ФКС: шаг вперед или прыжок на месте?

VII Всероссийская практическая конференция-семинар «Государственные и муниципальные закупки — 2012» состоялась в Москве 1–2 ноября. Ее организатор — Институт госзакупок Российского государственного торгово-экономического университета. В центре внимания было создание и внедрение в России Федеральной контрактной системы (ФКС). Соответствующий закон единогласно принят депутатами Госдумы в первом чтении.

Участникам конференции-семинара предстоит принять участие в формировании новой экономики, сказал, приветствуя аудиторию, ректор РГТЭУ С. Н. Бабурин. Законы не всегда исполняются правильно, да и законодатели порой нечетко излагают свои мысли, из-за чего разные правовые нормы вступают в противоречие друг с другом. Поэтому актуальной остается старая истина про то, как «гладко было на бумаге»... Ректор также подчеркнул, что для всей страны важно едино­образное применение федеральных законов. А генеральный директор ООО «РТС-тендер» В. В. Степанов высказал мнение, что люди, меняющие законодательство, должны понимать ответственность, которая на них лежит. Госзаказ — это не только 5 трлн руб. в год, но и тысячи специалистов, работающих в данной системе.

Воспоминания и размышления

Тему проблем и перспектив размещения государственных и муниципальных заказов на первом пленарном заседании поднял заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы А. Ю. Цариковский. Поблагодарив Институт госзакупок во главе с его директором А. А. Храмкиным за профессионализм и оперативное реагирование на изменения в законодательстве, он напомнил, что в 2006 году в принимаемый Федеральный закон № 94-ФЗ закладывались следующие принципы: прозрачность, доступность и возможность быстрого административного обжалования результатов торгов. Два из них, а именно первый и третий, по его оценке, реализованы и действуют. Другое дело, что названный закон регулирует только сферу размещения госзаказа, и докладчик сравнил его с одной отдельной комнатой в большой квартире. По мнению Цариковского, проект закона о ФКС, ставший итогом почти двухлетней дискуссии между ФАС и Министерством экономического развития РФ, сегодня не вызывает вопросов ни у кого.

Подробный обзор новаций законопроекта о ФКС представил директор Департамента развития федеральной контрактной системы Мин­экономразвития России К. И. Степанов. Тоже начав с воспоминаний о судьбе Федерального закона № 94-ФЗ, он заметил, что документ претерпел значительные изменения между первым и вторым чтениями в Госдуме. Говоря о новациях нового документа, он упомянул, что предполагается разработать нормативы затрат на обеспечение функций заказчика и установить некие требования к предельным ценам на товары, работы и услуги. Последняя мера позволит ограничить возможности для закупок предметов роскоши. Что касается сферы контроля, то Федеральное казначейство, как считает директор департамента, должно влиять на процесс сопоставления конкретного объекта закупок с финансовым обеспечением. Основные же контрольные полномочия должны остаться у ФАС, которая, по его оценке, подтверждает свою эффективность.

С оптимистическими высказываниями двух чиновников категорически не согласился и. о. директора Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России В. И. Смирнов. «Пока прыжок на месте» — так он охарактеризовал проект нового закона. По мнению эксперта, Д. А. Медведеву в 2010 году не стоило давать конкретные указания о совершенствовании системы закупок. Вторым губительным шагом он назвал решение о подготовке концепции ФКС. Такая концепция в мире давно известна, и оставалось лишь адаптировать ее к российским условиям. Два-три профессионала могли бы справиться с этой задачей еще в конце 2010 года. Смирнов сделал вывод, что законопроект противоречит всем международным стандартам в области публичных закупок и через несколько лет, если наша страна присоединится к Соглашению ВТО о правительственных закупках, его все равно придется переделывать. Может быть, не поздно сделать это и сейчас, заключил он.

О сговоре, противоречиях и коррупции

Второе пленарное заседание открыл заместитель начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России К. Н. Алешин. Темой его доклада был сговор на торгах как нарушение антимонопольного законодательства. Он положительно оценил существующие правовые нормы, подчеркнув, что с принятием закона о ФКС антимонопольные требования не изменятся. Согласованные действия и соглашение между участниками торгов, по его словам, разные вещи, и антимонопольная служба накопила немалый опыт по определению признаков сговора. Главным признаком является отказ участников от конкурентной борьбы, и докладчик процитировал решения нескольких арбитражных судов, подтверждающих позицию ФАС. При согласованных действиях, в отличие от ситуации с соглашением, предварительный сговор отсутствует, а участник просто поднимает цену вслед за конкурентом. За это тоже предусмотрена административная ответственность. Вообще сговор обычно присутствует там, где нет финансового обеспечения и могут кинуть, уверен докладчик. А торговаться надо до последнего, поскольку победителем может быть объявлен четвертый, пятый или шестой по счету участник, в случае если из игры выйдут первый, второй и третий.

Противоречия судебной и административной практик по закупкам в такой деликатной сфере, как медицина, затронула заместитель руководителя экспертно-консультационного центра Института госзакупок РГТЭУ В. В. Кошелева. Приобретение дорогой медицинской техники и лекарственных средств часто вызывает критику со стороны общественности. По оценке эксперта, основные противоречия имеют место между заказчиками и контрольными органами, а суды, как правило, поддерживают позицию заказчика. Так, суды обычно соглашаются с выделением в отдельные лоты различных видов продукции, функционально и технологически не связанных между собой. Они же полагают, что действующему законодательству не противоречит требование к любым поставщикам иметь лицензию на техническое обслуживание медицинского оборудования даже в тех случаях, когда в торгах участвует не производитель, а посредник. Суть же подхода ФАС эксперту видится так: ничего нельзя, кроме того, что прямо разрешено законом.

Заказчик и конечный потребитель в сфере закупок для нужд здравоохранения имеют очень разные интересы, продолжила тему заместитель директора Департамента макроэкономического анализа и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты РФ О. В. Анчишкина. По ее мнению, важно четко зафиксировать права и обязанности сторон, включая привлекаемых экспертов и маркетинговые центры. Сам законопроект о ФКС отражает уровень взаимопонимания, достигнутый ведомствами, но он вряд ли сможет ответить на все вопросы, объективно поставленные практикой, считает она. «Сейчас мы видим абсолютно хаотичную среду», — заявила Анчишкина. Но при этом, по ее словам, на 250 тыс. заказчиков приходится около 300 тыс. поставщиков. «О какой конкуренции идет речь?» — последовал вопрос. Коснувшись проблемы коррупции, докладчик отметила, что нет государств, свободных от этого явления, и даже перевод почти всех торгов в электронный формат, как в Португалии, не дает абсолютной гарантии безопасности. Вывод: нельзя бороться с коррупцией только за счет выбора способов размещения заказа, важно их правильно применять. И еще данные от Счетной палаты: пока в России на 20 % поставщиков приходится 96 % финансовых ресурсов сферы госзаказа.