Александр ПШЕНИЦЫН, заместитель начальника главного финансового управления Челябинской области
Одно из важнейших направлений повышения эффективности работы региональных и местных органов власти — улучшение качества управления региональными финансами. Выполнение этой задачи в рамках проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне позволило получить значительные преимущества.
Так, диагностика качества управления региональными финансами и обзор бюджетных расходов, которые проводились независимыми экспертами, позволили:
• получить объективную оценку состояния региональных финансов;
• выработать предложения по повышению качества управления бюджетными расходами в той или иной отрасли;
• сформировать интеллектуальный потенциал в виде аналитических материалов компаний-консультантов и практических предложений, которые были использованы при разработке программы реформирования или могут быть реализованы в перспективе;
• в рамках совместной аналитической работы, а также проведенных семинаров повысить квалификацию работников органов исполнительной власти;
• обеспечить более широкий доступ к заимствованиям передового международного опыта и опыта российских регионов при реализации программы реформирования.
Кроме того, появился дополнительный стимул в виде состязательности регионов — участников проекта. Был обеспечен постоянный мониторинг за ходом реализации программы реформирования со стороны межведомственной рабочей группы по работе с займом МБРР, Мирового банка, Минфина РФ и группы реализации проекта.
Все мероприятия, проводимые в рамках проекта, условно можно разделить на четыре этапа:
• анализ состояния региональных финансов в целом и по наиболее важным отраслям бюджетных расходов;
• разработка и утверждение проекта программы реформирования региональных финансов на 2001–2002 гг.;
• практическая реализация программы реформирования;
• реализация компонента проекта по оказанию технического содействия в повышении качества управления бюджетами по ряду направлений — «Финансовое планирование», «Региональная система бюджетных закупок» и др.
Предложенная базовая модель программы реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровне, установившая достаточно высокую планку требований к совершенствованию бюджетного процесса в сферах деятельности, влияющих на его эффективность, помогла определить первоочередные задачи и стала основой программы реформирования региональных финансов в Челябинской области на 2001–2002 гг.
Бюджетный процесс
В области сложилась устойчивая практика утверждения в Законодательном собрании области проекта областного бюджета до начала финансового года.
Завершена консолидация в бюджете всех внебюджетных фондов, созданных по решению законодательной и исполнительной власти.
Стимулированию процесса эффективного управления ресурсами послужил и совместный с Минфином РФ протокол об оздоровлении финансов. Выполнение жестких условий протокола позволило Челябинской области получить дополнительную финансовую помощь из фонда стабилизации.
Результатом работы по совершенствованию бюджетного процесса стал пересмотр структуры главного финансового управления. Был выделен блок мониторинга бюджетного процесса и стратегического планирования. Образовано региональное казначейство.
Часть бюджетополучателей финансируется через казначейство, т.е. через открытые лицевые счета, но практически все бюджетополучатели финансируются по принципу казначейского исполнения. В соответствии с порядком об учете обязательств областного бюджета все бюджетополучатели представляют в главное финансовое управление для акцепта договора и счета в пределах доведенных до них лимитов.
Мы провели конкурс и заключили договор на поставку комплексного программного продукта по казначейскому исполнению, который кроме перевода на лицевые счета предусматривает блоки по доходам, областному заказу, автоматизации котировок и многое другое.
Управление бюджетными расходами
На сегодняшний день 100% расходов на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляется через систему государственного заказа. В соответствии с законом области «О конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в Челябинской области» все поставки продукции на сумму 2000 минимальных размеров оплаты труда и выше осуществляются исключительно на конкурсной основе, а менее 2000 — посредством запроса котировок.
Во исполнение этого закона проведено торгов по закупке товаров для областных нужд немногим более 80% от общей суммы произведенных расходов на поставку товаров, выполнение работ и услуг.
Иначе обстоят дела в муниципальных образованиях. И хотя мы достигли заявленного в программе реформирования уровня (чуть больше 30% от общей суммы расходов), останавливаться не собираемся.
Экономический эффект от мероприятий по учету бюджетных обязательств и проведению конкурсов и котировок составил около 1 млрд руб. И это лишь видимая часть айсберга. После внедрения этих мероприятий, естественно, сами предложения по ценам на закупку стали корректнее, и здесь сложнее подсчитать эффект.
Межбюджетные отношения
На протяжении четырех лет в Челябинской области действует методика распределения трансфертов, разработанная в соответствии с методическими рекомендациями Минфина РФ и основанная на объективных показателях бюджетной обеспеченности. В ней сочетаются элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста доходного потенциала муниципальных образований. С 2000 г. методика распределения на очередной год регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований утверждается законом области.
В 2001 г. в закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» были внесены дополнения, касающиеся детального разграничения расходных полномочий по нормативно-правовому регулированию между государственными и местными органами власти, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения. В этом же законе были закреплены принципы установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и критерии предоставления субсидий и субвенций из областного бюджета.
Политика в отношении налоговой базы
В Челябинской области еще в 1999 г. была принята программа экономического и социального развития Челябинской области до 2005 г., большая часть которой посвящена мерам по развитию налоговой базы региона.
Значительный прогресс достигнут в снижении объема недоимки. Если в исходном состоянии, то есть на начало участия в проекте, показатель соотношения недоимки и объема налоговых начислений в областной бюджет в годовом исчислении составлял более 20%, то на период завершения второго этапа программы реформирования он составил менее 5%.
Губернатором области были приняты восемь нормативно-правовых актов, в которых устанавливался, изменялся и дополнялся порядок реструктуризации задолженности юридических лиц по налогам и сборам.
В рамках федерального законодательства областными нормативными правовыми актами были установлены нормы по уплате реструктуризированной задолженности по региональным налогам, отличные от федерального порядка по федеральным налогам, позволяющие предприятиям и организациям все-таки выполнить принятые на себя обязательства по уплате реструктуризированной задолженности по региональным налогам. Например, речь идет о возможности составления неравномерного поквартального графика уплаты задолженности. Имеются и другие особенности.
В результате на сегодняшний день подавляющее большинство крупных налогоплательщиков выполняют условия реструктуризации, что приносит дополнительные средства в доходы регионального бюджета.
Определен порядок рассмотрения обращений к губернатору области о законодательной инициативе по установлению льгот, и сам инициатор обращения обязан предоставить расчет потерь по утвержденной методике.
Затем расчет проверяется финансовым органом. В документе также указывается, что расчет должен быть представлен в целом по категории плательщиков, попадающих под эти льготы, а также источники компенсации потерь.
Суммы по предоставляемым региональным законодательством дополнительным льготам таковы: в 2000 г. — 40 млн руб., в 2001 г. — 30 млн руб., в 2002 г. — 5 млн руб. Такая динамика достигнута путем замены налоговых льгот предоставлением отсрочек (рассрочек) и налоговых кредитов. Но и их за два года было предоставлено на сумму менее 200 млн руб., причем в 2002 г. объем их сократился в два раза по сравнению с 2001 г.
Тарифная и ценовая политика
По сравнению с исходным состоянием на начало реализации программы реформирования почти вдвое сократилось превышение тарифов для предприятий региона над тарифами для населения. На сегодня это превышение составляет менее чем 1,5 раза.
Уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением области составляет более 80%.
Несмотря на то что заявленный в программе реформирования уровень был достигнут, необходимо отметить, что удовлетворить этот факт в полной мере не может.
Одним из инструментов, который должен помочь решить проблему практики перекрестного субсидирования и оплаты населением 100% услуг ЖКХ, является механизм предоставления населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Областными и местными органами власти по данному вопросу проводится большая организационная и разъяснительная работа среди населения. Рост расходов в 2001 г. на предоставление субсидий происходил от месяца к месяцу в геометрической прогрессии. В 2003 г. мы намерены механизм субсидирования населения полностью отработать.
Долговая политика
Мероприятия по этому блоку программы были направлены главным образом на создание системы управления государственным и муниципальным долгом, включающей в себя порядок принятия, обслуживания и погашения долговых обязательств. Принят ряд нормативно-правовых актов установивших порядок ведения долговой книги Челябинской области, составления консолидированного графика по всем долговым обязательствам, определения приведенной стоимости долга на основе ставки реформирования ЦБ РФ с применением метода дисконтирования.
Проведена работа по составлению и ведению единого баланса активов и пассивов области. Вместе с тем, это направление работы еще требует совершенствования.
Государственный долг области сократился на 28%.
Управление собственностью
На 1 декабря 2002 г. общая балансовая остаточная стоимость имущества Челябинской области составила 12,5 млрд руб. Чтобы управляться с этим огромным хозяйством необходима четкая организация системы учета имущества и мониторинга процесса его использования.
Сегодня можно сказать, что первый этап процесса формирования реестра имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области, завершен. На очереди — земля.
Приняты нормативно-правовые акты «О порядке финансового анализа эффективности деятельности предприятий с долей в уставном капитале, принадлежащей Челябинской области» и «Об организации оценки стоимости объектов, находящихся в государственной собственности Челябинской области, методом сравнения с объектами рыночных сделок».
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
Одно из важнейших направлений повышения эффективности работы региональных и местных органов власти — улучшение качества управления региональными финансами. Выполнение этой задачи в рамках проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне позволило получить значительные преимущества.
Так, диагностика качества управления региональными финансами и обзор бюджетных расходов, которые проводились независимыми экспертами, позволили:
• получить объективную оценку состояния региональных финансов;
• выработать предложения по повышению качества управления бюджетными расходами в той или иной отрасли;
• сформировать интеллектуальный потенциал в виде аналитических материалов компаний-консультантов и практических предложений, которые были использованы при разработке программы реформирования или могут быть реализованы в перспективе;
• в рамках совместной аналитической работы, а также проведенных семинаров повысить квалификацию работников органов исполнительной власти;
• обеспечить более широкий доступ к заимствованиям передового международного опыта и опыта российских регионов при реализации программы реформирования.
Кроме того, появился дополнительный стимул в виде состязательности регионов — участников проекта. Был обеспечен постоянный мониторинг за ходом реализации программы реформирования со стороны межведомственной рабочей группы по работе с займом МБРР, Мирового банка, Минфина РФ и группы реализации проекта.
Все мероприятия, проводимые в рамках проекта, условно можно разделить на четыре этапа:
• анализ состояния региональных финансов в целом и по наиболее важным отраслям бюджетных расходов;
• разработка и утверждение проекта программы реформирования региональных финансов на 2001–2002 гг.;
• практическая реализация программы реформирования;
• реализация компонента проекта по оказанию технического содействия в повышении качества управления бюджетами по ряду направлений — «Финансовое планирование», «Региональная система бюджетных закупок» и др.
Предложенная базовая модель программы реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровне, установившая достаточно высокую планку требований к совершенствованию бюджетного процесса в сферах деятельности, влияющих на его эффективность, помогла определить первоочередные задачи и стала основой программы реформирования региональных финансов в Челябинской области на 2001–2002 гг.
Бюджетный процесс
В области сложилась устойчивая практика утверждения в Законодательном собрании области проекта областного бюджета до начала финансового года.
Завершена консолидация в бюджете всех внебюджетных фондов, созданных по решению законодательной и исполнительной власти.
Стимулированию процесса эффективного управления ресурсами послужил и совместный с Минфином РФ протокол об оздоровлении финансов. Выполнение жестких условий протокола позволило Челябинской области получить дополнительную финансовую помощь из фонда стабилизации.
Результатом работы по совершенствованию бюджетного процесса стал пересмотр структуры главного финансового управления. Был выделен блок мониторинга бюджетного процесса и стратегического планирования. Образовано региональное казначейство.
Часть бюджетополучателей финансируется через казначейство, т.е. через открытые лицевые счета, но практически все бюджетополучатели финансируются по принципу казначейского исполнения. В соответствии с порядком об учете обязательств областного бюджета все бюджетополучатели представляют в главное финансовое управление для акцепта договора и счета в пределах доведенных до них лимитов.
Мы провели конкурс и заключили договор на поставку комплексного программного продукта по казначейскому исполнению, который кроме перевода на лицевые счета предусматривает блоки по доходам, областному заказу, автоматизации котировок и многое другое.
Управление бюджетными расходами
На сегодняшний день 100% расходов на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляется через систему государственного заказа. В соответствии с законом области «О конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в Челябинской области» все поставки продукции на сумму 2000 минимальных размеров оплаты труда и выше осуществляются исключительно на конкурсной основе, а менее 2000 — посредством запроса котировок.
Во исполнение этого закона проведено торгов по закупке товаров для областных нужд немногим более 80% от общей суммы произведенных расходов на поставку товаров, выполнение работ и услуг.
Иначе обстоят дела в муниципальных образованиях. И хотя мы достигли заявленного в программе реформирования уровня (чуть больше 30% от общей суммы расходов), останавливаться не собираемся.
Экономический эффект от мероприятий по учету бюджетных обязательств и проведению конкурсов и котировок составил около 1 млрд руб. И это лишь видимая часть айсберга. После внедрения этих мероприятий, естественно, сами предложения по ценам на закупку стали корректнее, и здесь сложнее подсчитать эффект.
Межбюджетные отношения
На протяжении четырех лет в Челябинской области действует методика распределения трансфертов, разработанная в соответствии с методическими рекомендациями Минфина РФ и основанная на объективных показателях бюджетной обеспеченности. В ней сочетаются элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста доходного потенциала муниципальных образований. С 2000 г. методика распределения на очередной год регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований утверждается законом области.
В 2001 г. в закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» были внесены дополнения, касающиеся детального разграничения расходных полномочий по нормативно-правовому регулированию между государственными и местными органами власти, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения. В этом же законе были закреплены принципы установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и критерии предоставления субсидий и субвенций из областного бюджета.
Политика в отношении налоговой базы
В Челябинской области еще в 1999 г. была принята программа экономического и социального развития Челябинской области до 2005 г., большая часть которой посвящена мерам по развитию налоговой базы региона.
Значительный прогресс достигнут в снижении объема недоимки. Если в исходном состоянии, то есть на начало участия в проекте, показатель соотношения недоимки и объема налоговых начислений в областной бюджет в годовом исчислении составлял более 20%, то на период завершения второго этапа программы реформирования он составил менее 5%.
Губернатором области были приняты восемь нормативно-правовых актов, в которых устанавливался, изменялся и дополнялся порядок реструктуризации задолженности юридических лиц по налогам и сборам.
В рамках федерального законодательства областными нормативными правовыми актами были установлены нормы по уплате реструктуризированной задолженности по региональным налогам, отличные от федерального порядка по федеральным налогам, позволяющие предприятиям и организациям все-таки выполнить принятые на себя обязательства по уплате реструктуризированной задолженности по региональным налогам. Например, речь идет о возможности составления неравномерного поквартального графика уплаты задолженности. Имеются и другие особенности.
В результате на сегодняшний день подавляющее большинство крупных налогоплательщиков выполняют условия реструктуризации, что приносит дополнительные средства в доходы регионального бюджета.
Определен порядок рассмотрения обращений к губернатору области о законодательной инициативе по установлению льгот, и сам инициатор обращения обязан предоставить расчет потерь по утвержденной методике.
Затем расчет проверяется финансовым органом. В документе также указывается, что расчет должен быть представлен в целом по категории плательщиков, попадающих под эти льготы, а также источники компенсации потерь.
Суммы по предоставляемым региональным законодательством дополнительным льготам таковы: в 2000 г. — 40 млн руб., в 2001 г. — 30 млн руб., в 2002 г. — 5 млн руб. Такая динамика достигнута путем замены налоговых льгот предоставлением отсрочек (рассрочек) и налоговых кредитов. Но и их за два года было предоставлено на сумму менее 200 млн руб., причем в 2002 г. объем их сократился в два раза по сравнению с 2001 г.
Тарифная и ценовая политика
По сравнению с исходным состоянием на начало реализации программы реформирования почти вдвое сократилось превышение тарифов для предприятий региона над тарифами для населения. На сегодня это превышение составляет менее чем 1,5 раза.
Уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением области составляет более 80%.
Несмотря на то что заявленный в программе реформирования уровень был достигнут, необходимо отметить, что удовлетворить этот факт в полной мере не может.
Одним из инструментов, который должен помочь решить проблему практики перекрестного субсидирования и оплаты населением 100% услуг ЖКХ, является механизм предоставления населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Областными и местными органами власти по данному вопросу проводится большая организационная и разъяснительная работа среди населения. Рост расходов в 2001 г. на предоставление субсидий происходил от месяца к месяцу в геометрической прогрессии. В 2003 г. мы намерены механизм субсидирования населения полностью отработать.
Долговая политика
Мероприятия по этому блоку программы были направлены главным образом на создание системы управления государственным и муниципальным долгом, включающей в себя порядок принятия, обслуживания и погашения долговых обязательств. Принят ряд нормативно-правовых актов установивших порядок ведения долговой книги Челябинской области, составления консолидированного графика по всем долговым обязательствам, определения приведенной стоимости долга на основе ставки реформирования ЦБ РФ с применением метода дисконтирования.
Проведена работа по составлению и ведению единого баланса активов и пассивов области. Вместе с тем, это направление работы еще требует совершенствования.
Государственный долг области сократился на 28%.
Управление собственностью
На 1 декабря 2002 г. общая балансовая остаточная стоимость имущества Челябинской области составила 12,5 млрд руб. Чтобы управляться с этим огромным хозяйством необходима четкая организация системы учета имущества и мониторинга процесса его использования.
Сегодня можно сказать, что первый этап процесса формирования реестра имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области, завершен. На очереди — земля.
Приняты нормативно-правовые акты «О порядке финансового анализа эффективности деятельности предприятий с долей в уставном капитале, принадлежащей Челябинской области» и «Об организации оценки стоимости объектов, находящихся в государственной собственности Челябинской области, методом сравнения с объектами рыночных сделок».
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
