В современной жизни, в производственных отношениях часто приходится сталкиваться с самыми разнообразными коллизиями правового характера. Всегда ли мы способны найти единственно правильный ответ, грамотно ответить оппоненту, оставаясь в рамках закона? А ведь, как известно, незнание закона не освобождает от ответственности...
На страницах новой рубрики «Ваш юрисконсульт» мы будем знакомить читателей с наиболее интересными событиями в правовой теории и практике. В рамках заочного юридического семинара специалисты ведущих юридических компаний прокомментируют для читателей журнала «Бюджет» самые свежие новости правоприменительной деятельности.
СЕМИНАР ДЛЯ ЗАТО
19 апреля редакция журнала «Бюджет» совместно с ассоциацией ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований) Минобороны, ассоциацией ЗАТО Минатома и НП «Региональные и местные финансы» (РИМФ) провели научно-практический семинар, посвященный юридическим вопросам управления закрытыми административно-территориальными образованиями.
На семинар были приглашены главы почти всех ЗАТО, их заместители и юристы, обслуживающие деятельность администраций этих муниципальных образований. В качестве докладчиков выступили руководящие работники Минфина РФ, аппарата правительства РФ, известные специалисты права из Московской государственной юридической академии В.И. Фадеев и В.В. Долинская, а также корпоративные юристы-практики.
В разделе «Реформы местного самоуправления» были рассмотрены общие вопросы организации деятельности муниципальных образований; избирательное право и избирательные технологии в муниципальных образованиях; система организации деятельности органов муниципальной власти.
В разделе «Социальное обеспечение» — пенсионная реформа; обеспечение жильем различных категорий лиц, проживающих на территории муниципальных образований; льготы, доплаты, компенсационные выплаты; порядок и источники формирования средств для осуществления различных социальных программ.
Большой раздел был посвящен вопросам собственности — на землю, на недвижимое имущество, а также проблемам жилищно-коммунального фонда, механизму перехода имущества в муниципальную собственность и выведения его из муниципальной собственности и другим проблемам.
Сегодня мы знакомим наших читателей с тезисами некоторых выступлений на семинаре.
Владимир ФАДЕЕВ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии
Новый федеральный закон о местном самоуправлении, принятый Государственной Думой в первом чтении, после его вступления в силу повлечет ряд изменений во всех муниципальных образованиях, в частности в ЗАТО. Поэтому уже сейчас в муниципальных образованиях необходимо наметить план мероприятий, связанных с грядущей реформой местного самоуправления.
Законопроекты о реформе местного самоуправления предполагают введение унифицированной двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации и уточнение в связи с этим перечня вопросов местного значения, относящихся к разным уровням муниципальной власти. Согласно новому закону, ЗАТО будут отнесены к верхнему уровню управления, иначе говоря, они приравниваются по своему статусу к городскому округу. В связи с этим предстоит уточнить предметы ведения муниципальных образований, круг их полномочий.
В новой редакции закона о местном самоуправлении предусмотрено образование органов финансового контроля, в связи с чем муниципальным властям необходимо продумать круг вопросов, которые будут находиться в ведении контрольных органов, порядок образования и деятельности. Ведь в самом законопроекте — во всяком случае, в редакции, существующей после его принятия в первом чтении, — данные порядок и полномочия не определены. Это следует сделать в уставах муниципальных образований.
Согласно законопроекту планируется установить численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования, что повлечет за собой необходимость изменения в порядке формирования представительных органов власти.
Законопроект устанавливает правовые основы межмуниципального экономического сотрудничества. Создается база для объединения экономических возможностей муниципальных образований, для совместного решения задач экономического характера.
Одной из сложных проблем, существующих на данный момент, является проблема финансирования отдельных полномочий, передаваемых государством муниципальным образованиям. В новом законопроекте подробно прописан механизм финансирования отдельных государственных полномочий, которыми государство может наделять органы местного самоуправления. Сегодня на федеральном уровне отсутствует правовое регулирование данных вопросов. Необходимо отметить, что в законопроекте не учитываются положения статьи 133 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления получают возмещение в связи с дополнительными расходами, понесенными при выполнении решений органов государственной власти. Этот вопрос, к сожалению, на момент принятия законопроекта в первом чтении, не урегулирован — в отличие от ныне действующего закона о местном самоуправлении.
Законопроект в отличие от действующего закона не содержит специального раздела о гарантиях прав местного самоуправления. Хотя эти гарантии и содержатся в различных статьях проекта закона, специальный раздел, который был бы им посвящен, отсутствует. Но нужно оговориться, что данный законопроект принят пока лишь в первом чтении, и, по всей видимости, в него будут внесены изменения, в том числе касающиеся вышеупомянутых гарантий.
Новый законопроект существенно изменяет баланс правового регулирования в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъекты Федерации, мягко говоря, вытесняются из сферы правового регулирования местного самоуправления, что, в общем, не соответствует практике правового регулирования местного самоуправления в федеративных государствах. К примеру, субъекты Федерации потеряют возможность устанавливать порядок регистрации устава муниципальных образований, порядок проведения референдумов, отзыва выборных лиц местного самоуправления, порядок проведения и компетенции собраний, сходов жителей муниципальных образований. Это касается и вопросов организации деятельности территориального общественного самоуправления, а также ряда других вопросов, которые сейчас регулируются именно законодательством субъектов Федерации. Таким образом, данный круг вопросов должен быть прописан в правовых актах муниципальных образований на основании норм нового закона о муниципальных образованиях.
Все эти изменения увеличат нагрузку на юридические службы муниципальных образований, которые должны будут подготовить качественные в правовом отношении нормативные документы, регулирующие вопросы, новоотнесенные к компетенции муниципальных образований. Перед ними встанет необходимость разработки проектов новых уставов, либо внесения изменений, учитывающих требования нового закона о местном самоуправлении.
Денис РОГАЧЕВ, главный юрист компании «Норман Д.Л. Ассошиэйт», кандидат юридических наук
Последствием развития права социального обеспечения в РФ является реформирование как пенсионной системы, так и систем пособий и социального обслуживания.
Что нас ожидает в сфере пенсионного обслуживания в ближайшие годы?
Во-первых, развитие накопительной системы, которая была фактически «продавлена» через Государственную Думу и, как следствие, отказ от распределительной системы. Взносы, находящиеся на пенсионных счетах граждан, разделяются на две части. Меньшая часть пойдет на будущую накопительную часть пенсии, и соответственно государство не несет какой-либо ответственности за нее. (Более того, не проработан механизм сохранения покупательной способности этих денег.) Оставшаяся часть пойдет на формирование так называемого «пенсионного капитала», из которого потом будет выплачена страховая часть пенсии.
Актуален вопрос о профессиональных пенсиях. В законе о трудовых пенсиях есть ст. 27, которая по сути является временной. Она распространяется только на тех, кто на 1 января 2003 г. имел не менее половины требуемого специального страхового стажа. Речь идет о шахтерах, о тех, кто трудился во вредных условиях и т.д. Данная статья говорит, что к тем, у кого нет половины требуемого стажа, должен применяться отдельный закон, которого до сих пор нет, поскольку он «застрял» на первом чтении в Госдуме. Соответственно непонятно, что делать с тем временем, которое уже прошло с начала года: будет ли оно включаться в этот стаж, каким образом будут финансироваться такие пенсии, если они вообще в итоге будут досрочными.
В сфере пособий также существует ряд вопросов, требующих отдельного рассмотрения.
В последние годы произошло «уточнение» размеров пособий, ужесточение требований, предъявляемых к получателям таких пособий. Произошло это, в частности, и с пособием по безработице. 15 февраля текущего года изменилась система исчисления таких пособий. Теперь, к примеру, принимается в расчет причина увольнения, чего раньше не было. Если имело место увольнение по собственному желанию, без уважительной причины, то пособие будет начисляться в меньшем размере, а если для увольнения были виновные основания, то соответственно пособие будет еще меньше.
В Госдуме на рассмотрении находится проект закона о пособиях по временной нетрудоспособности. Скорее всего, он будет принят на осенней сессии. С его принятием отойдет в прошлое такой вид стажа как непрерывный трудовой стаж, который очень сложен в исчислении. Здесь до сих пор присутствует введенный еще при Андропове принцип, когда стаж прерывается в случае повторного увольнения по виновным причинам в течение года. Таким образом, налицо тенденция к упрощению требований для получения данного пособия.
Существует ряд очень интересных проблем в области медицинского и социального обслуживания. Здесь обращает на себя внимание концепция реформирования медицинского страхования, которая, по сути, может свести «на нет» конституционную норму о бесплатном медицинском обслуживании. Вероятнее всего, законодатель введет принцип индивидуальной возмездности, т.е. индивидуальных страховых платежей за медицинскую помощь в будущем. Иначе говоря, сколько человек накопил на своем лицевом счету, настолько он сможет получить медицинские услуги в поликлинике по месту жительства. Бесплатное обслуживание планируется сохранить неработающим пенсионерам, инвалидам и детям.
Пришедший на смену общему трудовому страховой стаж резко сужен по сравнению с первым. Период учебы, например, в него просто не включается. Также устраняется льготный порядок исчисления стажа. Если ранее применялись полуторные, двойные, даже тройные коэффициенты, то теперь стаж исчисляется только в календарном порядке. Присутствуют определенные сужения при включении в стаж периода ухода за детьми. Теперь включается не 9 лет в сумме, как было ранее, а не более трех лет за всех детей, а также полтора года за каждого ребенка. В законе отсутствует вразумительный ответ, включается ли в страховой стаж период ухода за детьми до 1 января 2002 г., поскольку данная новелла вступила в силу именно в этот день.
Существуют законодательные пробелы и в области трудового права. К примеру, интересен вопрос о механизме регистрации трудовых договоров, в частности тех, которые заключаются с работодателями, не являющимися юридическими лицами. Обязанность регистрации трудовых договоров — согласно действующей редакции трудового кодекса — возлагается на местные органы власти, в том числе и на ЗАТО. В связи с этим возникает ряд спорных моментов. Определенная часть юристов полагает, что если какая-то обязанность для органов местного самоуправления предусмотрена федеральным или региональным законодательством, то на соответствующем уровне для этого должна быть предусмотрена статья расходов в бюджете. Этого сделано не было. В такой ситуации самообязательность данной регистрации силами муниципальной власти представляется весьма сомнительной. Другой вопрос, касающийся данной регистрации, — какой характер должна нести подобная регистрация: уведомительный или разрешительный? Опять же на этот счет среди юристов нет единого мнения. Тем не менее муниципальные власти на практике пошли по пути разрешительной регистрации. Например, предполагается проверять трудовые договоры по некоторым критериям, в частности чтобы сумма договора не была ниже МРОТ. Судебная практика на этот счет пока что отсутствует, никто еще не жаловался и в Конституционный суд, но это, по всей видимости, лишь вопрос времени.
Очень интересна проблема срочных трудовых договоров. С одной стороны, законодатель вроде бы подталкивает работодателя к заключению таких договоров. С другой стороны, срочные трудовые договоры, заключенные с пенсионерами по возрасту, со студентами-дневниками, с совместителями, работниками сферы малого предпринимательства, — все они содержат ловушку для работодателя, заключенную в следующем. Верховный Суд в устном порядке дал понять, что если к нему поступит дело, по которому договор с данными категориями работников будет срочным, то суд признает его заключенным на неопределенный срок. Такое устное обещание сродни прямому указанию нижестоящим судам о том, чтобы они действовали в том же ключе. В результате работодатель может считать, что у него работает «срочник», а по истечении некоторого времени в процессе судебного разбирательства окажется, что договор фактически заключен на неопределенный срок.
Публикацию подготовил Таймураз ТЕЗИЕВ
Журнал «Бюджет» апрель- май 2003 г.
На страницах новой рубрики «Ваш юрисконсульт» мы будем знакомить читателей с наиболее интересными событиями в правовой теории и практике. В рамках заочного юридического семинара специалисты ведущих юридических компаний прокомментируют для читателей журнала «Бюджет» самые свежие новости правоприменительной деятельности.
СЕМИНАР ДЛЯ ЗАТО
19 апреля редакция журнала «Бюджет» совместно с ассоциацией ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований) Минобороны, ассоциацией ЗАТО Минатома и НП «Региональные и местные финансы» (РИМФ) провели научно-практический семинар, посвященный юридическим вопросам управления закрытыми административно-территориальными образованиями.
На семинар были приглашены главы почти всех ЗАТО, их заместители и юристы, обслуживающие деятельность администраций этих муниципальных образований. В качестве докладчиков выступили руководящие работники Минфина РФ, аппарата правительства РФ, известные специалисты права из Московской государственной юридической академии В.И. Фадеев и В.В. Долинская, а также корпоративные юристы-практики.
В разделе «Реформы местного самоуправления» были рассмотрены общие вопросы организации деятельности муниципальных образований; избирательное право и избирательные технологии в муниципальных образованиях; система организации деятельности органов муниципальной власти.
В разделе «Социальное обеспечение» — пенсионная реформа; обеспечение жильем различных категорий лиц, проживающих на территории муниципальных образований; льготы, доплаты, компенсационные выплаты; порядок и источники формирования средств для осуществления различных социальных программ.
Большой раздел был посвящен вопросам собственности — на землю, на недвижимое имущество, а также проблемам жилищно-коммунального фонда, механизму перехода имущества в муниципальную собственность и выведения его из муниципальной собственности и другим проблемам.
Сегодня мы знакомим наших читателей с тезисами некоторых выступлений на семинаре.
Владимир ФАДЕЕВ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии
Новый федеральный закон о местном самоуправлении, принятый Государственной Думой в первом чтении, после его вступления в силу повлечет ряд изменений во всех муниципальных образованиях, в частности в ЗАТО. Поэтому уже сейчас в муниципальных образованиях необходимо наметить план мероприятий, связанных с грядущей реформой местного самоуправления.
Законопроекты о реформе местного самоуправления предполагают введение унифицированной двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации и уточнение в связи с этим перечня вопросов местного значения, относящихся к разным уровням муниципальной власти. Согласно новому закону, ЗАТО будут отнесены к верхнему уровню управления, иначе говоря, они приравниваются по своему статусу к городскому округу. В связи с этим предстоит уточнить предметы ведения муниципальных образований, круг их полномочий.
В новой редакции закона о местном самоуправлении предусмотрено образование органов финансового контроля, в связи с чем муниципальным властям необходимо продумать круг вопросов, которые будут находиться в ведении контрольных органов, порядок образования и деятельности. Ведь в самом законопроекте — во всяком случае, в редакции, существующей после его принятия в первом чтении, — данные порядок и полномочия не определены. Это следует сделать в уставах муниципальных образований.
Согласно законопроекту планируется установить численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования, что повлечет за собой необходимость изменения в порядке формирования представительных органов власти.
Законопроект устанавливает правовые основы межмуниципального экономического сотрудничества. Создается база для объединения экономических возможностей муниципальных образований, для совместного решения задач экономического характера.
Одной из сложных проблем, существующих на данный момент, является проблема финансирования отдельных полномочий, передаваемых государством муниципальным образованиям. В новом законопроекте подробно прописан механизм финансирования отдельных государственных полномочий, которыми государство может наделять органы местного самоуправления. Сегодня на федеральном уровне отсутствует правовое регулирование данных вопросов. Необходимо отметить, что в законопроекте не учитываются положения статьи 133 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления получают возмещение в связи с дополнительными расходами, понесенными при выполнении решений органов государственной власти. Этот вопрос, к сожалению, на момент принятия законопроекта в первом чтении, не урегулирован — в отличие от ныне действующего закона о местном самоуправлении.
Законопроект в отличие от действующего закона не содержит специального раздела о гарантиях прав местного самоуправления. Хотя эти гарантии и содержатся в различных статьях проекта закона, специальный раздел, который был бы им посвящен, отсутствует. Но нужно оговориться, что данный законопроект принят пока лишь в первом чтении, и, по всей видимости, в него будут внесены изменения, в том числе касающиеся вышеупомянутых гарантий.
Новый законопроект существенно изменяет баланс правового регулирования в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъекты Федерации, мягко говоря, вытесняются из сферы правового регулирования местного самоуправления, что, в общем, не соответствует практике правового регулирования местного самоуправления в федеративных государствах. К примеру, субъекты Федерации потеряют возможность устанавливать порядок регистрации устава муниципальных образований, порядок проведения референдумов, отзыва выборных лиц местного самоуправления, порядок проведения и компетенции собраний, сходов жителей муниципальных образований. Это касается и вопросов организации деятельности территориального общественного самоуправления, а также ряда других вопросов, которые сейчас регулируются именно законодательством субъектов Федерации. Таким образом, данный круг вопросов должен быть прописан в правовых актах муниципальных образований на основании норм нового закона о муниципальных образованиях.
Все эти изменения увеличат нагрузку на юридические службы муниципальных образований, которые должны будут подготовить качественные в правовом отношении нормативные документы, регулирующие вопросы, новоотнесенные к компетенции муниципальных образований. Перед ними встанет необходимость разработки проектов новых уставов, либо внесения изменений, учитывающих требования нового закона о местном самоуправлении.
Денис РОГАЧЕВ, главный юрист компании «Норман Д.Л. Ассошиэйт», кандидат юридических наук
Последствием развития права социального обеспечения в РФ является реформирование как пенсионной системы, так и систем пособий и социального обслуживания.
Что нас ожидает в сфере пенсионного обслуживания в ближайшие годы?
Во-первых, развитие накопительной системы, которая была фактически «продавлена» через Государственную Думу и, как следствие, отказ от распределительной системы. Взносы, находящиеся на пенсионных счетах граждан, разделяются на две части. Меньшая часть пойдет на будущую накопительную часть пенсии, и соответственно государство не несет какой-либо ответственности за нее. (Более того, не проработан механизм сохранения покупательной способности этих денег.) Оставшаяся часть пойдет на формирование так называемого «пенсионного капитала», из которого потом будет выплачена страховая часть пенсии.
Актуален вопрос о профессиональных пенсиях. В законе о трудовых пенсиях есть ст. 27, которая по сути является временной. Она распространяется только на тех, кто на 1 января 2003 г. имел не менее половины требуемого специального страхового стажа. Речь идет о шахтерах, о тех, кто трудился во вредных условиях и т.д. Данная статья говорит, что к тем, у кого нет половины требуемого стажа, должен применяться отдельный закон, которого до сих пор нет, поскольку он «застрял» на первом чтении в Госдуме. Соответственно непонятно, что делать с тем временем, которое уже прошло с начала года: будет ли оно включаться в этот стаж, каким образом будут финансироваться такие пенсии, если они вообще в итоге будут досрочными.
В сфере пособий также существует ряд вопросов, требующих отдельного рассмотрения.
В последние годы произошло «уточнение» размеров пособий, ужесточение требований, предъявляемых к получателям таких пособий. Произошло это, в частности, и с пособием по безработице. 15 февраля текущего года изменилась система исчисления таких пособий. Теперь, к примеру, принимается в расчет причина увольнения, чего раньше не было. Если имело место увольнение по собственному желанию, без уважительной причины, то пособие будет начисляться в меньшем размере, а если для увольнения были виновные основания, то соответственно пособие будет еще меньше.
В Госдуме на рассмотрении находится проект закона о пособиях по временной нетрудоспособности. Скорее всего, он будет принят на осенней сессии. С его принятием отойдет в прошлое такой вид стажа как непрерывный трудовой стаж, который очень сложен в исчислении. Здесь до сих пор присутствует введенный еще при Андропове принцип, когда стаж прерывается в случае повторного увольнения по виновным причинам в течение года. Таким образом, налицо тенденция к упрощению требований для получения данного пособия.
Существует ряд очень интересных проблем в области медицинского и социального обслуживания. Здесь обращает на себя внимание концепция реформирования медицинского страхования, которая, по сути, может свести «на нет» конституционную норму о бесплатном медицинском обслуживании. Вероятнее всего, законодатель введет принцип индивидуальной возмездности, т.е. индивидуальных страховых платежей за медицинскую помощь в будущем. Иначе говоря, сколько человек накопил на своем лицевом счету, настолько он сможет получить медицинские услуги в поликлинике по месту жительства. Бесплатное обслуживание планируется сохранить неработающим пенсионерам, инвалидам и детям.
Пришедший на смену общему трудовому страховой стаж резко сужен по сравнению с первым. Период учебы, например, в него просто не включается. Также устраняется льготный порядок исчисления стажа. Если ранее применялись полуторные, двойные, даже тройные коэффициенты, то теперь стаж исчисляется только в календарном порядке. Присутствуют определенные сужения при включении в стаж периода ухода за детьми. Теперь включается не 9 лет в сумме, как было ранее, а не более трех лет за всех детей, а также полтора года за каждого ребенка. В законе отсутствует вразумительный ответ, включается ли в страховой стаж период ухода за детьми до 1 января 2002 г., поскольку данная новелла вступила в силу именно в этот день.
Существуют законодательные пробелы и в области трудового права. К примеру, интересен вопрос о механизме регистрации трудовых договоров, в частности тех, которые заключаются с работодателями, не являющимися юридическими лицами. Обязанность регистрации трудовых договоров — согласно действующей редакции трудового кодекса — возлагается на местные органы власти, в том числе и на ЗАТО. В связи с этим возникает ряд спорных моментов. Определенная часть юристов полагает, что если какая-то обязанность для органов местного самоуправления предусмотрена федеральным или региональным законодательством, то на соответствующем уровне для этого должна быть предусмотрена статья расходов в бюджете. Этого сделано не было. В такой ситуации самообязательность данной регистрации силами муниципальной власти представляется весьма сомнительной. Другой вопрос, касающийся данной регистрации, — какой характер должна нести подобная регистрация: уведомительный или разрешительный? Опять же на этот счет среди юристов нет единого мнения. Тем не менее муниципальные власти на практике пошли по пути разрешительной регистрации. Например, предполагается проверять трудовые договоры по некоторым критериям, в частности чтобы сумма договора не была ниже МРОТ. Судебная практика на этот счет пока что отсутствует, никто еще не жаловался и в Конституционный суд, но это, по всей видимости, лишь вопрос времени.
Очень интересна проблема срочных трудовых договоров. С одной стороны, законодатель вроде бы подталкивает работодателя к заключению таких договоров. С другой стороны, срочные трудовые договоры, заключенные с пенсионерами по возрасту, со студентами-дневниками, с совместителями, работниками сферы малого предпринимательства, — все они содержат ловушку для работодателя, заключенную в следующем. Верховный Суд в устном порядке дал понять, что если к нему поступит дело, по которому договор с данными категориями работников будет срочным, то суд признает его заключенным на неопределенный срок. Такое устное обещание сродни прямому указанию нижестоящим судам о том, чтобы они действовали в том же ключе. В результате работодатель может считать, что у него работает «срочник», а по истечении некоторого времени в процессе судебного разбирательства окажется, что договор фактически заключен на неопределенный срок.
Публикацию подготовил Таймураз ТЕЗИЕВ
Журнал «Бюджет» апрель- май 2003 г.
