Николай ВОЛЫНЕЦ, президент Ассоциации ЗАТО Минобороны РФ
Моя жизнь оказалась связанной с жизнью так называемых засекреченных территорий в 1990 г., когда после завершения 31 года службы в рядах Советской Армии я был избран председателем Совета народных депутатов Болшево-1 Московской области — «рабочего поселка закрытого типа» (так называли закрытые административно-территориальные образования — ЗАТО — до появления закона «О ЗАТО»).
Жизнь в этих поселениях была, как в народе говорят, «слава Богу», пока после ГКЧП в 1991 г. не распался СССР. Тогда же, после достопамятного высказывания — «в России не будет закрытых территорий», — в аппарате правительства РСФСР были ликвидированы подразделения, ответственные за организацию жизнедеятельности «закрытых территорий».
Те, на чью долю в начале 90-х гг. выпало руководить органами местного самоуправления в закрытых образованиях, вспоминают это время с тяжелым чувством.
Свет в конце туннеля появился после принятия закона «О ЗАТО». Я был в составе рабочей группы по подготовке предложений в проект закона от Московской области и в связи с этим хочу высказать следующее. Выдающуюся роль в организации работы над текстом закона и в последующем его принятии (на одном пленарном заседании Верховного Совета РСФСР — сразу в трех чтениях!) сыграл Валерий Александрович Кирпичников. В то время (в 1992 г.) он был заместителем председателя комитета Верховного Совета РСФСР по местному самоуправлению. В настоящее время В.А. Кирпичников — председатель правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
Любой закон останется просто бумажным творением, если не будут созданы механизмы, система его реализации. Закрытым образованиям повезло в том, что с самого начала разработки закона и на протяжении десяти лет в аппарате правительства РФ этой работой занимался Григорий Николаевич Кириченко, ныне вице-президент Ассоциации ЗАТО Минобороны РФ. Его богатый жизненный опыт и опыт практической работы в Мурманской области, а затем и в аппарате правительства РФ, его знание людей, умение организовывать работу коллектива, смелость «хождения в верха», включая вице-премьеров правительства, нашли свое воплощение при разработке проектов нормативных правительственных актов как механизмов реализации закона «О ЗАТО».
В конце 1992 г. Г.Н. Кириченко подсказал мне имена тех глав закрытых образований, кого следовало бы пригласить в оргкомитет по созданию Ассоциации ЗАТО Минобороны. В марте 1993 г. состоялась 1-я учредительная конференция ассоциации. С той поры я имею честь быть президентом ассоциации.
О роли, которую сыграл закон «О ЗАТО» в деле сохранения, а начиная с конца 90-х гг., по моему мнению, и в развитии ЗАТО как социальных центров военно-промышленного комплекса страны, уже много сказано представителями федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации, главами ЗАТО, руководителями предприятий, министерств и ведомств, по роду деятельности которых образованы ЗАТО, депутатами Госдумы РФ, членами Совета Федерации. Об этом также много слов было сказано в мае 2002 г. участниками парламентских слушаний в Госдуме РФ в связи с 10-летием принятия закона.
К февралю 1996 г. в ЗАТО сложилась тяжелая социально-экономическая ситуация. Была прекращена выплата заработной платы работникам образования, здравоохранения, культуры, прекратилась оплата расходов на ЖКХ, в том числе и завоз топлива для ЗАТО в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока. Прекратилась оплата пассажирских перевозок, приобретения медикаментов, питания для больных и детей в школах и дошкольных учреждениях. С учетом того, что в ЗАТО Минобороны постоянно задерживалась выплата зарплаты военнослужащим, ситуация становилась критической.
Это явилось следствием ряда причин. В июне 1995 г. в Минфине РФ в установленном порядке прошло согласование и защита проектов бюджетов ЗАТО на 1996 г. В дальнейшем без согласования с главами администраций ЗАТО рассчитанные суммы бюджетных расходов были значительно сокращены. В результате в ряде ЗАТО бюджет 1996 г. оказался меньше бюджета 1995 г. Однако поступление и этих урезанных до предела средств для ЗАТО не исполнялось. Так, запланированная на январь 1996 г. дотация из федерального бюджета закрытым образованиям была сокращена на 70%, а ряд ЗАТО в январе 1996 г. полностью были лишены дотации.
Наши обращения «по инстанциям», включая и председателя правительства РФ, положительных результатов не дали. В этой ситуации мы обратились с письмом к президенту России с просьбой вмешаться в сложившуюся ситуацию и дать указания соответствующим органам Российской Федерации в полном объеме профинансировать бюджеты ЗАТО в соответствии с принятым законом РФ «О федеральном бюджете на 1996 год».
Письмо дошло до президента благодаря Александру Яковлевичу Лившицу — в то время помощнику президента по экономическим вопросам. Резолюция, адресованная председателю правительства РФ В.С. Черномырдину, была предельно ясной и категоричной: «...обеспечить финансирование закрытых образований в полном объеме, задержки здесь недопустимы».
Мы радовались, но недолго. Наши хождения с этой резолюцией по часто сменявшимся тогда министрам финансов РФ продолжались. Но было уже легче.
С конца 90-х гг. коренной перелом в жизнедеятельности закрытых образований произошел в процессе создания научно обоснованной системы бюджетного обеспечения ЗАТО департаментом межбюджетных отношений Минфина РФ. Важную роль в этом сыграли проводимые Минфином РФ совместно с ассоциациями ЗАТО Минобороны РФ и Минатома РФ ежегодные научно-практические семинары с главами ЗАТО, руководителями и специалистами финансовых органов, органов управления ЖКХ ЗАТО по проблемам формирования бюджетов, реформы ЖКХ закрытых образований.
В 1999 г., благодаря личному участию Алексея Леонидовича Кудрина — в то время первого заместителя министра финансов РФ, — правительством РФ впервые были разработаны и утверждены программы социально-экономического развития каждого ЗАТО на 2000 г. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год» на эти программы были выделены соответствующие средства. В дальнейшем такие программы были разработаны и утверждены правительством РФ до 2004 г. включительно.
Ежегодно при принятии закона о федеральном бюджете на очередной год в Государственной думе РФ шла борьба за бюджеты закрытых образований. Мы встречались с руководителями фракций, комитетов, со многими депутатами. Аргументированно говорили о наших проблемах. Нас поддерживали.
Я не имею возможности выразить сейчас благодарность всем, кто помогал и помогает нам. Но не могу не назвать Степана Степановича Сулакшина. На протяжении всех 90-х гг., будучи депутатом, заместителем председателя Комитета Госдумы и в настоящее время, зная проблемы ЗАТО, Степан Степанович систематически и настойчиво, научно обоснованно борется за сохранение, выживание и развитие ЗАТО как уникального, чрезвычайно значимого для государства социально-экономического комплекса, функционирующего в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.
За прошедшие 10 лет в закон «О ЗАТО» вносились изменения и дополнения. Как известно, в Госдуме РФ рассматривается новый проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Только после вступления в силу этого закона будет вполне ясно, какие изменения потребуется внести в закон «О ЗАТО».
Как и действующий в настоящее время федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и проект нового варианта закона содержат норму о том, что особенности местного самоуправления в ЗАТО регулируются отдельным законом.
Я выскажу свою, и не только свою, точку зрения лишь о некоторых изменениях и дополнениях, которые необходимо внести в закон «О ЗАТО». Их подсказывают жизнь и практика применения закона.
Законодательно требуется закрепить, что ЗАТО и градообразующие организации (предприятия, объекты), расположенные на их территориях, образуют федеральный социально-экономический комплекс, функционирующий в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, находящийся в федеральном ведении и управляемый в порядке, определяемом правительством РФ.
Требует значительного изменения положение закона о порядке упразднения (раскрытия) ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«При принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого было создано закрытое административно-территориальное образование, совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено закрытое административно-территориальное образование, и органом местного самоуправления упраздняемого закрытого административно-территориального образования разрабатывается и представляется в правительство РФ для утверждения программа переходного периода. Программа должна предусматривать этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, изменение административного деления закрытого административно-территориального образования; сохранение на период осуществления мер программы переходного периода (не менее трех лет) существовавшего для закрытого административно-территориального образования порядка финансирования, а также оказание иной государственной поддержки для создания на базе градообразующих предприятий и (или) обьектов новых производств или организаций.
Предложение правительства РФ президенту Российской Федерации об упразднении закрытого административно-территориального образования должно включать правительственную программу переходного периода для данного закрытого административно-территориального образования».
Необходимо внести дополнения в закон о программах социально-экономического развития ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«Органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований совместно с федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого создано закрытое административно-территориальное образование, в сроки, установленные правительством Российской Федерации, для каждого закрытого административно-территориального образования представляют правительству Российской Федерации на утверждение долгосрочные (на срок не менее пяти лет) программы социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований. Финансирование программ социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований осуществляется за счет средств федерального бюджета, что отражается в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год отдельной строкой, и средств местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований».
Необходимо уточнить и дополнить положения статьи закона о специальных гарантиях и компенсациях гражданам, проживающим и (или) работающим в ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«Граждане, переезжающие на другое место жительства по причине утраты связи с предприятиями и (или) объектами, получают компенсацию за сданное жилье по сложившимся в данном закрытом административно-территориальном образовании ценам за один квадратный метр общей площади, но не менее средней цены за один квадратный метр общей площади, установленной соответствующим федеральным органом исполнительной власти для субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено закрытое административно-территориальное образование».
«Гражданам, проживающим и (или) работающим в закрытом административно-территориальном образовании, либо членам их семей в случае причинения ущерба их жизни, здоровью или имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и (или) объектах выплачивается социальная компенсация в размерах, устанавливаемых правительством Российской Федерации».
Оптимальные (рациональные) решения проблемы переселения граждан из закрытых образований, к сожалению, до настоящего времени не рассматривались системно, с учетом социальной адаптации на новом месте жительства, использования уровня образования, научного потенциала отселяемых в новых экономических условиях в их личных интересах, в интересах экономического роста страны.
Я затронул лишь некоторые вопросы совершенствования закона «О ЗАТО», которые, как говорится, лежат на поверхности.
Закрытые образования играют важнейшую роль не только в укреплении обороноспособности страны, но и в ее экономическом развитии. В связи с этим хочу высказать следующее предложение, не вдаваясь в доказательства полезности его реализации.
По значимости закрытых образований для государства, по численности их населения, с учетом особенностей их функционирования в соответствии с действующим законодательством, они в совокупности могут рассматриваться как отдельное федеральное объединение (так и хочется сказать «федеральный округ») закрытых образований. В целях проведения единой государственной политики в отношении ЗАТО целесообразно указом президента РФ образовать такое федеральное объединение. При этом, с учетом передаваемых по закону государственных полномочий органам местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, главу местного самоуправления ЗАТО следует назначать в порядке, установленном указом президента РФ. Это не противоречит Конституции Российской Федерации.
В 1996 г. при рассмотрении на пленарном заседании Госдумы РФ в третьем чтении проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О ЗАТО» для принятия дополнения в закон о назначении глав администраций закрытых образований не хватило девяти голосов.
Подробнее о роли ассоциации в жизнедеятельности ЗАТО за истекшие 10 лет, о планах на будущее мы расскажем на юбилейной конференции, которая состоится в этом году.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
Моя жизнь оказалась связанной с жизнью так называемых засекреченных территорий в 1990 г., когда после завершения 31 года службы в рядах Советской Армии я был избран председателем Совета народных депутатов Болшево-1 Московской области — «рабочего поселка закрытого типа» (так называли закрытые административно-территориальные образования — ЗАТО — до появления закона «О ЗАТО»).
Жизнь в этих поселениях была, как в народе говорят, «слава Богу», пока после ГКЧП в 1991 г. не распался СССР. Тогда же, после достопамятного высказывания — «в России не будет закрытых территорий», — в аппарате правительства РСФСР были ликвидированы подразделения, ответственные за организацию жизнедеятельности «закрытых территорий».
Те, на чью долю в начале 90-х гг. выпало руководить органами местного самоуправления в закрытых образованиях, вспоминают это время с тяжелым чувством.
Свет в конце туннеля появился после принятия закона «О ЗАТО». Я был в составе рабочей группы по подготовке предложений в проект закона от Московской области и в связи с этим хочу высказать следующее. Выдающуюся роль в организации работы над текстом закона и в последующем его принятии (на одном пленарном заседании Верховного Совета РСФСР — сразу в трех чтениях!) сыграл Валерий Александрович Кирпичников. В то время (в 1992 г.) он был заместителем председателя комитета Верховного Совета РСФСР по местному самоуправлению. В настоящее время В.А. Кирпичников — председатель правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
Любой закон останется просто бумажным творением, если не будут созданы механизмы, система его реализации. Закрытым образованиям повезло в том, что с самого начала разработки закона и на протяжении десяти лет в аппарате правительства РФ этой работой занимался Григорий Николаевич Кириченко, ныне вице-президент Ассоциации ЗАТО Минобороны РФ. Его богатый жизненный опыт и опыт практической работы в Мурманской области, а затем и в аппарате правительства РФ, его знание людей, умение организовывать работу коллектива, смелость «хождения в верха», включая вице-премьеров правительства, нашли свое воплощение при разработке проектов нормативных правительственных актов как механизмов реализации закона «О ЗАТО».
В конце 1992 г. Г.Н. Кириченко подсказал мне имена тех глав закрытых образований, кого следовало бы пригласить в оргкомитет по созданию Ассоциации ЗАТО Минобороны. В марте 1993 г. состоялась 1-я учредительная конференция ассоциации. С той поры я имею честь быть президентом ассоциации.
О роли, которую сыграл закон «О ЗАТО» в деле сохранения, а начиная с конца 90-х гг., по моему мнению, и в развитии ЗАТО как социальных центров военно-промышленного комплекса страны, уже много сказано представителями федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации, главами ЗАТО, руководителями предприятий, министерств и ведомств, по роду деятельности которых образованы ЗАТО, депутатами Госдумы РФ, членами Совета Федерации. Об этом также много слов было сказано в мае 2002 г. участниками парламентских слушаний в Госдуме РФ в связи с 10-летием принятия закона.
К февралю 1996 г. в ЗАТО сложилась тяжелая социально-экономическая ситуация. Была прекращена выплата заработной платы работникам образования, здравоохранения, культуры, прекратилась оплата расходов на ЖКХ, в том числе и завоз топлива для ЗАТО в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока. Прекратилась оплата пассажирских перевозок, приобретения медикаментов, питания для больных и детей в школах и дошкольных учреждениях. С учетом того, что в ЗАТО Минобороны постоянно задерживалась выплата зарплаты военнослужащим, ситуация становилась критической.
Это явилось следствием ряда причин. В июне 1995 г. в Минфине РФ в установленном порядке прошло согласование и защита проектов бюджетов ЗАТО на 1996 г. В дальнейшем без согласования с главами администраций ЗАТО рассчитанные суммы бюджетных расходов были значительно сокращены. В результате в ряде ЗАТО бюджет 1996 г. оказался меньше бюджета 1995 г. Однако поступление и этих урезанных до предела средств для ЗАТО не исполнялось. Так, запланированная на январь 1996 г. дотация из федерального бюджета закрытым образованиям была сокращена на 70%, а ряд ЗАТО в январе 1996 г. полностью были лишены дотации.
Наши обращения «по инстанциям», включая и председателя правительства РФ, положительных результатов не дали. В этой ситуации мы обратились с письмом к президенту России с просьбой вмешаться в сложившуюся ситуацию и дать указания соответствующим органам Российской Федерации в полном объеме профинансировать бюджеты ЗАТО в соответствии с принятым законом РФ «О федеральном бюджете на 1996 год».
Письмо дошло до президента благодаря Александру Яковлевичу Лившицу — в то время помощнику президента по экономическим вопросам. Резолюция, адресованная председателю правительства РФ В.С. Черномырдину, была предельно ясной и категоричной: «...обеспечить финансирование закрытых образований в полном объеме, задержки здесь недопустимы».
Мы радовались, но недолго. Наши хождения с этой резолюцией по часто сменявшимся тогда министрам финансов РФ продолжались. Но было уже легче.
С конца 90-х гг. коренной перелом в жизнедеятельности закрытых образований произошел в процессе создания научно обоснованной системы бюджетного обеспечения ЗАТО департаментом межбюджетных отношений Минфина РФ. Важную роль в этом сыграли проводимые Минфином РФ совместно с ассоциациями ЗАТО Минобороны РФ и Минатома РФ ежегодные научно-практические семинары с главами ЗАТО, руководителями и специалистами финансовых органов, органов управления ЖКХ ЗАТО по проблемам формирования бюджетов, реформы ЖКХ закрытых образований.
В 1999 г., благодаря личному участию Алексея Леонидовича Кудрина — в то время первого заместителя министра финансов РФ, — правительством РФ впервые были разработаны и утверждены программы социально-экономического развития каждого ЗАТО на 2000 г. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год» на эти программы были выделены соответствующие средства. В дальнейшем такие программы были разработаны и утверждены правительством РФ до 2004 г. включительно.
Ежегодно при принятии закона о федеральном бюджете на очередной год в Государственной думе РФ шла борьба за бюджеты закрытых образований. Мы встречались с руководителями фракций, комитетов, со многими депутатами. Аргументированно говорили о наших проблемах. Нас поддерживали.
Я не имею возможности выразить сейчас благодарность всем, кто помогал и помогает нам. Но не могу не назвать Степана Степановича Сулакшина. На протяжении всех 90-х гг., будучи депутатом, заместителем председателя Комитета Госдумы и в настоящее время, зная проблемы ЗАТО, Степан Степанович систематически и настойчиво, научно обоснованно борется за сохранение, выживание и развитие ЗАТО как уникального, чрезвычайно значимого для государства социально-экономического комплекса, функционирующего в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.
За прошедшие 10 лет в закон «О ЗАТО» вносились изменения и дополнения. Как известно, в Госдуме РФ рассматривается новый проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Только после вступления в силу этого закона будет вполне ясно, какие изменения потребуется внести в закон «О ЗАТО».
Как и действующий в настоящее время федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и проект нового варианта закона содержат норму о том, что особенности местного самоуправления в ЗАТО регулируются отдельным законом.
Я выскажу свою, и не только свою, точку зрения лишь о некоторых изменениях и дополнениях, которые необходимо внести в закон «О ЗАТО». Их подсказывают жизнь и практика применения закона.
Законодательно требуется закрепить, что ЗАТО и градообразующие организации (предприятия, объекты), расположенные на их территориях, образуют федеральный социально-экономический комплекс, функционирующий в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, находящийся в федеральном ведении и управляемый в порядке, определяемом правительством РФ.
Требует значительного изменения положение закона о порядке упразднения (раскрытия) ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«При принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого было создано закрытое административно-территориальное образование, совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено закрытое административно-территориальное образование, и органом местного самоуправления упраздняемого закрытого административно-территориального образования разрабатывается и представляется в правительство РФ для утверждения программа переходного периода. Программа должна предусматривать этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, изменение административного деления закрытого административно-территориального образования; сохранение на период осуществления мер программы переходного периода (не менее трех лет) существовавшего для закрытого административно-территориального образования порядка финансирования, а также оказание иной государственной поддержки для создания на базе градообразующих предприятий и (или) обьектов новых производств или организаций.
Предложение правительства РФ президенту Российской Федерации об упразднении закрытого административно-территориального образования должно включать правительственную программу переходного периода для данного закрытого административно-территориального образования».
Необходимо внести дополнения в закон о программах социально-экономического развития ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«Органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований совместно с федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого создано закрытое административно-территориальное образование, в сроки, установленные правительством Российской Федерации, для каждого закрытого административно-территориального образования представляют правительству Российской Федерации на утверждение долгосрочные (на срок не менее пяти лет) программы социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований. Финансирование программ социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований осуществляется за счет средств федерального бюджета, что отражается в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год отдельной строкой, и средств местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований».
Необходимо уточнить и дополнить положения статьи закона о специальных гарантиях и компенсациях гражданам, проживающим и (или) работающим в ЗАТО. Должно быть предусмотрено следующее:
«Граждане, переезжающие на другое место жительства по причине утраты связи с предприятиями и (или) объектами, получают компенсацию за сданное жилье по сложившимся в данном закрытом административно-территориальном образовании ценам за один квадратный метр общей площади, но не менее средней цены за один квадратный метр общей площади, установленной соответствующим федеральным органом исполнительной власти для субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено закрытое административно-территориальное образование».
«Гражданам, проживающим и (или) работающим в закрытом административно-территориальном образовании, либо членам их семей в случае причинения ущерба их жизни, здоровью или имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и (или) объектах выплачивается социальная компенсация в размерах, устанавливаемых правительством Российской Федерации».
Оптимальные (рациональные) решения проблемы переселения граждан из закрытых образований, к сожалению, до настоящего времени не рассматривались системно, с учетом социальной адаптации на новом месте жительства, использования уровня образования, научного потенциала отселяемых в новых экономических условиях в их личных интересах, в интересах экономического роста страны.
Я затронул лишь некоторые вопросы совершенствования закона «О ЗАТО», которые, как говорится, лежат на поверхности.
Закрытые образования играют важнейшую роль не только в укреплении обороноспособности страны, но и в ее экономическом развитии. В связи с этим хочу высказать следующее предложение, не вдаваясь в доказательства полезности его реализации.
По значимости закрытых образований для государства, по численности их населения, с учетом особенностей их функционирования в соответствии с действующим законодательством, они в совокупности могут рассматриваться как отдельное федеральное объединение (так и хочется сказать «федеральный округ») закрытых образований. В целях проведения единой государственной политики в отношении ЗАТО целесообразно указом президента РФ образовать такое федеральное объединение. При этом, с учетом передаваемых по закону государственных полномочий органам местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, главу местного самоуправления ЗАТО следует назначать в порядке, установленном указом президента РФ. Это не противоречит Конституции Российской Федерации.
В 1996 г. при рассмотрении на пленарном заседании Госдумы РФ в третьем чтении проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «О ЗАТО» для принятия дополнения в закон о назначении глав администраций закрытых образований не хватило девяти голосов.
Подробнее о роли ассоциации в жизнедеятельности ЗАТО за истекшие 10 лет, о планах на будущее мы расскажем на юбилейной конференции, которая состоится в этом году.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
