Владимир ПАНФЕРОВ, заместитель руководителя департамента управления финансами Самарской области
Бюджет и бюджетный процесс
В рамках оптимизации бюджетного процесса Самарской области основными направлениями реформирования являлись: переход на выплату единого социального пособия вместо предоставления льгот с использованием принципа адресности в сфере социального обеспечения и социальной защиты населения; усовершенствование системы планирования доходов и расходов областного бюджета; внедрение казначейского исполнения бюджета.
С целью создания единого информационного пространства и сбора информации о социальном положении жителей области распоряжением губернатора была образована рабочая группа по разработке проекта «Социальный паспорт жителя Самарской области». Сегодня в результате разработки этого проекта на основе мультиагентной технологии внедряются в практику новые методы управления социально-экономическим развитием области. В городах и районах области уже в настоящее время реально существует и развивается система регистрации малоимущих семей (одиноко проживающих граждан) с применением автоматизированного программного комплекса «Социальное пособие». Это позволяет при оказании адресной социальной помощи учитывать различные виды доходов всех членов семьи, а также по социально-демографическим группам населения определять степень нуждаемости отдельных категорий граждан в сравнении с прожиточным минимумом.
Точность планирования доходов и расходов областного бюджета
В ходе реализации программы реформирования в администрации Самарской области была усовершенствована система планирования доходов и расходов областного бюджета. С 1995 г. для анализа и прогнозирования развития региона в Самарской области началось развитие автоматизированной информационной системы «АИС-регион», реализующей принципы имитационного моделирования.
Система моделирования ориентирована на проведение вариантных прогнозных расчетов развития региона в зависимости от той или иной стратегии управления развитием. В системе выделяется набор критериев и управляющих параметров, изменение которых находится в компетенции региональных и федеральных властей в зависимости от сценарных условий.
Применяемый подход, основанный на составлении общего списка прогнозируемых параметров, требует установления перечня субъектов регионального развития и описания стратегии их поведения. Достоинство такого подхода заключается в том, что главное внимание уделяется не анализу основных показателей, характеризующих экономическое состояние региона, а раскрытию стратегий поведения, приведших к этому состоянию.
Казначейское исполнение бюджета
В рамках программы реформирования была разработана программа перехода Самарской области на казначейское исполнение областного бюджета и оказания финансовой, технической и методической помощи в целях реализации казначейского исполнения бюджетов органов местного самоуправления. В соответствии с постановлением губернатора Самарской с 1 июля 2002 г. начался поэтапный перевод бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств областного бюджета, на казначейское исполнение областного бюджета.
Система межбюджетных отношений
В рамках реализации программы реформирования администрацией Самарской области была усовершенствована практика взаимодействия с муниципалитетами, выработанная на основе действующего федерального законодательства и основанная на выравнивании социально-экономического развития муниципальных образований. Базой и основанием для выравнивания уровня социально-экономического развития муниципальных образований служит показатель собственных доходов на душу населения.
Мы убеждены, что чем более стабилен процесс межбюджетных взаимоотношений, тем более эффективно будет работать бюджетная система. А это означает, что мы не предполагаем кардинально его менять. С учетом имеющегося положительного опыта межбюджетных отношений в Самарской области в 1999 — 2002 гг., а также по рекомендации Министерства финансов РФ в 2003 г. мы в очередной раз лишь откорректировали методику расчета трансфертов.
Базовые нормативы отчислений от налоговых поступлений в местные бюджеты остаются на прежнем уровне уже несколько последних лет. Действует практика разделения всех форм финансовой поддержки муниципальных образований на текущую, компенсационную, инвестиционную. Этому разделению способствует формирование в составе областного бюджета трех фондов: фонда финансовой поддержки муниципальных образований, фонда компенсаций и фонда реформирования муниципальных финансов.
В связи с необходимостью дальнейшего совершенствования системы распределения фонда финансовой поддержки в виде трансфертов, а также учитывая условия участия Самарской области в проекте по реформированию региональных финансов, порядок расчета налогового потенциала муниципальных образований был скорректирован. Остальные компоненты методики остались без изменений.
Репрезентативная налоговая ставка
При расчете налогового потенциала на 2003 г. вместо налоговых начислений использовалась оценка налогового потенциала на основе показателя «средней репрезентативной ставки», или «средней доли налоговых изъятий».
В данном показателе (средняя репрезентативная ставка) содержатся сразу две важные составляющие: доля налога, зачисляемая в местный бюджет, и уровень собираемости того или иного налога. В результате по каждому налогу мы получаем среднюю репрезентативную ставку, характерную в целом для всей области по местным бюджетам.
Долговая политика
В результате реализации мероприятий программы реформирования администрацией области была проделана работа по совершенствованию процедуры ведения долговой книги Самарской области, направленная на более оперативное принятие управленческих решений в сфере долговой политики. Уровень автоматизации процедуры ведения долговой книги позволяет рассчитывать объем долга на заданную дату, а также получать данные с различной степенью агрегирования.
Консолидация указанных данных позволила сформировать более полную картину состояния общественных финансов Самарской области и тем самым повысить качество управления бюджетными средствами.
С 1997 г. ведущими международными рейтинговыми агентствами Standard & Poor`s и Moody`s Investors Service проводится оценка кредитоспособности Самарской области. Взвешенная политика управления региональными финансами и государственным долгом, проводимая администрацией области, находит отражение в высоких рейтингах, присвоенных Самарской области этими независимыми рейтинговыми агентствами.
Оценка кредитоспособности региона, проводимая независимыми экспертами с дальнейшим присвоением Самарской области кредитного рейтинга, осуществляется на регулярной основе, результаты публикуются в средствах массовой информации и сети Интернет, являясь наглядным примером повышения прозрачности и открытости системы общественных финансов Самарской области. Во время реализации проекта за период с 2000 по 2003 гг, рейтинги Самарской области неоднократно пересматривались и повышались рейтинговыми агентствами (Табл.1).
На сегодняшний день кредитный рейтинг Самарской области, присвоенный международным рейтинговым агентством Standard & Poor`s, находится на уровне «В+» (прогноз «Стабильный»), рейтинг Самарской области, присвоенный международным рейтинговым агентством Moody`s Investors Service — на уровне «Ва3» (прогноз «Стабильный»).
Управление государственной и муниципальной собственностью
В ходе реализации программы реформирования в Самарской области наиболее значительное совершенствование законодательной базы произошло именно в сфере управления государственной и муниципальной собственностью. В 2002 г. был принят закон Самарской области «О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области».
Нами разработана и утверждена концепция оценки стоимости недвижимости, находящейся в государственной собственности Самарской области. В соответствии с ней осуществляется формирование более точного представления об активах Самарской области, способствующего дальнейшему росту инвестиционной привлекательности региона. Оценка суммарной стоимости активов Самарской области производится на основании методов, изложенных в постановлении правительства РФ «Об утверждении стандартов оценки». Также мы применяем рыночный механизм оценки стоимости объектов недвижимости, привлекая профессиональных независимых оценщиков.
Расходование бюджетных средств
В ходе реализации программы реформирования региональных финансов в законе Самарской области «Об областном бюджете» стал закрепляться перечень сфер деятельности и отраслей, для развития которых администрацией области могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии.
В соответствии с законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» установлено, что разработка и реализация областных программ осуществляются в соответствии с порядком, утверждаемым постановлением губернатора Самарской области. В данном постановлении лении губернатора зафиксированы критерии, определяющие необходимость программной разработки проблемы на областном уровне. В соответствии с этими критериями программы, представленные к целевому финансированию из областного бюджета, как правило, необходимы для нормального жизнеобеспечения области и социально значимы.
Управление бюджетными расходами
В настоящее время в Самарской области практика проведения конкурсов на закупку товаров и услуг для областных государственных нужд полностью соответствует действующему российскому законодательству. Конкурсы на размещение заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд в области проводятся с соблюдением открытости и равноправия. Требования к потенциальным участникам конкурсов также являются исключительно формальными. Информация о конкурсах в СМИ всегда публикуется не позднее чем за месяц до их проведения. В приглашениях к торгам указывается вся необходимая информация для участников, в том числе основные требования и критерии участия в конкурсах, а также дается информация о мероприятиях, проводимых федеральными заказчиками и органами власти других субъектов Федерации.
Оценка эффективности расходов
Система оценки результативности и эффективности производимых бюджетных расходов позволяет оценить степень достижения целей бюджетной программы, то есть качество ее выполнения и степень удовлетворенности бюджетной программой населения. Оценка эффективности позволяет сконцентрировать усилия на конкретных направлениях работы, следствием чего является повышение эффективности работы и снижение издержек предоставления бюджетных услуг.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
