Государственные закупки — среда, требующая жесткого и эффективного контроля. Злоупотребления, к сожалению, здесь частое явление. Конкурсные торги — способ, применяемый повсеместно в целях их преодоления. Международный опыт показывает, что при надлежащей организации конкурсов достигается экономия до 25–30% от первоначально ассигнованных средств (12–15% от среднерыночной цены). В мире давно сложились основные принципы проведения государственных закупок: эффективность, экономичность, открытость, подотчетность и справедливость. Именно эти принципы обеспечивают правильное расходование государственных средств.
В России закупки товаров и услуг для госнужд регламентированы Указом президента РФ № 305 от 8 апреля 1997 г., а также федеральным законом № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров». Постановлением правительства РФ № 1443 от 18 ноября 1997 г. Государственный университет — Высшая школа экономики был назначен головной организацией по подготовке кадров для системы государственных закупок (Институт госзакупок). Начиная с февраля 1998 г. здесь ведется профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих по курсу: «Управление закупками продукции для государственных нужд».
За 1998–2000 гг. Институтом госзакупок подготовлено более 2500 специалистов из числа служащих органов исполнительной власти всех уровней. Уже в 2000 г. размещение госзаказов на конкурсной основе по строго определенным правилам и процедурам позволило сэкономить средств из федерального бюджета (по сравнению с ассигнованиями, выделенными для закупки) на 11%, а в 2001 г. — на 12%. Тем временем Институт госзакупок при активном участии ведущих преподавателей ГУ-ВШЭ, специалистов Минэкономразвития и торговли, Минстроя, Миннауки, Госкомстата, Института макроэкономических исследований Минэкономразвития и торговли РФ и Института экономического развития Всемирного банка (участвовали на начальном этапе) — продолжает готовить специалистов по организации и проведению торгов. Разрабатываются новые программы, проводятся семинары и круглые столы.
В 2001 г. скончался директор института Александр Соловьев. Он был идеологом и создателем системы подготовки кадров для проведения государственных закупок. На прощальной панихиде было предложено назвать Институт госзакупок его именем.
О жизни одного из немногих российских вузов, имеющих право выдавать государственные документы о повышении квалификации или профессиональной переподготовке в области государственных закупок, за «Круглым столом» журнала «Бюджет» рассказывают — директор Института госзакупок Андрей ХРАМКИН, заместители директора Александр ГЛАДКОВ и Николай КАЧНОВ, а также начальник экспертно-консультационного центра института Дамир АБДРАХИМОВ.
— Расскажите, пожалуйста, как создавалась система обучения в области государственных закупок? Какими были самые первые шаги?
А.А. Храмкин. 1998 год считается официальной датой создания института. Но этому предшествовал достаточно длительный и сложный подготовительный период. О нем лучше расскажет Александр Александрович Гладков, который в то время был директором-организатором института. Именно на него легла большая ответственность руководить подготовительными работами с момента возникновения идеи до выхода приказа № 1443.
А.А. Гладков. После принятия в апреле 1997 года Указа президента РФ № 305 в мае было введено обязательное конкурсное размещение государственных закупок федерального уровня. Тогда же выяснилось, что кроме как в строительстве, да еще в некоторой степени в Таможенном комитете, в Министерстве обороны и во внешнеторговых ведомствах никто не представлял, что такое конкурсы. В основном их называли подрядными торгами. Крайне мал был круг людей, которые могли бы этим заниматься. Возникла масса вопросов, вылившихся затем в письма правительству и Миниэкономразвития. Через три месяца было принято решение о создании системы подготовки кадров. Затем вышло соответствующее постановление правительства. А Высшая школа экономики была назначена головной организацией по подготовке кадров для системы государственных закупок. Реально же работа началась намного раньше. Первый «звонок» прозвучал к нам — в еще не созданный, а только создаваемый институт — из Ямало-Ненецкого округа. Интересовались, можно ли проконсультироваться, получить программы по подготовке кадров, пройти курсы. Затем были обращения от Дамира Абдулловича Абдрахимова (тогда еще ведущего научного сотрудника ГОС НИИ «Аэронавигация»), из Чувашской республики, из ижевского вуза... Люди каким-то образом начали узнавать о нас. И стало понятно, что необходимо срочно организовывать институт.
Система конкурсного размещения заказов на поставки товаров находится на стыке нескольких профессиональных групп. Это — логистика, закупка, материально-техническое снабжение, в какой-то степени — управление проектами. И, конечно, там, где эти сферы уже существовали, ни о чем другом слышать не хотели. Тем не менее такое понятие, как «конкурсное размещение заказов на поставки товаров для госнужд», появилось. Разработали тогда, честно признаться, достаточно несовершенный документ под названием «Профессиональные требования к специалистам по государственным закупкам», на основании которого приступили к созданию учебных программ. Но по этим программам должен же кто-то преподавать! Поэтому первой появилась программа подготовки самих преподавателей. За счет гранта, полученного от Всемирного банка, приступили к обучению первых преподавателей-мультипликаторов. Всего в первом выпуске был 51 человек, среди них и мы.
— Каким образом отбирались и приглашались преподаватели?
А.А. Гладков. В первую очередь позвали разработчиков нашей законодательной системы и специалистов из российских и международных организаций. Они, как никто в то время, знали, понимали и представляли, что такое тендеры и конкурсы. А главное, они умели это преподать.
Н.В. Качнов. Преподаватели первой волны — мы сами выбирали, по каким дисциплинам и направлениям следует читать лекции, что нам — как будущим преподавателям — необходимо, а что совершенно не требуется. Так методом проб и ошибок, образовываясь и самообразовываясь, удалось получить достаточно большой и, главное, богатый багаж знаний. После трехмесячного обучения тех, кто владел иностранными языками, в рамках проекта Всемирного банка отправили на стажировку в Международный учебный центр Международной организации труда (подразделение ООН). Здесь специально для нас изменили программу, сделав акцент на систему государственных закупок. В результате сложился минимально необходимый по численности коллектив преподавателей, многие из которых приехали в Москву из регионов. По окончании курса они разъехались по своим вузам, составив костяк будущего преподавательского корпуса по госзакупкам. Затем осенью 1998 года мы провели дополнительный набор. За три месяца уже сами обучили около 70 преподавателей из региональных центров. И лишь потом началось массовое обучение слушателей в регионах. Процесс, как говорится, пошел...
— Как проходил процесс создания Института госзакупок в регионах? Когда появились первые региональные центры?
А.А. Гладков. Одновременно с обучением преподавателей выполнялось постановление правительства, в котором предпоследним пунктом значилось именно создание региональных центров. Начались переговоры о сотрудничестве с региональными вузами и основными закупающими ведомствами. У МВД, Минобороны, Минсельхоза, Минобразования объемы закупок огромные — значит есть и потребность в организаторах конкурса. Но откликнулся лишь Госстрой (тогда он назывался Минстрой): попросили, чтобы в состав региональных центров вошло их учебное заведение. Динамично развивающиеся в политическом и экономическом плане регионы поддержали нашу инициативу. Среди них — Саратовская и Самарская области. Всего 45 вузов выразили желание создать у себя региональные центры. Но чтобы получить такое право, необходимо соответствовать системе требований, которую мы достаточно быстро сформировали. Первое из них — наличие определенного числа подготовленных преподавателей. Теоретически достаточно было пяти человек, практически — трех-четырех. В некоторых центрах, правда, до сих пор по одному преподавателю — как, например, в Челябинске. И результаты соответствующие: за все время там прошли обучение лишь 7 госслужащих. Далее следуют чисто образовательные требования: наличие учебной программы, которая должна быть единой. По инициативе Минэкономразвития создали реестр государственных закупщиков для того, чтобы более или менее стандартизировать уровень подготовки слушателей.
— И каковы же основные требования к региональным центрам?
А.А. Гладков. Во-первых, как уже отмечалось, наличие преподавательских кадров. Во-вторых, договор с Высшей школой экономики как головной организацией. И в-третьих (это является одним из главных требований), — необходимо подготовить учебную программу и получить лицензию в Минобразования России. Таким образом, осуществляется достаточно строгий контроль над деятельностью региональных центров.
Н.В. Качнов. Помимо этого требовалась гарантия поддержки местной администрации, которая должна была направлять людей на учебу и финансировать ее.
— А есть ли какие-нибудь правила, в соответствии с которыми разрабатываются образовательные программы?
А.А. Гладков. Разумеется, мы и их разработали. Затем согласовали с Министерством труда и отправили на экспертизу в Центр по подготовке государственных служащих при Академии народного хозяйства. Спустя месяц Минобразования их утвердило. В результате из 45 вузов, которые выразили желание создавать у себя региональные центры, такую возможность получили только 24. Остальные не смогли выполнить все предъявленные им требования.
— Помогаете ли вы сейчас региональным центрам работать и развиваться?
А.А. Храмкин. Положение головного учебного центра обязывает быть заинтересованными в развитии всей системы. Когда поступает заявка из региона, где есть свой центр, мы предлагаем обучение там. Если по каким-то причинам этот вариант не устраивает, берем слушателя на обучение к себе.
Н.В. Качнов. С каждым региональным центром мы подписали договор, в котором отражены взаимные обязательства. Центры по договору наделены самыми широкими правами — как в части формирования групп обучения, организации и проведения учебного процесса, так и в сфере финансовых отношений со слушателями. В наши обязанности входит, главным образом, согласование образовательных программ, обучение дополнительного контингента преподавателей, организация семинаров, проведение встреч, круглых столов, методическая помощь, которую мы оказываем различными способами. Недавно институт в рамках программы ТАСИС участвовал в подготовке 28 дополнительных учебных блоков и сейчас рассылает их по регионам для использования преподавателями. Стараемся организовывать международные семинары и приглашать как можно больше специалистов в области госзакупок из регионов.
— Насколько часто вы организуете семинары, круглые столы, различные встречи для специалистов в области госзакупок?
А.А. Храмкин. Как, наверное, многие уже знают, мы ежемесячно организуем для своих выпускников на базе института так называемые публичные лекции по наиболее актуальным и животрепещущим темам. Так, например, последними были «Маркетинг в системе госзакупок», обсуждение нормативного поля принятия нового закона о госзакупках. Пользуясь случаем, еще раз приглашаем наших выпускников и напоминаем, что лекции проводятся бесплатно в последнюю среду каждого месяца.
Н.В. Качнов. Для проведения более значимых мероприятий необходимо привлекать дополнительные денежные средства. Это одна из главных проблем, с которой мы сталкиваемся. Уже третий год мы успешно сотрудничаем и получаем организационную, методическую и спонсорскую поддержку от Общества им. Карла Дуйсберга (Германия). В рамках этого сотрудничества в начале лета в Москве пройдут два семинара для преподавателей. Предполагаемые темы семинаров: «Опыт проведения электронных закупок в Германии» и «Организация государственного контроля за закупками для нужд ФРГ». Для России это, согласитесь, актуально. Планируем организовать и третий семинар, но об этом пока еще рано говорить.
— По каким программам ведется обучение в институте?
А.А. Храмкин. Таких программ три: повышение квалификации, краткосрочное повышение квалификации и профессиональная переподготовка. Последняя — самая насыщенная программа (как нам сказали в Минтруда, она приравнивается ко второму высшему образованию). Согласно положению, специалисты, прошедшие подготовку по этой программе, получают право работать в новой сфере деятельности. В большей степени она даже ориентирована на обучение преподавателей. Ведь помимо дисциплин, непосредственно касающихся государственных закупок, в нее включена масса предметов, необходимых для подготовки преподавательского состава. Однако сейчас, как и последние три года, эта программа не востребована. Причина проста: Институту госзакупок распоряжением Минобразования разрешено только очное обучение. А отпустить специалиста на три месяца практически никто не может. В настоящее время востребованы две остальные программы, которые идут постоянно. Причем спрос на них растет.
— Обучаете ли вы студентов системе госзакупок с первого курса?
А.А. Храмкин. Нет. Наш институт имеет статус института повышения квалификации, то есть имеет право работать только с уже готовыми специалистами, а не со студентами. Но поскольку и мы, и наши центры функционируют на базе университетов и академий, некоторые дисциплины студентам преподают. Например, в Ростовском университете, у нас — в Высшей школе экономики. А в Челябинске, где в федеральный реестр занесены только 7 человек, в силу жизненных условий работа ведется со студентами первого курса. Пришлось переориентироваться.
— У вас ведется учет всех обучающихся слушателей?
Н.В. Качнов. Да, конечно. Мы ведем федеральный реестр, по которому любого специалиста можно идентифицировать: проходил он обучение госзакупкам или нет. Всего таких реестров три. Первый — для тех, кто прошел профессиональную переподготовку и получил право преподавать. Во второй реестр заносятся имена тех, кто окончил краткосрочную программу повышения квалификации. В третий занесены имена слушателей, имеющих свидетельство о среднесрочном курсе повышения квалификации. Ежеквартально данные передаются в Минэкономразвития России. При помощи реестра министерство прослеживает дальнейшую судьбу всех выпускников.
— В чем заключается политика деятельности Института госзакупок?
Н.В. Качнов. Мы считаем, что федеральные деньги, выделенные на повышение квалификации, должны быть использованы с максимальной эффективностью и всегда должны окупаться. Добиться этого можно лишь при условии, если пришедший к нам человек действительно стремится получить знания и в дальнейшем у него будет возможность их использовать. К сожалению, так бывает не всегда. И второе. Мы дорожим нашими преподавателями, прошедшими специальную подготовку и преподающими по сути уникальные образовательные программы. Закон Ома могут преподавать тысячи, а специфические особенности прокьюремента — примерно 170 человек по всей России. Поэтому мы стараемся создать условия достойной оплаты их труда.
— Существует ли разница в оплате труда ваших преподавателей?
Н.В. Качнов. Каждый региональный центр самостоятелен в части установления почасовой оплаты труда преподавателей и стоимости всего курса обучения. Для расчета за базу берется письмо министра труда России А.П. Починка от 01.11.2000 г. № 256-АП. Но многое зависит, конечно, от ситуации в конкретном регионе. Например, в Ханты-Мансийске и Якутии данные показатели достаточно высоки. А в дотационных Саранске или Челябинске, увы, дела обстоят хуже.
— Помимо базовых программ, не планируете ли вы разрабатывать специализированные курсы?
А.А. Храмкин. У некоторых наших слушателей, ранее прошедших обучение, действительно появилась необходимость в получении более глубоких знаний по узким темам. В госзакупке, как и во всех организациях, сфера деятельности которых крайне широка, люди начинают специализироваться в каких-то конкретных областях. Закупка компьютеров, или закупка только строительных работ. Здесь есть очень много своих тонкостей. И сейчас мы готовим программы, которые будут своего рода квинтэссенцией опыта и практики, накопленных в определенной области государственных закупок.
— Как вы считаете, система государственных конкурсных закупок показала свою эффективность?
А.А. Храмкин. У нас много благодарственных писем от федеральных ведомств. Наверное, это уже показатель эффективности. И даже коммерческие организации начали интересоваться конкурсной системой закупок. В частности, к нам обратились из Тюменской нефтяной компании с просьбой проконсультировать по проведению открытого конкурса для своих нужд. Главным для них было то, что он действительно открытый и можно показать акционерам эффективность и непредвзятость расходования средств. А в прошлом году мы начали обучать специалистов коммерческих структур методикам эффективных закупок, которые включают в себя конкурсные и неконкурсные закупки. Новое, корпоративное направление было поддержано Министерством экономического развития и торговли.
Д.А. Абдрахимов. Идея же его создания появилась не на пустом месте. Как-то фирма «Бизнес-семинары», организующая на коммерческой основе в Академии госслужбы двух-трехдневные семинары, пригласила меня прочитать лекцию на тему «Подведение итогов конкурсов». Поскольку времени было мало, я задал несколько вопросов, чтобы позиционировать аудиторию. Поразительно, но практически все присутствующие в зале представляли службу материально-технического снабжения российских негосударственных предприятий. В перерыве ко мне подошли руководитель службы материально-технического снабжения «Северстали» и его заместитель. Из нашего разговора я не без удивления заметил, что они великолепно владеют тонкостями закупочных правил Всемирного банка. Оказалось, в свое время «Северсталь» заплатила громадные деньги западным консультантам, которые поставили на предприятии регулярный менеджмент. В том числе в рамках службы материально-технического снабжения. Так их научили западным технологиям конкурентных закупок. Теперь приходится искать преподавателей, которые смогли бы обучить молодых специалистов управленческим технологиям, увеличивающим эффективность производства. Можно повышать отдачу от предприятия путем закупки оборудования, установки на производстве новых товаров, работ и услуг. Но инвестиционно это очень дорого. Весь мир знает, что закупать надо на конкурентной основе, тем самым эффективно расходуя средства. Внедренная через 305-й указ и 97-й закон схема ориентирована, во-первых, на борьбу с коррупцией, во-вторых, на экономию средств и только в-третьих — на эффективное расходование бюджетных ресурсов. То есть для государства главное — устранить жульничество и воровство, ведь в бюджете денег обычно не хватает. Для негосударственных структур основными задачами являются экономия и эффективность, поскольку обычно они производят сложные закупки. Здесь разница в приоритетах. Если взять то, что надо из государственных и международных закупок, получится эффективная система, с помощью которой можно превосходно вести бизнес. Российские предприниматели это поняли. А мы, в свою очередь, предприняли необходимые усилия, чтобы создать корпоративное направление по обучению специалистов коммерческих структур методикам эффективных конкурсных и неконкурсных закупок. Подготовлена трехуровневая система обучения. Первый уровень — для руководителей предприятий и корпораций. Второй — для руководителей среднего звена — закупщиков и служб экономической безопасности. И третий уровень — двухнедельная программа обучения линейных закупщиков.
— Обучение специалистов коммерческих структур проходит только в Институте госзакупок? Не приглашают ли вас руководители предприятий к себе, чтобы на месте организовать эффективную систему закупок?
Д.А. Абдрахимов. Такая практика уже существует, поскольку отпустить на семинар 50–70 человек невозможно. Однако пока эта перспективная форма обучения, на которую мы в дальнейшем будем ориентироваться, еще официально не введена. Нет времени. Холдинги, которые заинтересованы не просто в обучении технологиям, а в организации действенной системы закупок, приглашают наших преподавателей к себе. Например, Нижнетагильский металлургический комбинат. Один из его специалистов, пройдя у нас обучение и побывав на корпоративном семинаре, попросил меня приехать в Нижний Тагил и помочь внедрить эффективную технологию закупок. Спустя некоторое время руководство концерна, увидев результаты проведенной работы, пришло к выводу, что в такой системе нуждаются все предприятия холдинга. Корпоративных заказчиков в части процедуры заключения договоров на торгах ничто не регулирует, кроме Гражданского кодекса. Свой регламент они меняют, как хотят. Так, специалисты приезжают к нам, обучаются и начинают внедрять технологии.
— Нуждаются ли госзакупщики в консультациях специалистов?
Д.А. Абдрахимов. По-разному бывает. Закупки делятся на простые и сложные. Одно дело — приобретать, например, простыни для больниц, компьютеры для офисного применения. Но у нас еще существуют закупки в целях обеспечения национальной безопасности. Здесь экономить нельзя. Необходимо эффективно расходовать средства. В институте я читаю «Специфику проведения сложных конкурсов». Я учу позиционировать ситуацию. Но в каких-то случаях необходимо приглашать специалистов, консультироваться.
— Как вы относитесь к законодательной базе? Нуждается ли она в изменениях и дополнениях?
Д.А. Абдрахимов. Специфика российский системы муниципальных госзакупок состоит в том, что в структуру государственной власти по Конституции она не входит. На органы местного самоуправления ни 305-й указ, ни 97-й закон и никакие другие нормативно-правовые акты не распространяются. Только Бюджетный кодекс, который требует заключения контрактов на конкурсной основе. И при наличии политической воли на месте они имеют все возможности для проведения эффективных закупок. Рано или поздно наступает момент, когда регион собирает все инвестиционные ресурсы, берет кредит и готовится осуществить стратегически важные и ответственные по всем показателям закупки. Именно в таких случаях нельзя сделать неправильный шаг. У нас есть технологии, мы готовы обучать и консультировать.
А.А. Гладков. Политическая воля и регламентация — это два краеугольных камня, на которых стоит вся закупочная практика. Наличие политической воли без регламента не позволяет работать, потому что какая-то нога соскальзывает. И наличие регламента без политической воли также ничего не даст. Именно поэтому, кстати, из 45 вузов, желающих организовать у себя Институт госзакупок, осталось только 23. Сейчас целый ряд серьезнейших субъектов Федерации не имеют своего регионального центра. Причина лишь в том, что в 1997–1998 годах у них не было политической воли для проведения конкурсных закупок. Не было необходимости. А теперь, оказывается, появилась и политическая воля, и необходимость. А регламента уже нет.
А.А. Храмкин. Просто когда писалось гражданское законодательство, система госзакупок как таковая не предполагалась в принципе. Поэтому многое работает против нее.
Н.В. Качнов. Законодательство в России крайне несовершенно. Мы обсуждали 97-й федеральный закон на семинаре и пришли к выводу, что качество его ужасное. Хотелось вызвать на сцену автора, которого-то и нет. Сейчас готовится новый закон о госзакупках, но когда он выйдет — пока неизвестно. Надеемся на лучшее, но готовы и к худшему. Ведь корректировщики законов по-прежнему сидят в засаде с авторучками наизготовку.
Д.А. Абдрахимов. Когда 97-й закон о конкурсах готовился ко второму чтению, меня попросили написать аналитическую записку для Комитета по экономической политике Госдумы. Основная мысль в ней такова: проблемы системы госзакупок лежат не только и не столько в формулировках нашего закупочного законодательства, а в Гражданском кодексе и на стыке гражданского и закупочного законодательств.
Н.В. Качнов. Кстати, именно из-за отсутствия политической воли у местной администрации некоторые региональные центры за все время обучили 7, 30, 100 человек. И я не сомневаюсь, что в бюджете области выделены деньги на повышение квалификации специалистов. Если бы Минэкономразвития регулярно проводило проверки в Челябинской и Амурской областях, в Саранске, Мордовии и Чувашии, картина обязательно изменилась бы. Это сразу стимулировало бы работу центров. Причем, пределов наращивания их мощности нет. И, напротив, в Уфе, в Башкортостане, хотят организовать свой центр, но не могут. Нет регламента. Однако сейчас, к сожалению, изменить ситуацию нельзя. Ныне существующие центры появились в 1998 году, когда был проведен конкурс. В данный же момент мы стараемся поддержать и развивать уже созданные центры обучения, ведь у них есть потенциал. Многие из них достаточно успешно работают на выездных семинарах. А новый конкурс — в случае принятия решения о его проведении — не должен, на наш взгляд, быть всероссийским. Его необходимо проводить отдельно, по регионам, для того чтобы выбрать те области и регионы, которые действительно нуждаются в центре и хотят обучаться.
А.А. Гладков. Есть еще одна проблема. В Российской Федерации нет подготовки кадров по конкурсным закупкам, а повышение квалификации проводится лишь с какого-то уровня. Этим занимаются только 24 центра Института госзакупок. Получается парадоксальная ситуация. Под флагом «Повышение квалификации» на самом деле мы должны проводить подготовку кадров. К тому же существуют честные и нечестные конкуренты. Последние организуют семинары, не обладая собственными ресурсами.
— А конкурентов у вас много и велик ли среди них процент нечестных?
А.А. Гладков. На сегодняшний день существует достаточно много центров по подготовке служащих для системы госзакупок, по регламентным или конкурентным закупкам, а также по процедурам конкурса. Мы относимся к ним положительно. Но есть среди них и такие, которые, не владея материалом, пытаются преподавать крайне сложные, требующие досконального изучения науки. К примеру, недавно на прилавке магазина мы обнаружили книгу, представляющую собой, по крайней мере, компиляцию одного из изданий Института госзакупок. То же происходит и с подготовкой кадров.
— Возникают ли у системы госзакупок проблемы с законодательством в свете того, что в структуру государственной власти по Конституции она не входит?
А.А. Храмкин. На региональном уровне правовое регулирование государственных и муниципальных закупок имеется не повсеместно. А где есть — не является единообразным, основывается то на местных законах, то на решениях администрации.
Д.А. Абдрахимов. Сначала мы сталкивались с тем, что к обученным у нас госзаказчикам, то есть сертифицированным специалистам, контролирующие органы предъявляли совершенно неоправданные претензии. Причина одна: контролеры здесь не обучались и не понимали всей сути, даже терминологии, применяемой в госзакупках. Но по мере развития к нашей системе все больше и больше стали приставать органы прокуратуры. Сейчас в суде лежат несколько дел по закупкам продукции для госнужд. И что самое печальное, в регионах есть органы прокуратуры, которые наказывают за применение 305-го указа. Вопрос о том, действует он или нет. Сколько специалистов — столько мнений. В одних регионах наказывают за его применение, после чего к нам приходят и говорят: «Ребята, чему это вы такому здесь учите? 305-му указу? А на каком основании? Мы вас привлекать будем за это дело». А есть регионы, где прокуратура не дает возможности местным законодателям принять собственный закон — подчеркиваю, региональный закон по закупкам. Делается это на основании того, что некоторые его положения противоречат 305-му указу.
А.А. Гладков. В рамках арбитражной практики есть очень схожие дела, по которым принимаются диаметрально противоположные решения. Нет ни одного судьи, который бы специализировался именно на госзакупках. Ведь среди огромной нагрузки, которая ложится на плечи уважаемых арбитражных судей, «наших» дел очень мало. И нет возможности у законодателей вникать во все тонкости закупочной системы, которым мы учим минимум в течение 50 часов. Поэтому судьи изучают дело и формируют свое личное мнение, отталкиваясь от Гражданского кодекса.
Д.А. Абдрахимов. А в нем, надо сказать, очень много тонкостей, рассматривать которые можно по-разному. Если посмотреть с одной стороны, 305-й указ имеет силу, прочесть по-другому — нет. В связи с этим одно из наших стратегических направлений деятельности на будущее — установление связей по законодательному направлению и работа с контрольно-координирующими органами Министерства экономического развития и торговли. Мы намерены предложить им прочитать хотя бы однодневный курс лекций, чтобы слушатели стали более осведомленными о барьерах и препонах, которые может ставить российское законодательство. Проблема заключается в том, что нашу нормативно-правовую базу формируют два течения. Одно я условно называю «экономисты», второе — «юристы». «Экономисты» прекрасно понимают необходимость борьбы с коррупцией, необходимость экономии и эффективного использования бюджетных средств. Но когда мы говорим о внедрении системы регламентации закупок, нормативно-правовая база, являющаяся нормой права, его словесным выражением, выступает одним из ее краеугольных камней. Нужно уметь написать требующиеся правила. «Экономисты» не владеют этим искусством. Им владеют «юристы». Но «юристы», в нашем понимании, не отвечают ни за коррупцию, ни за госзакупку, ни за эффективную госзакупку. Они отвечают за непротиворечивость всей нашей нормативно-правовой системы. Недопустимо наличие норм, противоречащих друг другу. Или получается, что с переменным успехом действует то одна, т о другая движущая сила. А договориться между собой они не могут. Нужен «переводчик», который объяснил бы «экономистам» некоторые азы нашей юридической системы. Например, любой «юрист» знает, что документ, который является методическими рекомендациями, не может являться источником права Российской Федерации. С другой стороны, когда мы говорим про «юристов», внутренние проблемы конкурсов их не интересуют. И у них нет времени, нет желания прослушать у нас курс, разобраться в тонкостях закупок.
А.А. Гладков. Многие проблемы должна решить новая редакция закона о конкурсных торгах при госзакупках. Но этот документ уже более двух лет болтается между ведомствами и до сих пор не внесен в Государственную думу. И понятно почему: во внедрении эффективной системы госзакупок никто, кроме государства и налогоплательщиков, не заинтересован.
— Можете ли вы привести пример спорного судебного дела по госзакупкам?
Д.А. Абдрахимов. Один из моих слушателей принял решение участвовать в конкурсных торгах. За 45 дней до их начала он позвонил, чтобы узнать, когда можно получить необходимую документацию. Сказали, что она не готова. Так по разным причинам его отсылали на более поздний срок — вплоть до того момента, когда документация уже оказалась не нужна. Торги прошли. Он задает вопрос: могу ли я обращаться в суд с требованием опротестовать результаты конкурса. По сути — да. Ведь не по вине несостоявшегося участника сложилась столь неблагоприятная для него ситуация. Но, к сожалению, судья не примет заявление.
Для этого нужно прийти с обоснованием. Но ведь он участник конкурса с момента подачи заявки, и никому не интересно, что по каким-то причинам не удалось получить требуемую документацию. Вот яркий пример того, что для судьи проведение конкурса ассоциируется с моментом определения победителя, выбора лучшего из нескольких претендентов. Для нас же конкурс начинается со вскрытия конкурсных заявок. А пока этого не произошло, во всех документах участник проходит как поставщик. Слушателей я специально знакомлю с правовым статусом документов и всех действий, совершаемых в рамках госзакупочных конкурсов, чтобы их можно было интерпретировать на языке, понятном судье. Кстати, в нашем институте очень часто обучаются и участники конкурсов, действуя по принципу «Для того чтобы грамотно побеждать, надо знать кухню».
— Как вы относитесь к электронизации госзакупок?
А.А. Храмкин. Электронные торги — дело хорошее, перспективное, нужное. Без этого мы никуда не денемся. Поэтому уже сегодня готовим учебную программу.
А.А. Гладков. Вопрос заключается в том, как подойти к проблеме электронизации госзакупок. Можно попытаться положить на электронные рельсы существующую систему. Но тогда встанет вопрос, как производить публичное вскрытие заявок. Технологически это решаемо. Но в любой системе есть слабое звено. Когда вы получаете по электронной почте копию свидетельства о регистрации или копию лицензии деятельности — как вы ее заверите? Кстати, и представители Министерства налогов и сборов совершенно четко заявили, что электронную версию справки о выплате налогов выдавать не будут — только бумажную.
Д.А. Абдрахимов. Здесь нужно идти по пути корпоративных заказчиков. В первую очередь автоматизируется сбор и предложение. Причем конкурсы в конвертах должны проходить, как и раньше. Но большинство закупок в стране может и должно осуществляться через Интернет. Нижнетагильский металлургический комбинат ежедневно получает несколько сотен факсов с предложениями. Решили они это просто: поставили систему автоматической регистрации заявок и обработки информации. Это позволило сократить отдел закупок до 5–7 человек.
Где на самом деле нужно внедрять электронные формы? Во-первых, при оповещении о проведении закупки, если в этом есть заинтересованность. Далее — на сайтах, посредством прямой адресной рассылки, подписки. Нужно также обратить внимание на внедрение электронных технологий в процесс сбора заявок, когда участник не пишет все, что придет в голову, а заполняет стандартную форму в Интернете. И последнее — подведение итогов конкурса. Электронные средства могут существенно помочь в определении победителя, если грамотно настроить программу.
А.А. Гладков. Когда начались электронные торги, мой приятель — замечательный программист — заметил, что электронизация будет стоить очень дорого. Потому что нанять программиста для разработки программы дороже, чем нанять чиновника, который принимал бы решения. Компьютеризация электронной закупки требует формализации. А формализация в свою очередь — регламентации, которая приведет к обязательному пересмотру законодательства.
А.А. Храмкин. И все же электронизация необходима. Потому что это мировой рынок. Электронная форма закупок постепенно начинает развиваться. Только принятия закона об электронной цифровой подписи здесь недостаточно. Мировая практика показывает, что вслед за базовыми законодательными актами приходится вводить массу дополнительных. И первое, что у законодателей надо попросить — внести корректировки в Гражданский кодекс. Наше закупочное законодательство не может жить отдельно от гражданского.
— Расскажите, пожалуйста, о первом директоре института. Каким он был человеком?
Н.В. Качнов. Про таких как Александр Борисович Соловьев, говорят: душа компании, заводила. Лидер — это, конечно, про него, но слишком сухо и не емко. Он был прекрасно образован, эрудирован, начитан. Ценил настоящий юмор и сам любил шутить. В меру плейбой, слегка сибарит и, конечно, дамский любимец. Всецело болел за дело, себя не выпячивал — и без этого был заметной личностью. Его без натяжки можно назвать лицом нашего института. Собственно только такой человек, как Александр Борисович, и мог поднять практически с нуля столь серьезное государственное дело, как подготовка специалистов по госзакупкам. Тот коллектив, который он собирал по зернышку, и сейчас работает, держится друг за друга. А еще я знаю, как его любили и уважали родственники, люди старшего поколения, ветераны войны. Но самым замечательным качеством Александра Борисовича Соловьева я считаю его умение дружить. Удивительно, что прожив жизнь, он не растерял ни школьных друзей, ни друзей по двору, с которыми играл в футбол. Не растерял друзей по МГУ, с кем вместе ухаживал за одной и той же девушкой. Не растерял товарищей, с которыми подружился на прежних местах службы, включая работу за границей. И в то же время в дружбе он был разборчив. С его уходом остались в нашей жизни — то тут, то там — странные пустоты. Живем, работаем, ждем, а пустоты эти никак не заполняются... Он был спортивного склада человек, посещал тренажерный зал, любил баню. К тому же Саша никогда не любил лечиться и не умел болеть. Так, день-два отлежится — и снова на работу. Вот и в начале марта 2001 года он только слегка жаловался на депрессию и сердечные боли. 11 марта вечером попрощался до завтра, а утром на работу не пришел... Сразу беспокоиться мы не стали: мало ли где может задержаться? Но после обеда начали нервничать. Домашний телефон не отвечал. Вечером я обзвонил всех его многочисленных друзей. Но Саши ни у кого не было. А еще через полчаса Александр Борисович Соловьев, наш директор и мой личный друг, был найден в своей квартире на диване, возле включенного телевизора. Рядом лежал валидол. Но он не помог... А институт назвать его именем предложил на прощальной панихиде наш ректор Ярослав Кузьминов. Спасибо ему за это.
Справка «Бюджета»
ХРАМКИН Андрей Александрович, родился 15 сентября 1971 г. в Москве. В 1994 г. окончил Московский государственный технический университет им. Баумана, в 1996 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. С апреля 2001 г. является директором Института подготовки кадров для системы государственных закупок. Награжден почетной грамотой Министерства промышленности, науки и технологий РФ, имеет благодарности министра экономического развития и торговли РФ и Министерства образования РФ.
Справка «Бюджета»
ГЛАДКОВ Александр Александрович, родился 9 октября 1944 г. в Москве. В 1968 г. окончил 1-й Московский государственный институт иностранных языков им. М. Тореза; в 1993 г. — Институт управления оборонными ресурсами ВМС США (г. Монтерей); в 1998 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. В 1997 г. назначен заместителем директора по учебной и научной работе Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева.
Справка «Бюджета»
КАЧНОВ Николай Васильевич, родился 26 декабря 1948 г. В 1971 г. окончил Московский станкоинструментальный институт. С 1985 по 1992 гг работал в Камбодже, в Республике Гвинея, Камеруне. В 1998 г. окончил Государственный университет — Высшую школу экономики. В данный момент является заместителем директора по региональным связям Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева.
Справка «Бюджета»
АБДРАХИМОВ Дамир Абдуллович, родился 19 ноября 1954 г. в Москве. В 1977 г. окончил Московский электротехнический институт связи, в 1998 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. В настоящее время является начальником экспертно-консультационного центра Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева. Кандидат технических наук.
Материал подготовили Ирина Воронина и Ольга Филатова
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
В России закупки товаров и услуг для госнужд регламентированы Указом президента РФ № 305 от 8 апреля 1997 г., а также федеральным законом № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров». Постановлением правительства РФ № 1443 от 18 ноября 1997 г. Государственный университет — Высшая школа экономики был назначен головной организацией по подготовке кадров для системы государственных закупок (Институт госзакупок). Начиная с февраля 1998 г. здесь ведется профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих по курсу: «Управление закупками продукции для государственных нужд».
За 1998–2000 гг. Институтом госзакупок подготовлено более 2500 специалистов из числа служащих органов исполнительной власти всех уровней. Уже в 2000 г. размещение госзаказов на конкурсной основе по строго определенным правилам и процедурам позволило сэкономить средств из федерального бюджета (по сравнению с ассигнованиями, выделенными для закупки) на 11%, а в 2001 г. — на 12%. Тем временем Институт госзакупок при активном участии ведущих преподавателей ГУ-ВШЭ, специалистов Минэкономразвития и торговли, Минстроя, Миннауки, Госкомстата, Института макроэкономических исследований Минэкономразвития и торговли РФ и Института экономического развития Всемирного банка (участвовали на начальном этапе) — продолжает готовить специалистов по организации и проведению торгов. Разрабатываются новые программы, проводятся семинары и круглые столы.
В 2001 г. скончался директор института Александр Соловьев. Он был идеологом и создателем системы подготовки кадров для проведения государственных закупок. На прощальной панихиде было предложено назвать Институт госзакупок его именем.
О жизни одного из немногих российских вузов, имеющих право выдавать государственные документы о повышении квалификации или профессиональной переподготовке в области государственных закупок, за «Круглым столом» журнала «Бюджет» рассказывают — директор Института госзакупок Андрей ХРАМКИН, заместители директора Александр ГЛАДКОВ и Николай КАЧНОВ, а также начальник экспертно-консультационного центра института Дамир АБДРАХИМОВ.
— Расскажите, пожалуйста, как создавалась система обучения в области государственных закупок? Какими были самые первые шаги?
А.А. Храмкин. 1998 год считается официальной датой создания института. Но этому предшествовал достаточно длительный и сложный подготовительный период. О нем лучше расскажет Александр Александрович Гладков, который в то время был директором-организатором института. Именно на него легла большая ответственность руководить подготовительными работами с момента возникновения идеи до выхода приказа № 1443.
А.А. Гладков. После принятия в апреле 1997 года Указа президента РФ № 305 в мае было введено обязательное конкурсное размещение государственных закупок федерального уровня. Тогда же выяснилось, что кроме как в строительстве, да еще в некоторой степени в Таможенном комитете, в Министерстве обороны и во внешнеторговых ведомствах никто не представлял, что такое конкурсы. В основном их называли подрядными торгами. Крайне мал был круг людей, которые могли бы этим заниматься. Возникла масса вопросов, вылившихся затем в письма правительству и Миниэкономразвития. Через три месяца было принято решение о создании системы подготовки кадров. Затем вышло соответствующее постановление правительства. А Высшая школа экономики была назначена головной организацией по подготовке кадров для системы государственных закупок. Реально же работа началась намного раньше. Первый «звонок» прозвучал к нам — в еще не созданный, а только создаваемый институт — из Ямало-Ненецкого округа. Интересовались, можно ли проконсультироваться, получить программы по подготовке кадров, пройти курсы. Затем были обращения от Дамира Абдулловича Абдрахимова (тогда еще ведущего научного сотрудника ГОС НИИ «Аэронавигация»), из Чувашской республики, из ижевского вуза... Люди каким-то образом начали узнавать о нас. И стало понятно, что необходимо срочно организовывать институт.
Система конкурсного размещения заказов на поставки товаров находится на стыке нескольких профессиональных групп. Это — логистика, закупка, материально-техническое снабжение, в какой-то степени — управление проектами. И, конечно, там, где эти сферы уже существовали, ни о чем другом слышать не хотели. Тем не менее такое понятие, как «конкурсное размещение заказов на поставки товаров для госнужд», появилось. Разработали тогда, честно признаться, достаточно несовершенный документ под названием «Профессиональные требования к специалистам по государственным закупкам», на основании которого приступили к созданию учебных программ. Но по этим программам должен же кто-то преподавать! Поэтому первой появилась программа подготовки самих преподавателей. За счет гранта, полученного от Всемирного банка, приступили к обучению первых преподавателей-мультипликаторов. Всего в первом выпуске был 51 человек, среди них и мы.
— Каким образом отбирались и приглашались преподаватели?
А.А. Гладков. В первую очередь позвали разработчиков нашей законодательной системы и специалистов из российских и международных организаций. Они, как никто в то время, знали, понимали и представляли, что такое тендеры и конкурсы. А главное, они умели это преподать.
Н.В. Качнов. Преподаватели первой волны — мы сами выбирали, по каким дисциплинам и направлениям следует читать лекции, что нам — как будущим преподавателям — необходимо, а что совершенно не требуется. Так методом проб и ошибок, образовываясь и самообразовываясь, удалось получить достаточно большой и, главное, богатый багаж знаний. После трехмесячного обучения тех, кто владел иностранными языками, в рамках проекта Всемирного банка отправили на стажировку в Международный учебный центр Международной организации труда (подразделение ООН). Здесь специально для нас изменили программу, сделав акцент на систему государственных закупок. В результате сложился минимально необходимый по численности коллектив преподавателей, многие из которых приехали в Москву из регионов. По окончании курса они разъехались по своим вузам, составив костяк будущего преподавательского корпуса по госзакупкам. Затем осенью 1998 года мы провели дополнительный набор. За три месяца уже сами обучили около 70 преподавателей из региональных центров. И лишь потом началось массовое обучение слушателей в регионах. Процесс, как говорится, пошел...
— Как проходил процесс создания Института госзакупок в регионах? Когда появились первые региональные центры?
А.А. Гладков. Одновременно с обучением преподавателей выполнялось постановление правительства, в котором предпоследним пунктом значилось именно создание региональных центров. Начались переговоры о сотрудничестве с региональными вузами и основными закупающими ведомствами. У МВД, Минобороны, Минсельхоза, Минобразования объемы закупок огромные — значит есть и потребность в организаторах конкурса. Но откликнулся лишь Госстрой (тогда он назывался Минстрой): попросили, чтобы в состав региональных центров вошло их учебное заведение. Динамично развивающиеся в политическом и экономическом плане регионы поддержали нашу инициативу. Среди них — Саратовская и Самарская области. Всего 45 вузов выразили желание создать у себя региональные центры. Но чтобы получить такое право, необходимо соответствовать системе требований, которую мы достаточно быстро сформировали. Первое из них — наличие определенного числа подготовленных преподавателей. Теоретически достаточно было пяти человек, практически — трех-четырех. В некоторых центрах, правда, до сих пор по одному преподавателю — как, например, в Челябинске. И результаты соответствующие: за все время там прошли обучение лишь 7 госслужащих. Далее следуют чисто образовательные требования: наличие учебной программы, которая должна быть единой. По инициативе Минэкономразвития создали реестр государственных закупщиков для того, чтобы более или менее стандартизировать уровень подготовки слушателей.
— И каковы же основные требования к региональным центрам?
А.А. Гладков. Во-первых, как уже отмечалось, наличие преподавательских кадров. Во-вторых, договор с Высшей школой экономики как головной организацией. И в-третьих (это является одним из главных требований), — необходимо подготовить учебную программу и получить лицензию в Минобразования России. Таким образом, осуществляется достаточно строгий контроль над деятельностью региональных центров.
Н.В. Качнов. Помимо этого требовалась гарантия поддержки местной администрации, которая должна была направлять людей на учебу и финансировать ее.
— А есть ли какие-нибудь правила, в соответствии с которыми разрабатываются образовательные программы?
А.А. Гладков. Разумеется, мы и их разработали. Затем согласовали с Министерством труда и отправили на экспертизу в Центр по подготовке государственных служащих при Академии народного хозяйства. Спустя месяц Минобразования их утвердило. В результате из 45 вузов, которые выразили желание создавать у себя региональные центры, такую возможность получили только 24. Остальные не смогли выполнить все предъявленные им требования.
— Помогаете ли вы сейчас региональным центрам работать и развиваться?
А.А. Храмкин. Положение головного учебного центра обязывает быть заинтересованными в развитии всей системы. Когда поступает заявка из региона, где есть свой центр, мы предлагаем обучение там. Если по каким-то причинам этот вариант не устраивает, берем слушателя на обучение к себе.
Н.В. Качнов. С каждым региональным центром мы подписали договор, в котором отражены взаимные обязательства. Центры по договору наделены самыми широкими правами — как в части формирования групп обучения, организации и проведения учебного процесса, так и в сфере финансовых отношений со слушателями. В наши обязанности входит, главным образом, согласование образовательных программ, обучение дополнительного контингента преподавателей, организация семинаров, проведение встреч, круглых столов, методическая помощь, которую мы оказываем различными способами. Недавно институт в рамках программы ТАСИС участвовал в подготовке 28 дополнительных учебных блоков и сейчас рассылает их по регионам для использования преподавателями. Стараемся организовывать международные семинары и приглашать как можно больше специалистов в области госзакупок из регионов.
— Насколько часто вы организуете семинары, круглые столы, различные встречи для специалистов в области госзакупок?
А.А. Храмкин. Как, наверное, многие уже знают, мы ежемесячно организуем для своих выпускников на базе института так называемые публичные лекции по наиболее актуальным и животрепещущим темам. Так, например, последними были «Маркетинг в системе госзакупок», обсуждение нормативного поля принятия нового закона о госзакупках. Пользуясь случаем, еще раз приглашаем наших выпускников и напоминаем, что лекции проводятся бесплатно в последнюю среду каждого месяца.
Н.В. Качнов. Для проведения более значимых мероприятий необходимо привлекать дополнительные денежные средства. Это одна из главных проблем, с которой мы сталкиваемся. Уже третий год мы успешно сотрудничаем и получаем организационную, методическую и спонсорскую поддержку от Общества им. Карла Дуйсберга (Германия). В рамках этого сотрудничества в начале лета в Москве пройдут два семинара для преподавателей. Предполагаемые темы семинаров: «Опыт проведения электронных закупок в Германии» и «Организация государственного контроля за закупками для нужд ФРГ». Для России это, согласитесь, актуально. Планируем организовать и третий семинар, но об этом пока еще рано говорить.
— По каким программам ведется обучение в институте?
А.А. Храмкин. Таких программ три: повышение квалификации, краткосрочное повышение квалификации и профессиональная переподготовка. Последняя — самая насыщенная программа (как нам сказали в Минтруда, она приравнивается ко второму высшему образованию). Согласно положению, специалисты, прошедшие подготовку по этой программе, получают право работать в новой сфере деятельности. В большей степени она даже ориентирована на обучение преподавателей. Ведь помимо дисциплин, непосредственно касающихся государственных закупок, в нее включена масса предметов, необходимых для подготовки преподавательского состава. Однако сейчас, как и последние три года, эта программа не востребована. Причина проста: Институту госзакупок распоряжением Минобразования разрешено только очное обучение. А отпустить специалиста на три месяца практически никто не может. В настоящее время востребованы две остальные программы, которые идут постоянно. Причем спрос на них растет.
— Обучаете ли вы студентов системе госзакупок с первого курса?
А.А. Храмкин. Нет. Наш институт имеет статус института повышения квалификации, то есть имеет право работать только с уже готовыми специалистами, а не со студентами. Но поскольку и мы, и наши центры функционируют на базе университетов и академий, некоторые дисциплины студентам преподают. Например, в Ростовском университете, у нас — в Высшей школе экономики. А в Челябинске, где в федеральный реестр занесены только 7 человек, в силу жизненных условий работа ведется со студентами первого курса. Пришлось переориентироваться.
— У вас ведется учет всех обучающихся слушателей?
Н.В. Качнов. Да, конечно. Мы ведем федеральный реестр, по которому любого специалиста можно идентифицировать: проходил он обучение госзакупкам или нет. Всего таких реестров три. Первый — для тех, кто прошел профессиональную переподготовку и получил право преподавать. Во второй реестр заносятся имена тех, кто окончил краткосрочную программу повышения квалификации. В третий занесены имена слушателей, имеющих свидетельство о среднесрочном курсе повышения квалификации. Ежеквартально данные передаются в Минэкономразвития России. При помощи реестра министерство прослеживает дальнейшую судьбу всех выпускников.
— В чем заключается политика деятельности Института госзакупок?
Н.В. Качнов. Мы считаем, что федеральные деньги, выделенные на повышение квалификации, должны быть использованы с максимальной эффективностью и всегда должны окупаться. Добиться этого можно лишь при условии, если пришедший к нам человек действительно стремится получить знания и в дальнейшем у него будет возможность их использовать. К сожалению, так бывает не всегда. И второе. Мы дорожим нашими преподавателями, прошедшими специальную подготовку и преподающими по сути уникальные образовательные программы. Закон Ома могут преподавать тысячи, а специфические особенности прокьюремента — примерно 170 человек по всей России. Поэтому мы стараемся создать условия достойной оплаты их труда.
— Существует ли разница в оплате труда ваших преподавателей?
Н.В. Качнов. Каждый региональный центр самостоятелен в части установления почасовой оплаты труда преподавателей и стоимости всего курса обучения. Для расчета за базу берется письмо министра труда России А.П. Починка от 01.11.2000 г. № 256-АП. Но многое зависит, конечно, от ситуации в конкретном регионе. Например, в Ханты-Мансийске и Якутии данные показатели достаточно высоки. А в дотационных Саранске или Челябинске, увы, дела обстоят хуже.
— Помимо базовых программ, не планируете ли вы разрабатывать специализированные курсы?
А.А. Храмкин. У некоторых наших слушателей, ранее прошедших обучение, действительно появилась необходимость в получении более глубоких знаний по узким темам. В госзакупке, как и во всех организациях, сфера деятельности которых крайне широка, люди начинают специализироваться в каких-то конкретных областях. Закупка компьютеров, или закупка только строительных работ. Здесь есть очень много своих тонкостей. И сейчас мы готовим программы, которые будут своего рода квинтэссенцией опыта и практики, накопленных в определенной области государственных закупок.
— Как вы считаете, система государственных конкурсных закупок показала свою эффективность?
А.А. Храмкин. У нас много благодарственных писем от федеральных ведомств. Наверное, это уже показатель эффективности. И даже коммерческие организации начали интересоваться конкурсной системой закупок. В частности, к нам обратились из Тюменской нефтяной компании с просьбой проконсультировать по проведению открытого конкурса для своих нужд. Главным для них было то, что он действительно открытый и можно показать акционерам эффективность и непредвзятость расходования средств. А в прошлом году мы начали обучать специалистов коммерческих структур методикам эффективных закупок, которые включают в себя конкурсные и неконкурсные закупки. Новое, корпоративное направление было поддержано Министерством экономического развития и торговли.
Д.А. Абдрахимов. Идея же его создания появилась не на пустом месте. Как-то фирма «Бизнес-семинары», организующая на коммерческой основе в Академии госслужбы двух-трехдневные семинары, пригласила меня прочитать лекцию на тему «Подведение итогов конкурсов». Поскольку времени было мало, я задал несколько вопросов, чтобы позиционировать аудиторию. Поразительно, но практически все присутствующие в зале представляли службу материально-технического снабжения российских негосударственных предприятий. В перерыве ко мне подошли руководитель службы материально-технического снабжения «Северстали» и его заместитель. Из нашего разговора я не без удивления заметил, что они великолепно владеют тонкостями закупочных правил Всемирного банка. Оказалось, в свое время «Северсталь» заплатила громадные деньги западным консультантам, которые поставили на предприятии регулярный менеджмент. В том числе в рамках службы материально-технического снабжения. Так их научили западным технологиям конкурентных закупок. Теперь приходится искать преподавателей, которые смогли бы обучить молодых специалистов управленческим технологиям, увеличивающим эффективность производства. Можно повышать отдачу от предприятия путем закупки оборудования, установки на производстве новых товаров, работ и услуг. Но инвестиционно это очень дорого. Весь мир знает, что закупать надо на конкурентной основе, тем самым эффективно расходуя средства. Внедренная через 305-й указ и 97-й закон схема ориентирована, во-первых, на борьбу с коррупцией, во-вторых, на экономию средств и только в-третьих — на эффективное расходование бюджетных ресурсов. То есть для государства главное — устранить жульничество и воровство, ведь в бюджете денег обычно не хватает. Для негосударственных структур основными задачами являются экономия и эффективность, поскольку обычно они производят сложные закупки. Здесь разница в приоритетах. Если взять то, что надо из государственных и международных закупок, получится эффективная система, с помощью которой можно превосходно вести бизнес. Российские предприниматели это поняли. А мы, в свою очередь, предприняли необходимые усилия, чтобы создать корпоративное направление по обучению специалистов коммерческих структур методикам эффективных конкурсных и неконкурсных закупок. Подготовлена трехуровневая система обучения. Первый уровень — для руководителей предприятий и корпораций. Второй — для руководителей среднего звена — закупщиков и служб экономической безопасности. И третий уровень — двухнедельная программа обучения линейных закупщиков.
— Обучение специалистов коммерческих структур проходит только в Институте госзакупок? Не приглашают ли вас руководители предприятий к себе, чтобы на месте организовать эффективную систему закупок?
Д.А. Абдрахимов. Такая практика уже существует, поскольку отпустить на семинар 50–70 человек невозможно. Однако пока эта перспективная форма обучения, на которую мы в дальнейшем будем ориентироваться, еще официально не введена. Нет времени. Холдинги, которые заинтересованы не просто в обучении технологиям, а в организации действенной системы закупок, приглашают наших преподавателей к себе. Например, Нижнетагильский металлургический комбинат. Один из его специалистов, пройдя у нас обучение и побывав на корпоративном семинаре, попросил меня приехать в Нижний Тагил и помочь внедрить эффективную технологию закупок. Спустя некоторое время руководство концерна, увидев результаты проведенной работы, пришло к выводу, что в такой системе нуждаются все предприятия холдинга. Корпоративных заказчиков в части процедуры заключения договоров на торгах ничто не регулирует, кроме Гражданского кодекса. Свой регламент они меняют, как хотят. Так, специалисты приезжают к нам, обучаются и начинают внедрять технологии.
— Нуждаются ли госзакупщики в консультациях специалистов?
Д.А. Абдрахимов. По-разному бывает. Закупки делятся на простые и сложные. Одно дело — приобретать, например, простыни для больниц, компьютеры для офисного применения. Но у нас еще существуют закупки в целях обеспечения национальной безопасности. Здесь экономить нельзя. Необходимо эффективно расходовать средства. В институте я читаю «Специфику проведения сложных конкурсов». Я учу позиционировать ситуацию. Но в каких-то случаях необходимо приглашать специалистов, консультироваться.
— Как вы относитесь к законодательной базе? Нуждается ли она в изменениях и дополнениях?
Д.А. Абдрахимов. Специфика российский системы муниципальных госзакупок состоит в том, что в структуру государственной власти по Конституции она не входит. На органы местного самоуправления ни 305-й указ, ни 97-й закон и никакие другие нормативно-правовые акты не распространяются. Только Бюджетный кодекс, который требует заключения контрактов на конкурсной основе. И при наличии политической воли на месте они имеют все возможности для проведения эффективных закупок. Рано или поздно наступает момент, когда регион собирает все инвестиционные ресурсы, берет кредит и готовится осуществить стратегически важные и ответственные по всем показателям закупки. Именно в таких случаях нельзя сделать неправильный шаг. У нас есть технологии, мы готовы обучать и консультировать.
А.А. Гладков. Политическая воля и регламентация — это два краеугольных камня, на которых стоит вся закупочная практика. Наличие политической воли без регламента не позволяет работать, потому что какая-то нога соскальзывает. И наличие регламента без политической воли также ничего не даст. Именно поэтому, кстати, из 45 вузов, желающих организовать у себя Институт госзакупок, осталось только 23. Сейчас целый ряд серьезнейших субъектов Федерации не имеют своего регионального центра. Причина лишь в том, что в 1997–1998 годах у них не было политической воли для проведения конкурсных закупок. Не было необходимости. А теперь, оказывается, появилась и политическая воля, и необходимость. А регламента уже нет.
А.А. Храмкин. Просто когда писалось гражданское законодательство, система госзакупок как таковая не предполагалась в принципе. Поэтому многое работает против нее.
Н.В. Качнов. Законодательство в России крайне несовершенно. Мы обсуждали 97-й федеральный закон на семинаре и пришли к выводу, что качество его ужасное. Хотелось вызвать на сцену автора, которого-то и нет. Сейчас готовится новый закон о госзакупках, но когда он выйдет — пока неизвестно. Надеемся на лучшее, но готовы и к худшему. Ведь корректировщики законов по-прежнему сидят в засаде с авторучками наизготовку.
Д.А. Абдрахимов. Когда 97-й закон о конкурсах готовился ко второму чтению, меня попросили написать аналитическую записку для Комитета по экономической политике Госдумы. Основная мысль в ней такова: проблемы системы госзакупок лежат не только и не столько в формулировках нашего закупочного законодательства, а в Гражданском кодексе и на стыке гражданского и закупочного законодательств.
Н.В. Качнов. Кстати, именно из-за отсутствия политической воли у местной администрации некоторые региональные центры за все время обучили 7, 30, 100 человек. И я не сомневаюсь, что в бюджете области выделены деньги на повышение квалификации специалистов. Если бы Минэкономразвития регулярно проводило проверки в Челябинской и Амурской областях, в Саранске, Мордовии и Чувашии, картина обязательно изменилась бы. Это сразу стимулировало бы работу центров. Причем, пределов наращивания их мощности нет. И, напротив, в Уфе, в Башкортостане, хотят организовать свой центр, но не могут. Нет регламента. Однако сейчас, к сожалению, изменить ситуацию нельзя. Ныне существующие центры появились в 1998 году, когда был проведен конкурс. В данный же момент мы стараемся поддержать и развивать уже созданные центры обучения, ведь у них есть потенциал. Многие из них достаточно успешно работают на выездных семинарах. А новый конкурс — в случае принятия решения о его проведении — не должен, на наш взгляд, быть всероссийским. Его необходимо проводить отдельно, по регионам, для того чтобы выбрать те области и регионы, которые действительно нуждаются в центре и хотят обучаться.
А.А. Гладков. Есть еще одна проблема. В Российской Федерации нет подготовки кадров по конкурсным закупкам, а повышение квалификации проводится лишь с какого-то уровня. Этим занимаются только 24 центра Института госзакупок. Получается парадоксальная ситуация. Под флагом «Повышение квалификации» на самом деле мы должны проводить подготовку кадров. К тому же существуют честные и нечестные конкуренты. Последние организуют семинары, не обладая собственными ресурсами.
— А конкурентов у вас много и велик ли среди них процент нечестных?
А.А. Гладков. На сегодняшний день существует достаточно много центров по подготовке служащих для системы госзакупок, по регламентным или конкурентным закупкам, а также по процедурам конкурса. Мы относимся к ним положительно. Но есть среди них и такие, которые, не владея материалом, пытаются преподавать крайне сложные, требующие досконального изучения науки. К примеру, недавно на прилавке магазина мы обнаружили книгу, представляющую собой, по крайней мере, компиляцию одного из изданий Института госзакупок. То же происходит и с подготовкой кадров.
— Возникают ли у системы госзакупок проблемы с законодательством в свете того, что в структуру государственной власти по Конституции она не входит?
А.А. Храмкин. На региональном уровне правовое регулирование государственных и муниципальных закупок имеется не повсеместно. А где есть — не является единообразным, основывается то на местных законах, то на решениях администрации.
Д.А. Абдрахимов. Сначала мы сталкивались с тем, что к обученным у нас госзаказчикам, то есть сертифицированным специалистам, контролирующие органы предъявляли совершенно неоправданные претензии. Причина одна: контролеры здесь не обучались и не понимали всей сути, даже терминологии, применяемой в госзакупках. Но по мере развития к нашей системе все больше и больше стали приставать органы прокуратуры. Сейчас в суде лежат несколько дел по закупкам продукции для госнужд. И что самое печальное, в регионах есть органы прокуратуры, которые наказывают за применение 305-го указа. Вопрос о том, действует он или нет. Сколько специалистов — столько мнений. В одних регионах наказывают за его применение, после чего к нам приходят и говорят: «Ребята, чему это вы такому здесь учите? 305-му указу? А на каком основании? Мы вас привлекать будем за это дело». А есть регионы, где прокуратура не дает возможности местным законодателям принять собственный закон — подчеркиваю, региональный закон по закупкам. Делается это на основании того, что некоторые его положения противоречат 305-му указу.
А.А. Гладков. В рамках арбитражной практики есть очень схожие дела, по которым принимаются диаметрально противоположные решения. Нет ни одного судьи, который бы специализировался именно на госзакупках. Ведь среди огромной нагрузки, которая ложится на плечи уважаемых арбитражных судей, «наших» дел очень мало. И нет возможности у законодателей вникать во все тонкости закупочной системы, которым мы учим минимум в течение 50 часов. Поэтому судьи изучают дело и формируют свое личное мнение, отталкиваясь от Гражданского кодекса.
Д.А. Абдрахимов. А в нем, надо сказать, очень много тонкостей, рассматривать которые можно по-разному. Если посмотреть с одной стороны, 305-й указ имеет силу, прочесть по-другому — нет. В связи с этим одно из наших стратегических направлений деятельности на будущее — установление связей по законодательному направлению и работа с контрольно-координирующими органами Министерства экономического развития и торговли. Мы намерены предложить им прочитать хотя бы однодневный курс лекций, чтобы слушатели стали более осведомленными о барьерах и препонах, которые может ставить российское законодательство. Проблема заключается в том, что нашу нормативно-правовую базу формируют два течения. Одно я условно называю «экономисты», второе — «юристы». «Экономисты» прекрасно понимают необходимость борьбы с коррупцией, необходимость экономии и эффективного использования бюджетных средств. Но когда мы говорим о внедрении системы регламентации закупок, нормативно-правовая база, являющаяся нормой права, его словесным выражением, выступает одним из ее краеугольных камней. Нужно уметь написать требующиеся правила. «Экономисты» не владеют этим искусством. Им владеют «юристы». Но «юристы», в нашем понимании, не отвечают ни за коррупцию, ни за госзакупку, ни за эффективную госзакупку. Они отвечают за непротиворечивость всей нашей нормативно-правовой системы. Недопустимо наличие норм, противоречащих друг другу. Или получается, что с переменным успехом действует то одна, т о другая движущая сила. А договориться между собой они не могут. Нужен «переводчик», который объяснил бы «экономистам» некоторые азы нашей юридической системы. Например, любой «юрист» знает, что документ, который является методическими рекомендациями, не может являться источником права Российской Федерации. С другой стороны, когда мы говорим про «юристов», внутренние проблемы конкурсов их не интересуют. И у них нет времени, нет желания прослушать у нас курс, разобраться в тонкостях закупок.
А.А. Гладков. Многие проблемы должна решить новая редакция закона о конкурсных торгах при госзакупках. Но этот документ уже более двух лет болтается между ведомствами и до сих пор не внесен в Государственную думу. И понятно почему: во внедрении эффективной системы госзакупок никто, кроме государства и налогоплательщиков, не заинтересован.
— Можете ли вы привести пример спорного судебного дела по госзакупкам?
Д.А. Абдрахимов. Один из моих слушателей принял решение участвовать в конкурсных торгах. За 45 дней до их начала он позвонил, чтобы узнать, когда можно получить необходимую документацию. Сказали, что она не готова. Так по разным причинам его отсылали на более поздний срок — вплоть до того момента, когда документация уже оказалась не нужна. Торги прошли. Он задает вопрос: могу ли я обращаться в суд с требованием опротестовать результаты конкурса. По сути — да. Ведь не по вине несостоявшегося участника сложилась столь неблагоприятная для него ситуация. Но, к сожалению, судья не примет заявление.
Для этого нужно прийти с обоснованием. Но ведь он участник конкурса с момента подачи заявки, и никому не интересно, что по каким-то причинам не удалось получить требуемую документацию. Вот яркий пример того, что для судьи проведение конкурса ассоциируется с моментом определения победителя, выбора лучшего из нескольких претендентов. Для нас же конкурс начинается со вскрытия конкурсных заявок. А пока этого не произошло, во всех документах участник проходит как поставщик. Слушателей я специально знакомлю с правовым статусом документов и всех действий, совершаемых в рамках госзакупочных конкурсов, чтобы их можно было интерпретировать на языке, понятном судье. Кстати, в нашем институте очень часто обучаются и участники конкурсов, действуя по принципу «Для того чтобы грамотно побеждать, надо знать кухню».
— Как вы относитесь к электронизации госзакупок?
А.А. Храмкин. Электронные торги — дело хорошее, перспективное, нужное. Без этого мы никуда не денемся. Поэтому уже сегодня готовим учебную программу.
А.А. Гладков. Вопрос заключается в том, как подойти к проблеме электронизации госзакупок. Можно попытаться положить на электронные рельсы существующую систему. Но тогда встанет вопрос, как производить публичное вскрытие заявок. Технологически это решаемо. Но в любой системе есть слабое звено. Когда вы получаете по электронной почте копию свидетельства о регистрации или копию лицензии деятельности — как вы ее заверите? Кстати, и представители Министерства налогов и сборов совершенно четко заявили, что электронную версию справки о выплате налогов выдавать не будут — только бумажную.
Д.А. Абдрахимов. Здесь нужно идти по пути корпоративных заказчиков. В первую очередь автоматизируется сбор и предложение. Причем конкурсы в конвертах должны проходить, как и раньше. Но большинство закупок в стране может и должно осуществляться через Интернет. Нижнетагильский металлургический комбинат ежедневно получает несколько сотен факсов с предложениями. Решили они это просто: поставили систему автоматической регистрации заявок и обработки информации. Это позволило сократить отдел закупок до 5–7 человек.
Где на самом деле нужно внедрять электронные формы? Во-первых, при оповещении о проведении закупки, если в этом есть заинтересованность. Далее — на сайтах, посредством прямой адресной рассылки, подписки. Нужно также обратить внимание на внедрение электронных технологий в процесс сбора заявок, когда участник не пишет все, что придет в голову, а заполняет стандартную форму в Интернете. И последнее — подведение итогов конкурса. Электронные средства могут существенно помочь в определении победителя, если грамотно настроить программу.
А.А. Гладков. Когда начались электронные торги, мой приятель — замечательный программист — заметил, что электронизация будет стоить очень дорого. Потому что нанять программиста для разработки программы дороже, чем нанять чиновника, который принимал бы решения. Компьютеризация электронной закупки требует формализации. А формализация в свою очередь — регламентации, которая приведет к обязательному пересмотру законодательства.
А.А. Храмкин. И все же электронизация необходима. Потому что это мировой рынок. Электронная форма закупок постепенно начинает развиваться. Только принятия закона об электронной цифровой подписи здесь недостаточно. Мировая практика показывает, что вслед за базовыми законодательными актами приходится вводить массу дополнительных. И первое, что у законодателей надо попросить — внести корректировки в Гражданский кодекс. Наше закупочное законодательство не может жить отдельно от гражданского.
— Расскажите, пожалуйста, о первом директоре института. Каким он был человеком?
Н.В. Качнов. Про таких как Александр Борисович Соловьев, говорят: душа компании, заводила. Лидер — это, конечно, про него, но слишком сухо и не емко. Он был прекрасно образован, эрудирован, начитан. Ценил настоящий юмор и сам любил шутить. В меру плейбой, слегка сибарит и, конечно, дамский любимец. Всецело болел за дело, себя не выпячивал — и без этого был заметной личностью. Его без натяжки можно назвать лицом нашего института. Собственно только такой человек, как Александр Борисович, и мог поднять практически с нуля столь серьезное государственное дело, как подготовка специалистов по госзакупкам. Тот коллектив, который он собирал по зернышку, и сейчас работает, держится друг за друга. А еще я знаю, как его любили и уважали родственники, люди старшего поколения, ветераны войны. Но самым замечательным качеством Александра Борисовича Соловьева я считаю его умение дружить. Удивительно, что прожив жизнь, он не растерял ни школьных друзей, ни друзей по двору, с которыми играл в футбол. Не растерял друзей по МГУ, с кем вместе ухаживал за одной и той же девушкой. Не растерял товарищей, с которыми подружился на прежних местах службы, включая работу за границей. И в то же время в дружбе он был разборчив. С его уходом остались в нашей жизни — то тут, то там — странные пустоты. Живем, работаем, ждем, а пустоты эти никак не заполняются... Он был спортивного склада человек, посещал тренажерный зал, любил баню. К тому же Саша никогда не любил лечиться и не умел болеть. Так, день-два отлежится — и снова на работу. Вот и в начале марта 2001 года он только слегка жаловался на депрессию и сердечные боли. 11 марта вечером попрощался до завтра, а утром на работу не пришел... Сразу беспокоиться мы не стали: мало ли где может задержаться? Но после обеда начали нервничать. Домашний телефон не отвечал. Вечером я обзвонил всех его многочисленных друзей. Но Саши ни у кого не было. А еще через полчаса Александр Борисович Соловьев, наш директор и мой личный друг, был найден в своей квартире на диване, возле включенного телевизора. Рядом лежал валидол. Но он не помог... А институт назвать его именем предложил на прощальной панихиде наш ректор Ярослав Кузьминов. Спасибо ему за это.
Справка «Бюджета»
ХРАМКИН Андрей Александрович, родился 15 сентября 1971 г. в Москве. В 1994 г. окончил Московский государственный технический университет им. Баумана, в 1996 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. С апреля 2001 г. является директором Института подготовки кадров для системы государственных закупок. Награжден почетной грамотой Министерства промышленности, науки и технологий РФ, имеет благодарности министра экономического развития и торговли РФ и Министерства образования РФ.
Справка «Бюджета»
ГЛАДКОВ Александр Александрович, родился 9 октября 1944 г. в Москве. В 1968 г. окончил 1-й Московский государственный институт иностранных языков им. М. Тореза; в 1993 г. — Институт управления оборонными ресурсами ВМС США (г. Монтерей); в 1998 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. В 1997 г. назначен заместителем директора по учебной и научной работе Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева.
Справка «Бюджета»
КАЧНОВ Николай Васильевич, родился 26 декабря 1948 г. В 1971 г. окончил Московский станкоинструментальный институт. С 1985 по 1992 гг работал в Камбодже, в Республике Гвинея, Камеруне. В 1998 г. окончил Государственный университет — Высшую школу экономики. В данный момент является заместителем директора по региональным связям Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева.
Справка «Бюджета»
АБДРАХИМОВ Дамир Абдуллович, родился 19 ноября 1954 г. в Москве. В 1977 г. окончил Московский электротехнический институт связи, в 1998 г. — Государственный университет — Высшую школу экономики. В настоящее время является начальником экспертно-консультационного центра Института подготовки кадров для системы государственных закупок имени А.Б. Соловьева. Кандидат технических наук.
Материал подготовили Ирина Воронина и Ольга Филатова
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
