доступом, содержащий информацию об истории и результатах выполнения федеральных контрактов поставщиками;
Система учета исключенных поставщиков (Excluded Parties List System, https://www.epls.gov) — сайт для публикации контрактными офицерами (контрактными офицерами по прекращению контракта) сведений о недобросовестных (исключенных, по американской терминологии) поставщиках.
В настоящее время перечисленные федеральные сайты интегрируются в единую информационную систему перспективного менеджмента (System for Award Management, SAM), и начиная с 2014 года их данные будут доступны через единый портал https://www.sam.gov. Предполагается, что такое объединение информационных систем значительно упростит доступ пользователей к необходимой информации о закупках и поставщиках и расширит функциональные возможности поиска и обработки данных в единой системе. Кроме того, экономия расходов на содержание и обеспечение функционирования федеральных информационных систем за счет интеграции в единый интернет-портал и консолидированную базу данных должна составить по разным оценкам от 30 до 60 млн долл. в год5.
В заключение приведенной характеристики основных составляющих ФКС США следует отметить, что ключевое преимущество американской контрактной системы заключается в ее гибкости при одновременной детальной регламентации всех процедур, а также публичности и прозрачности размещения федеральных заказов. ФКС США, безусловно, является одной из лучших мировых практик устройства систем государственного заказа и должна рассматриваться в этом качестве при проектировании и развитии российской федеральной контрактной системы.
1 Устоявшегося названия для прогнозных планов по закупкам федеральных органов США нет. В Государственном департаменте США такие документы называются предварительными прогнозными планами (Preliminary Forecast Plan), в Департаменте энергетики — планами управления проектами (Contract Management Plan).
2 База данных FAAPS размещена на интернет-портале fido.gov/doc/aap/.
3 Источник: портал Сообщества любителей техники Apple http://apppeople.ru/.
4 Напомним, что в российской системе в соответствии с действующим Федеральным законом №
5 Прокофьев С. Е., Горбунцов М. А. Федеральная закупочная система Соединенных Штатов Америки: состояние и тенденции развития. http://www.roszakupki.ru/pages/doc/conf6/13.pdf.
