Надежда МАКСИМОВА, заместитель министра финансов РФ
— Надежда Сергеевна, в сфере управления госфинансами работает много женщин. Почему, как вы думаете?
— Я думаю, потому что мужчины находятся в авангарде всего, что делается, а женщины в арьергарде. Новшества разрабатываются, внедряются мужчинами, потом апробируются. И если они действительно достойны, чтобы быть воплощенными в жизнь, это реализуется женщинами. Финансовая система в определенном смысле консервативна. Наверное, еще и поэтому такое большое число женщин в ней работает.
В общем-то, считается, что эта сфера деятельности предоставляет больший простор для деятельности мужчин. Не случайно в последнее время все больше мужчин приходит в финансовую систему. Сейчас заметен определенный прогресс, связанный с существенными изменениями во всем построении финансовой и бюджетной системы. Конечно, это нужно приветствовать, но женщины все равно пока остаются в большинстве, потому что как сотрудники они более усидчивы, более трудолюбивы, скрупулезны в своей работе. А что касается сферы финансов, то здесь без этих качеств обойтись невозможно. И еще один нюанс. Превалирование женщины в сфере финансов отчасти связано с тем, что эта деятельность недостаточно оплачивается, и мужчин такое положение не устраивает. В нашем обществе традиционно считается, что мужчина — это основной кормилец в семье, поэтому мужчина ищет ту сферу деятельности, где больше платят. Но, мы надеемся, что в этом плане скоро произойдут определенные подвижки. В первую очередь, мне кажется, нужно увеличить зарплату в той сфере, которая связана с федеральным, региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
— Есть разные подходы к системе подготовке кадров для госуправления. Некоторые полагают, что необходимо фундаментальное образование, другие считают, что лучший учитель — практика. А как вы считаете?
— Здесь должен быть баланс обоих направлений. Без соответствующей подготовки финансовых кадров невозможно провести реформу системы управления государственными финансами. У нас есть высшие учебные заведения, финансовый колледж, но сейчас мы ставим задачу активизировать систему курсов повышения квалификации. Без этого просто не обойтись. В скором времени потребуется значительное увеличение числа финансистов, которые придут в дополнительно организованные муниципальные образования. И от их квалификации зависит, будет работать реформа на уровне местных муниципальных образований или нет.
И второе, конечно, это управленческий менеджмент, для которого требуется подготовка соответствующих кадров: те же мэры, главы администраций. Ведь есть примеры, когда, получив власть в свои руки, глава администрации, вместо того чтобы рачительно отнестись к ресурсам местного бюджета, вдруг приобретает себе дорогостоящую машину. Нужно учить новых руководителей тому, что ресурсы, которые будут передаваться муниципальным образованиям, должны расходоваться в строгом соответствии с законом. Причем руководители должны будут учитывать направления расходования средств, которые им предпишут три уровня управления бюджетом.
Поэтому улучшение системы обучения финансовых работников и управленческих кадров необходимо уже в ближайшей перспективе.
— Много хороших законов не воплотились в жизнь из-за необеспеченности источниками финансирования. Не получится ли так, что по этой же причине «забуксуют» некоторые заявленные недавно реформы?
— Это во многом будет зависеть от того, как себя поведет федеральная законодательная власть. Потому что сегодня существует много законов, принятых на федеральном уровне, которые декларируют, например, предоставление льгот определенной части населения. По-прежнему утверждаются направления в расходовании денежных средств, которые не подтверждены источниками финансирования. Нужно понять: наша действительность диктует необходимость предоставления таких льгот и такого объема бюджетных услуг, или все-таки можно какую-то часть льгот приостановить или отменить. Ведь есть возможность перевести часть бюджетных расходов на другие источники финансирования. Сегодня рыночная экономика зачастую эффективнее решает те проблемы, которые раньше решались за счет бюджетных средств. Нужно активнее использовать средства внебюджетных фондов, благотворительных организаций или хозяйствующих субъектов. Но это очень серьезная работа, которую предстоит провести и правительству, и администрации президента совместно с законодательными органами. Мы надеемся, что парламент займет взвешенную позицию при рассмотрении законопроектов о местном самоуправлении. Только в этом случае нам удастся сбалансировать расходные полномочия, которые передаются и на муниципальный уровень, и на уровень субъектов Федерации с теми доходными источниками, которые сегодня можно закрепить на всех уровнях бюджетной системы. Позиция федеральной власти о снижении налоговой нагрузки на налогоплательщика остается неизменной. Но это значит, что в определенной степени относительное снижение доходов будет присутствовать. Поэтому система финансовых расходов бюджетных средств должна быть согласована со схемой распределения налоговых источников доходов.
— Регионы выражают явное неудовольствие по поводу ежегодного увеличения доли федерального центра при распределении доходных источников. Насколько обоснованны претензии региональных властей?
— Если посмотреть на динамику отношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, то они сохраняют паритет. Он даже сдвигается в сторону бюджетов субъектов Федерации с учетом финансовой помощи федерального центра. Ведь доходы регионов — это не только налоговые поступления, но и та финансовая помощь, которая из федерального бюджета выделяется бюджетам субъектов Федерации. В частности, за счет того, что у нас существуют специальные фонды по оказанию финансовой поддержки регионам, удается поддерживать определенный уровень социальных стандартов. Эти фонды предназначены для того, чтобы обеспечивать финансирование по тем расходам, которые федеральным законом закреплены на уровне субъектов Федерации: детские пособия, льготы, предоставляемые инвалидам, в определенной степени льготы, предоставляемые ветеранам, выплаты по линии социальной защиты, министерства труда. Но объем этих мандатов возрастает в связи с тем, что идет инфляция, повышается прожиточный минимум. Действительно есть определенная несбалансированность. Сейчас сложилась напряженность с финансированием тех мандатов, которые были переложены на регионы недавно принятыми законами. Основная задача реформы — сбалансировать бюджетные расходы, заложенные в федеральных законах, с доходами регионов. Нужно исключить те полномочия, которые не финансируются ни на одном уровне. Необходимо взвешенно отнестись к тем статьям расхода, которые недостаточно финансируются бюджетами разных уровней в целом, и к тем, которые обязаны финансировать либо федеральный бюджет, либо бюджет субъекта, либо муниципальное образование. Основная задача этих законов — внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, сбалансировать доходные и расходные полномочия.
Основная задача заключается в том, чтобы отсечь мандаты, которые не обеспечиваются финансированием ни на одном уровне бюджета. Если льгота касается конкретного человека, он должен быть вправе предъявить претензии к муниципальным властям или к судебным органам, чтобы воспользоваться льготой, которая для него предусмотрена федеральным законодательством. Это главное. Но от расходов, которые не подкреплены доходами, нужно избавляться.
— Но ведь иногда и регионы сознательно завышают уровень расходов с тем, чтобы получить больший, чем положено, размер дотаций?
— В отношении того, что кто-то необоснованно получает финансовую поддержку, я согласиться не могу. Вот уже на протяжении многих лет в рамках концепции реформирования межбюджетных отношений действует достаточно сбалансированная система на основе соответствующих методических выработок, формул. Тот или иной вид помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета формируется исключительно на формализованной основе. Другое дело ресурсы, которые закладываются, например, через фонд финансовой поддержки как дотация на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности. Нельзя выровнять все субъекты до уровня 90%. Сегодня бюджеты выравниваются примерно на 79–82%. Естественно, что эту долю несбалансированности в 18% одни территории могут компенсировать из источника для возмещения дефицита. Другие территории не могут себе этого позволить — особенно те регионы, которые имеют низкий рейтинг кредитоспособности. Такие территории чувствуют себя очень некомфортно, потому что не могут обеспечить сбалансированность своих бюджетов. В этом случае федеральному центру приходится отдельно принимать взвешенное решение по конкретно взятому субъекту с тем, чтобы оказать ему дополнительную финансовую помощь помимо ресурсов, которые предусмотрены в пяти фондах поддержки регионов.
— Есть расхожее мнение, что многие губернаторы сознательно противятся тому, чтобы сделать региональные бюджеты более прозрачными. А с чем на самом деле связано отставание финансовой отчетности в некоторых регионах от федерального уровня?
— Я не берусь оценивать деятельность всех губернаторов в таком ключе. Но что касается доходной части, все поступления от налогоплательщиков расщепляются органами федерального казначейства на местах. Здесь позиции «хочу — не хочу» быть не может. В Бюджетном кодексе и в бюджетном законодательстве (например в Законе о бюджете) предусмотрено, что все налоговые поступления расщепляются казначействами в соответствии с действующими нормативами. Что касается расходной части, то действительно многие субъекты осуществляют свои расходные полномочия по кассе. Кассовое обслуживание проводится не через федеральное казначейство, а через свои созданные казначейства. Я здесь не усматриваю позиции принципиального отказа от улучшения прозрачности исполнения бюджета. Наоборот, во многих территориях, где действует управление, которое регулирует исполнение бюджетов, созданы отличные программы. Эти комплексы действительно создают достаточную прозрачность, чтобы видеть, как формируются и как используются те средства, которые поступают на уровень бюджета субъектов и даже муниципальных образований. Они помогают в определенной степени вычислить недостатки, просматривать договорные отношения и цены, по которым заключаются договора. Создается возможность лучше управлять финансами и экономикой региона. Регионы, которые пока не перешли на такую систему анализа исполнения своих бюджетов, не сделали этого по разным причинам. Одна из главных причин — недостаток финансовых ресурсов, потому что это тоже затратная схема. Она требует и финансовых ресурсов, и желания людей заниматься этой проблемой, потому что современная программа управления региональными финансами требует времени, приложения умственных способностей. Поэтому мне кажется, что обвинения в прозрачности несправедливы. Это действительно связано с теми ресурсами, которыми на данный момент располагает конкретная территория.
— Реформа российской системы управления государственными финансами опирается на мировой опыт. Почему в качестве модели управления госфинансами у нас чаще всего рассматривается Германия?
— Ну, во-первых, в связи с тем, что немецкие коллеги очень охотно делятся опытом своей работы, во-вторых — это достаточно взвешенная система. Германия в определенной степени — с точки зрения построения отношений между федеральным центром и субъектами, федеративности — близка к нашей модели. У нас действительно очень много совместных программ, по которым мы работаем. Но не только мы пользуемся опытом Германии. Они тоже анализируют наш опыт, что-то, может быть, заимствуют у нас. Во многом немецкие коллеги подсказывают правильное направление, используя свой опыт работы с восточными землями, опыт работы по выравниванию бюджетной обеспеченности. Эта схема достаточно близка нашей. Наверное, поэтому мы сейчас опираемся на их опыт работы.
Но это не единственная страна, чью систему управления финансами мы изучаем. В нашем департаменте в рамках проекта реформирования региональных финансов используется и американский опыт. В принципе мы изучали опыт многих стран, но реалии нашей страны нельзя трансформировать в любую другую схему, построенную по чужой модели. То есть мы можем изучать мировой опыт и в какой-то мере его использовать.
Отдельные рычаги или параметры. Но в полном объеме опыт никакой страны не может быть переложен на наши финансы, наши межбюджетные отношения, построение нашего государства. В основном используется опыт Америки, Германии, мы изучали опыт Швеции. Все, что там есть положительного, мы стараемся использовать в своей финансовой системе.
— Какими темпами идет автоматизация системы управления госфинансами?
— Сегодня на рынке у нас достаточно большой выбор программ — по крайней мере, их восемь. Субъекты Федерации имеют возможность ознакомиться с опытом такой работы на определенной территории, которая в большей степени использует ту или иную программу. Я считаю, что программы, как правило, соответствуют основным направлениям анализа исполнения бюджетов. Сейчас сфера их применения расширяется, и речь идет уже не только об анализе исполнения. Программы используются даже при составлении бюджета, бухгалтерского отчета. Они становятся комплексными и помогают в режиме реального времени заниматься планированием расходов: четко работать с бюджетополучателями, смотреть, какие есть остатки, кого сегодня нужно профинансировать, сколько средств отложить на завтра и т.п. Это достаточно серьезные программы, которые помогают работать финансистам, потому что без них очень сложно ежедневно отслеживать ситуацию исполнения бюджета. Тем более, что с информацией по налоговым поступлениям (по доходной части) часто возникают сложности в связи с тем, что информированность снизилась по сравнению с тем периодом, который был несколько лет назад, когда финорганы имели отчетность практически в режиме реального времени. Вот почему роль таких программ очень велика, а выбор сейчас достаточно большой. Сейчас внедряется общая программа казначейского обслуживания бюджета всех уровней, а в целом это программа, которая выполняется в рамках проекта Мирового Банка реконструкции и развития и федерального казначейства. Я думаю, что внедрение этой программы в конечном счете приведет к какому-то единообразию для всех субъектов Федерации.
— Какие проблемы во взаимоотношениях федерального центра и регионов в прошлом году были самыми острыми?
— Вопросы выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы. Еще в 2001 году было принято решение о повышении заработной платы практически в 1,89 раза. И, естественно, ресурсов отдельных субъектов было недостаточно для того, чтобы обеспечить повышение зарплаты по всей стране. Федеральным органам пришлось оперативно принимать решения, для того чтобы помочь территориям, которые не справляются с собственными доходами, достойно выйти из этого положения. В прошлом году на безвозмездной основе регионам была оказана существенная поддержка в размере 10 млрд руб. из дополнительных доходов, которые были получены федеральным бюджетом. И еще 14 млрд руб. было выдано в виде бюджетных ссуд на возвратной основе. Это позволило своевременно выплатить заработную плату в прошлом году, и для того, чтобы не усложнять обстановку в текущем году, Государственной думой было принято решение эти ссуды пролонгировать до 1 ноября. Сейчас мы работаем над составлением графика возврата этих ссуд с тем, чтобы не было очень большого напряжения бюджета текущего года. Вторая проблема — это, естественно, подготовка к зиме, приобретение топлива. Здесь федеральный бюджет традиционно оказывает поддержку регионам. В бюджете было предусмотрено потратить более 2 млрд руб. на подготовку к зиме, на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, на эти цели было выделено через бюджетные ссуды порядка 4 млрд руб. Правительством было принято решение о том, что в целом тарифы по энергетике не должны превышать в течение года установленные параметры на энергоносители. Досадно, что посредники нарушали эти параметры, что приводило к дополнительным сложностям с формированием и исполнением региональных бюджетов. По этим двум направлениям возникали проблемы, для решения которых федеральным органам приходилось принимать решения о помощи субъектам Федерации. Что касается заработной платы, не всеми субъектами принимались адекватные меры по выходу из трудной ситуации. В частности, самой популярной мерой была приостановка или отмена региональных надбавок на заработную плату. Те субъекты, которые располагали достаточными ресурсами, могли к ним обращаться, но те, у которых было явно недостаточно ресурсов, не должны были брать на себя положенные обязательства по выплате заработной платы, не имея для этого источников доходов. А получилось так, что решение было принято, людям зарплата начислялась в повышенных размерах. Но выплачивать ее не могли, росла задолженность, тем самым провоцировалась негативная социальная ситуация на местах, что недопустимо. Каждый должен принимать решение о дополнительных доходах в пределах тех возможностей, которые у него есть.
— Надежда Сергеевна, как строится ваш рабочий день?
— Очень напряженно. Наверное потому, что в течение дня приходится проводить много встреч. Каждый представитель территории приезжает со своими проблемами, которые нужно внимательно рассмотреть, проанализировать — что зависит от них, какие недостатки существуют в построении их работы по распределению ресурсов, какие недоработки существуют со стороны федеральных органов. Поэтому вся работа методическая, и по форме она приходится на вечерние часы.
— А как к этому относятся в семье?
— Сейчас дети уже взрослые. Единственное, что с малышами-внуками не хватает времени пообщаться. А очень хочется, потому что от них получаешь глоток свежего воздуха. Внука моего зовут Ванечка. Имя самое русское, простое.
В нашем департаменте работают в основном женщины, и им часто приходится засиживаться после работы. Хотелось бы, чтобы у моих коллег было немножко больше свободного времени, чтобы они могли больше времени уделять себе.
— Какой вуз вы оканчивали? С однокурсниками видитесь иногда?
— Я оканчивала Московский финансовый институт. С однокурсниками вижусь часто, многие из них работают в финансовой, в банковской системе. Сейчас Финансовая академия готовит подборку о выпускниках, которые достигли определенного уровня, значимого для страны. Я думаю, что это будет интересно.
— А театры успеваете посещать?
— Я очень люблю театр. Очень люблю оперу. К сожалению, сейчас услышать хорошие голоса можно только в театре Станиславского и Немировича-Данченко. Правда, в последнее время очень редко приходится бывать там. Но театр я очень люблю.
Беседовал Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
— Надежда Сергеевна, в сфере управления госфинансами работает много женщин. Почему, как вы думаете?
— Я думаю, потому что мужчины находятся в авангарде всего, что делается, а женщины в арьергарде. Новшества разрабатываются, внедряются мужчинами, потом апробируются. И если они действительно достойны, чтобы быть воплощенными в жизнь, это реализуется женщинами. Финансовая система в определенном смысле консервативна. Наверное, еще и поэтому такое большое число женщин в ней работает.
В общем-то, считается, что эта сфера деятельности предоставляет больший простор для деятельности мужчин. Не случайно в последнее время все больше мужчин приходит в финансовую систему. Сейчас заметен определенный прогресс, связанный с существенными изменениями во всем построении финансовой и бюджетной системы. Конечно, это нужно приветствовать, но женщины все равно пока остаются в большинстве, потому что как сотрудники они более усидчивы, более трудолюбивы, скрупулезны в своей работе. А что касается сферы финансов, то здесь без этих качеств обойтись невозможно. И еще один нюанс. Превалирование женщины в сфере финансов отчасти связано с тем, что эта деятельность недостаточно оплачивается, и мужчин такое положение не устраивает. В нашем обществе традиционно считается, что мужчина — это основной кормилец в семье, поэтому мужчина ищет ту сферу деятельности, где больше платят. Но, мы надеемся, что в этом плане скоро произойдут определенные подвижки. В первую очередь, мне кажется, нужно увеличить зарплату в той сфере, которая связана с федеральным, региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
— Есть разные подходы к системе подготовке кадров для госуправления. Некоторые полагают, что необходимо фундаментальное образование, другие считают, что лучший учитель — практика. А как вы считаете?
— Здесь должен быть баланс обоих направлений. Без соответствующей подготовки финансовых кадров невозможно провести реформу системы управления государственными финансами. У нас есть высшие учебные заведения, финансовый колледж, но сейчас мы ставим задачу активизировать систему курсов повышения квалификации. Без этого просто не обойтись. В скором времени потребуется значительное увеличение числа финансистов, которые придут в дополнительно организованные муниципальные образования. И от их квалификации зависит, будет работать реформа на уровне местных муниципальных образований или нет.
И второе, конечно, это управленческий менеджмент, для которого требуется подготовка соответствующих кадров: те же мэры, главы администраций. Ведь есть примеры, когда, получив власть в свои руки, глава администрации, вместо того чтобы рачительно отнестись к ресурсам местного бюджета, вдруг приобретает себе дорогостоящую машину. Нужно учить новых руководителей тому, что ресурсы, которые будут передаваться муниципальным образованиям, должны расходоваться в строгом соответствии с законом. Причем руководители должны будут учитывать направления расходования средств, которые им предпишут три уровня управления бюджетом.
Поэтому улучшение системы обучения финансовых работников и управленческих кадров необходимо уже в ближайшей перспективе.
— Много хороших законов не воплотились в жизнь из-за необеспеченности источниками финансирования. Не получится ли так, что по этой же причине «забуксуют» некоторые заявленные недавно реформы?
— Это во многом будет зависеть от того, как себя поведет федеральная законодательная власть. Потому что сегодня существует много законов, принятых на федеральном уровне, которые декларируют, например, предоставление льгот определенной части населения. По-прежнему утверждаются направления в расходовании денежных средств, которые не подтверждены источниками финансирования. Нужно понять: наша действительность диктует необходимость предоставления таких льгот и такого объема бюджетных услуг, или все-таки можно какую-то часть льгот приостановить или отменить. Ведь есть возможность перевести часть бюджетных расходов на другие источники финансирования. Сегодня рыночная экономика зачастую эффективнее решает те проблемы, которые раньше решались за счет бюджетных средств. Нужно активнее использовать средства внебюджетных фондов, благотворительных организаций или хозяйствующих субъектов. Но это очень серьезная работа, которую предстоит провести и правительству, и администрации президента совместно с законодательными органами. Мы надеемся, что парламент займет взвешенную позицию при рассмотрении законопроектов о местном самоуправлении. Только в этом случае нам удастся сбалансировать расходные полномочия, которые передаются и на муниципальный уровень, и на уровень субъектов Федерации с теми доходными источниками, которые сегодня можно закрепить на всех уровнях бюджетной системы. Позиция федеральной власти о снижении налоговой нагрузки на налогоплательщика остается неизменной. Но это значит, что в определенной степени относительное снижение доходов будет присутствовать. Поэтому система финансовых расходов бюджетных средств должна быть согласована со схемой распределения налоговых источников доходов.
— Регионы выражают явное неудовольствие по поводу ежегодного увеличения доли федерального центра при распределении доходных источников. Насколько обоснованны претензии региональных властей?
— Если посмотреть на динамику отношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, то они сохраняют паритет. Он даже сдвигается в сторону бюджетов субъектов Федерации с учетом финансовой помощи федерального центра. Ведь доходы регионов — это не только налоговые поступления, но и та финансовая помощь, которая из федерального бюджета выделяется бюджетам субъектов Федерации. В частности, за счет того, что у нас существуют специальные фонды по оказанию финансовой поддержки регионам, удается поддерживать определенный уровень социальных стандартов. Эти фонды предназначены для того, чтобы обеспечивать финансирование по тем расходам, которые федеральным законом закреплены на уровне субъектов Федерации: детские пособия, льготы, предоставляемые инвалидам, в определенной степени льготы, предоставляемые ветеранам, выплаты по линии социальной защиты, министерства труда. Но объем этих мандатов возрастает в связи с тем, что идет инфляция, повышается прожиточный минимум. Действительно есть определенная несбалансированность. Сейчас сложилась напряженность с финансированием тех мандатов, которые были переложены на регионы недавно принятыми законами. Основная задача реформы — сбалансировать бюджетные расходы, заложенные в федеральных законах, с доходами регионов. Нужно исключить те полномочия, которые не финансируются ни на одном уровне. Необходимо взвешенно отнестись к тем статьям расхода, которые недостаточно финансируются бюджетами разных уровней в целом, и к тем, которые обязаны финансировать либо федеральный бюджет, либо бюджет субъекта, либо муниципальное образование. Основная задача этих законов — внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, сбалансировать доходные и расходные полномочия.
Основная задача заключается в том, чтобы отсечь мандаты, которые не обеспечиваются финансированием ни на одном уровне бюджета. Если льгота касается конкретного человека, он должен быть вправе предъявить претензии к муниципальным властям или к судебным органам, чтобы воспользоваться льготой, которая для него предусмотрена федеральным законодательством. Это главное. Но от расходов, которые не подкреплены доходами, нужно избавляться.
— Но ведь иногда и регионы сознательно завышают уровень расходов с тем, чтобы получить больший, чем положено, размер дотаций?
— В отношении того, что кто-то необоснованно получает финансовую поддержку, я согласиться не могу. Вот уже на протяжении многих лет в рамках концепции реформирования межбюджетных отношений действует достаточно сбалансированная система на основе соответствующих методических выработок, формул. Тот или иной вид помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета формируется исключительно на формализованной основе. Другое дело ресурсы, которые закладываются, например, через фонд финансовой поддержки как дотация на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности. Нельзя выровнять все субъекты до уровня 90%. Сегодня бюджеты выравниваются примерно на 79–82%. Естественно, что эту долю несбалансированности в 18% одни территории могут компенсировать из источника для возмещения дефицита. Другие территории не могут себе этого позволить — особенно те регионы, которые имеют низкий рейтинг кредитоспособности. Такие территории чувствуют себя очень некомфортно, потому что не могут обеспечить сбалансированность своих бюджетов. В этом случае федеральному центру приходится отдельно принимать взвешенное решение по конкретно взятому субъекту с тем, чтобы оказать ему дополнительную финансовую помощь помимо ресурсов, которые предусмотрены в пяти фондах поддержки регионов.
— Есть расхожее мнение, что многие губернаторы сознательно противятся тому, чтобы сделать региональные бюджеты более прозрачными. А с чем на самом деле связано отставание финансовой отчетности в некоторых регионах от федерального уровня?
— Я не берусь оценивать деятельность всех губернаторов в таком ключе. Но что касается доходной части, все поступления от налогоплательщиков расщепляются органами федерального казначейства на местах. Здесь позиции «хочу — не хочу» быть не может. В Бюджетном кодексе и в бюджетном законодательстве (например в Законе о бюджете) предусмотрено, что все налоговые поступления расщепляются казначействами в соответствии с действующими нормативами. Что касается расходной части, то действительно многие субъекты осуществляют свои расходные полномочия по кассе. Кассовое обслуживание проводится не через федеральное казначейство, а через свои созданные казначейства. Я здесь не усматриваю позиции принципиального отказа от улучшения прозрачности исполнения бюджета. Наоборот, во многих территориях, где действует управление, которое регулирует исполнение бюджетов, созданы отличные программы. Эти комплексы действительно создают достаточную прозрачность, чтобы видеть, как формируются и как используются те средства, которые поступают на уровень бюджета субъектов и даже муниципальных образований. Они помогают в определенной степени вычислить недостатки, просматривать договорные отношения и цены, по которым заключаются договора. Создается возможность лучше управлять финансами и экономикой региона. Регионы, которые пока не перешли на такую систему анализа исполнения своих бюджетов, не сделали этого по разным причинам. Одна из главных причин — недостаток финансовых ресурсов, потому что это тоже затратная схема. Она требует и финансовых ресурсов, и желания людей заниматься этой проблемой, потому что современная программа управления региональными финансами требует времени, приложения умственных способностей. Поэтому мне кажется, что обвинения в прозрачности несправедливы. Это действительно связано с теми ресурсами, которыми на данный момент располагает конкретная территория.
— Реформа российской системы управления государственными финансами опирается на мировой опыт. Почему в качестве модели управления госфинансами у нас чаще всего рассматривается Германия?
— Ну, во-первых, в связи с тем, что немецкие коллеги очень охотно делятся опытом своей работы, во-вторых — это достаточно взвешенная система. Германия в определенной степени — с точки зрения построения отношений между федеральным центром и субъектами, федеративности — близка к нашей модели. У нас действительно очень много совместных программ, по которым мы работаем. Но не только мы пользуемся опытом Германии. Они тоже анализируют наш опыт, что-то, может быть, заимствуют у нас. Во многом немецкие коллеги подсказывают правильное направление, используя свой опыт работы с восточными землями, опыт работы по выравниванию бюджетной обеспеченности. Эта схема достаточно близка нашей. Наверное, поэтому мы сейчас опираемся на их опыт работы.
Но это не единственная страна, чью систему управления финансами мы изучаем. В нашем департаменте в рамках проекта реформирования региональных финансов используется и американский опыт. В принципе мы изучали опыт многих стран, но реалии нашей страны нельзя трансформировать в любую другую схему, построенную по чужой модели. То есть мы можем изучать мировой опыт и в какой-то мере его использовать.
Отдельные рычаги или параметры. Но в полном объеме опыт никакой страны не может быть переложен на наши финансы, наши межбюджетные отношения, построение нашего государства. В основном используется опыт Америки, Германии, мы изучали опыт Швеции. Все, что там есть положительного, мы стараемся использовать в своей финансовой системе.
— Какими темпами идет автоматизация системы управления госфинансами?
— Сегодня на рынке у нас достаточно большой выбор программ — по крайней мере, их восемь. Субъекты Федерации имеют возможность ознакомиться с опытом такой работы на определенной территории, которая в большей степени использует ту или иную программу. Я считаю, что программы, как правило, соответствуют основным направлениям анализа исполнения бюджетов. Сейчас сфера их применения расширяется, и речь идет уже не только об анализе исполнения. Программы используются даже при составлении бюджета, бухгалтерского отчета. Они становятся комплексными и помогают в режиме реального времени заниматься планированием расходов: четко работать с бюджетополучателями, смотреть, какие есть остатки, кого сегодня нужно профинансировать, сколько средств отложить на завтра и т.п. Это достаточно серьезные программы, которые помогают работать финансистам, потому что без них очень сложно ежедневно отслеживать ситуацию исполнения бюджета. Тем более, что с информацией по налоговым поступлениям (по доходной части) часто возникают сложности в связи с тем, что информированность снизилась по сравнению с тем периодом, который был несколько лет назад, когда финорганы имели отчетность практически в режиме реального времени. Вот почему роль таких программ очень велика, а выбор сейчас достаточно большой. Сейчас внедряется общая программа казначейского обслуживания бюджета всех уровней, а в целом это программа, которая выполняется в рамках проекта Мирового Банка реконструкции и развития и федерального казначейства. Я думаю, что внедрение этой программы в конечном счете приведет к какому-то единообразию для всех субъектов Федерации.
— Какие проблемы во взаимоотношениях федерального центра и регионов в прошлом году были самыми острыми?
— Вопросы выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы. Еще в 2001 году было принято решение о повышении заработной платы практически в 1,89 раза. И, естественно, ресурсов отдельных субъектов было недостаточно для того, чтобы обеспечить повышение зарплаты по всей стране. Федеральным органам пришлось оперативно принимать решения, для того чтобы помочь территориям, которые не справляются с собственными доходами, достойно выйти из этого положения. В прошлом году на безвозмездной основе регионам была оказана существенная поддержка в размере 10 млрд руб. из дополнительных доходов, которые были получены федеральным бюджетом. И еще 14 млрд руб. было выдано в виде бюджетных ссуд на возвратной основе. Это позволило своевременно выплатить заработную плату в прошлом году, и для того, чтобы не усложнять обстановку в текущем году, Государственной думой было принято решение эти ссуды пролонгировать до 1 ноября. Сейчас мы работаем над составлением графика возврата этих ссуд с тем, чтобы не было очень большого напряжения бюджета текущего года. Вторая проблема — это, естественно, подготовка к зиме, приобретение топлива. Здесь федеральный бюджет традиционно оказывает поддержку регионам. В бюджете было предусмотрено потратить более 2 млрд руб. на подготовку к зиме, на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, на эти цели было выделено через бюджетные ссуды порядка 4 млрд руб. Правительством было принято решение о том, что в целом тарифы по энергетике не должны превышать в течение года установленные параметры на энергоносители. Досадно, что посредники нарушали эти параметры, что приводило к дополнительным сложностям с формированием и исполнением региональных бюджетов. По этим двум направлениям возникали проблемы, для решения которых федеральным органам приходилось принимать решения о помощи субъектам Федерации. Что касается заработной платы, не всеми субъектами принимались адекватные меры по выходу из трудной ситуации. В частности, самой популярной мерой была приостановка или отмена региональных надбавок на заработную плату. Те субъекты, которые располагали достаточными ресурсами, могли к ним обращаться, но те, у которых было явно недостаточно ресурсов, не должны были брать на себя положенные обязательства по выплате заработной платы, не имея для этого источников доходов. А получилось так, что решение было принято, людям зарплата начислялась в повышенных размерах. Но выплачивать ее не могли, росла задолженность, тем самым провоцировалась негативная социальная ситуация на местах, что недопустимо. Каждый должен принимать решение о дополнительных доходах в пределах тех возможностей, которые у него есть.
— Надежда Сергеевна, как строится ваш рабочий день?
— Очень напряженно. Наверное потому, что в течение дня приходится проводить много встреч. Каждый представитель территории приезжает со своими проблемами, которые нужно внимательно рассмотреть, проанализировать — что зависит от них, какие недостатки существуют в построении их работы по распределению ресурсов, какие недоработки существуют со стороны федеральных органов. Поэтому вся работа методическая, и по форме она приходится на вечерние часы.
— А как к этому относятся в семье?
— Сейчас дети уже взрослые. Единственное, что с малышами-внуками не хватает времени пообщаться. А очень хочется, потому что от них получаешь глоток свежего воздуха. Внука моего зовут Ванечка. Имя самое русское, простое.
В нашем департаменте работают в основном женщины, и им часто приходится засиживаться после работы. Хотелось бы, чтобы у моих коллег было немножко больше свободного времени, чтобы они могли больше времени уделять себе.
— Какой вуз вы оканчивали? С однокурсниками видитесь иногда?
— Я оканчивала Московский финансовый институт. С однокурсниками вижусь часто, многие из них работают в финансовой, в банковской системе. Сейчас Финансовая академия готовит подборку о выпускниках, которые достигли определенного уровня, значимого для страны. Я думаю, что это будет интересно.
— А театры успеваете посещать?
— Я очень люблю театр. Очень люблю оперу. К сожалению, сейчас услышать хорошие голоса можно только в театре Станиславского и Немировича-Данченко. Правда, в последнее время очень редко приходится бывать там. Но театр я очень люблю.
Беседовал Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
