В системе формирования государственного заказа в Ростовской области на протяжении последних 5 лет наблюдаются существенные изменения. Это связано прежде всего с внедрением в практику бюджетных закупок механизма конкурсных торгов. За указанный период был проделан большой объем работы в этом направлении. Все закупки на средства областного бюджета и бюджетов муниципальных образований проводятся в соответствии с принятыми новым законодательством способами и процедурами закупок. Сокращается число согласований закупок у единственного источника, проводимых при распределении средств областного бюджета (их удельный вес сократился с 31,3 до 17,8%, по данным за первые три квартала 2001 и 2002 гг. соответственно), что фактически означает сужение сферы внеконкурсного размещения областного заказа.
Важным этапом в становлении системы формирования государственного областного заказа стал опыт формирования объединенного областного заказа. В свою очередь объединенный заказ предполагает выделение части бюджетных средств областного заказа для закупок однородной продукции для различных министерств и ведомств в рамках проведения специальных объединенных торгов. Предполагалось, что практика проведения объединенных торгов позволит сократить затраты на их проведение за счет уменьшения общего количества проводимых торгов (и одновременного увеличения стоимости закупок в среднем), а также позволит получить дополнительную экономию благодаря, опять-таки, увеличению стоимости закупок в рамках отдельных конкурсов.
Для непосредственной организации проведения торгов по объединенному государственному региональному заказу был создан Областной центр организации конкурсных торгов, осуществляющий подготовку и организацию проведения конкурсов.
Руководство работой по формированию объединенного регионального заказа осуществляется межведомственной конкурсной комиссией, которая, в частности, выполняет следующие функции:
— общая организация, координация и контроль работы по размещению объединенного государственного регионального заказа;
— принятие решений о проведении конкурсов и утверждение графиков их проведения;
— формирование и утверждение состава специализированных подкомиссий по размещению заказов на поставки однотипных видов продукции;
— определение формы проведения конкурса;
— привлечение консультантов для подготовки конкурсной документации и экспертной оценки конкурсных заявок поставщиков для определения победителя.
Специализированные подкомиссии на практике выступают в качестве организатора конкурса по объединенному заказу, выполняя все основные функции, связанные с проведением конкурсов. Однако здесь, на наш взгляд, существует еще один фактор, который потенциально может негативно отразиться на результатах проведения подобных конкурсов. Дело в том, что организовывать специализированные подкомиссии, в зависимости от характера закупаемой однотипной продукции, поручено соответствующим отраслевым министерствам.
Данные министерства являются ответственными за формирование специализированных подкомиссий по закупкам однотипной продукции. Соответственно существует потенциальная опасность того, что отраслевые министерства в своей работе по объединенному заказу будут лоббировать свои ведомственные интересы, что также может иметь различные негативные последствия — от предоставления преференций и неоправданной поддержки определенных поставщиков до слабой в целом заинтересованности в получении экономии от проведения конкурсов.
По данным Ростовской областной администрации, при проведении областного объединенного заказа получена значительная экономия, более значительная, чем при проведении конкурсных закупок вне системы объединенного заказа. В 2001 году было организовано и проведено 11 объединенных конкурсов на закупку следующей продукции: уголь, автомобили легковые, автобусы, медицинское оборудование, продукция перерабатывающей промышленности (масло растительное, сахар, крупа, макаронные изделия), постельные принадлежности, обмундирование, оргтехника, сложнобытовая техника, приборы учета коммунальных услуг, путевки санаторно-курортные. Экономия бюджетных средств по проведенным конкурсам составила 20 476,1 тыс. руб. В 2002 году список закупаемой продукции увеличился еще на три позиции: медикаменты, мягкий инвентарь, специализированный автомобильный транспорт. Общий объем сэкономленных средств при проведении закупок через систему объединенного регионального заказа за 9 месяцев 2002 г. составил 35 855 тыс. руб. при общем объеме закупаемой продукции 595 629 тыс. руб. Эти средства были израсходованы на закупку дополнительных объемов продукции в рамках объединенного заказа.
Положительный опыт в области проведения объединенных торгов используется муниципальными образованиями области — так, администрация г. Ростова-на-Дону запланировала проведение объединенных конкурсов по ряду ассортиментных позиций, закупаемых на средства городского бюджета.
В области проводится работа по совершенствованию законодательства в сфере госзакупок — основное число муниципальных нормативных документов, определяющих действие муниципальных заказчиков и поставщиков в этой сфере, приведены в соответствие с положениями Указа президента РФ № 305. Кроме того, администрацией области при участии заинтересованных ведомств и привлеченных экспертов был подготовлен проект областного закона о размещении областного заказа. Проект предусматривает усовершенствование действующих законодательных норм в сфере госзакупок, более четко прописывается порядок проведения отдельных этапов конкурсных процедур — процедуры оценки и подготовки к подписанию государственного контракта. Проектом определяется приемлемый максимум, при котором формальные закупочные процедуры могут не проводиться — это также оправданная мера, поскольку при небольших объемах закупок необходимость проведения формальных конкурсных и иных закупочных процедур оборачивается не получением дополнительной экономии, а лишь дополнительными затратами на проведение формальных процедур. В проекте устранены также противоречия и недостатки, присущие действующим нормативным документам в этой сфере.
В 2000 г. фондом «Содействие — XXI век» было организовано издание информационного бюллетеня «Торги и конкурсы», посвященного информационно-аналитическому обеспечению проведения конкурсных процедур. Администрацией Ростовской области данному изданию был присвоен статус специализированного издания в области госзакупок — это предполагало, в частности, необходимость публикации в нем информационных материалов, связанных с проведением конкурсов областными заказчиками. В издании публикуются также аналитические материалы экспертов в области госзакупок, освещающие отдельные проблемы и вопросы развития системы государственного и муниципального заказа. В целом данный проект приводит к повышению степени информированности госзаказчиков и поставщиков в области конкурсных закупок.
Несмотря на видимые успехи существует целый ряд проблем связанных с развитием системы формирования государственного регионального заказа. Несовершенным является действующий порядок определения потребностей региональных заказчиков, до сих пор нередкой является практика определения сумм бюджетного финансирования по отдельным статьям от прошлогоднего объема финансирования с возможностью произвольного изменения сумм финансирования. Этот недостаток напрямую связан с недостатком методик обоснованного определения таких потребностей. Используется несовершенная методика расчета экономии при проведении конкурсных процедур, что ограничивает возможность объективной оценки эффективности проведения конкурсных закупок.
Наряду с этим сохраняется в целом низкая эффективность проводимых закупок. Рассчитываемая экономия в среднем не превышает 5% от первоначально выделяемой суммы финансирования. Частой остается такая практика проведения закупок, когда бюджетные средства не экономятся в принципе. Кроме того, несовершенным является действующий порядок организации финансирования государственного регионального заказа — казначейство выдвигает требование к заказчику о необходимости полного расходования первоначально выделенной суммы, в связи с чем заказчик вынужден закупать на величину сэкономленных бюджетных средств дополнительную продукцию по запланированным ранее ассортиментным позициям. Такой порядок расходования бюджетных средств, соответственно, не оставляет никакой возможности для оперативного и более эффективного управления сэкономленными бюджетными средствами.
Материал подготовил Максим Корытцев, преподаватель РГУ и Пилотного центра госзакупок РГУ, к.э.н.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
Важным этапом в становлении системы формирования государственного областного заказа стал опыт формирования объединенного областного заказа. В свою очередь объединенный заказ предполагает выделение части бюджетных средств областного заказа для закупок однородной продукции для различных министерств и ведомств в рамках проведения специальных объединенных торгов. Предполагалось, что практика проведения объединенных торгов позволит сократить затраты на их проведение за счет уменьшения общего количества проводимых торгов (и одновременного увеличения стоимости закупок в среднем), а также позволит получить дополнительную экономию благодаря, опять-таки, увеличению стоимости закупок в рамках отдельных конкурсов.
Для непосредственной организации проведения торгов по объединенному государственному региональному заказу был создан Областной центр организации конкурсных торгов, осуществляющий подготовку и организацию проведения конкурсов.
Руководство работой по формированию объединенного регионального заказа осуществляется межведомственной конкурсной комиссией, которая, в частности, выполняет следующие функции:
— общая организация, координация и контроль работы по размещению объединенного государственного регионального заказа;
— принятие решений о проведении конкурсов и утверждение графиков их проведения;
— формирование и утверждение состава специализированных подкомиссий по размещению заказов на поставки однотипных видов продукции;
— определение формы проведения конкурса;
— привлечение консультантов для подготовки конкурсной документации и экспертной оценки конкурсных заявок поставщиков для определения победителя.
Специализированные подкомиссии на практике выступают в качестве организатора конкурса по объединенному заказу, выполняя все основные функции, связанные с проведением конкурсов. Однако здесь, на наш взгляд, существует еще один фактор, который потенциально может негативно отразиться на результатах проведения подобных конкурсов. Дело в том, что организовывать специализированные подкомиссии, в зависимости от характера закупаемой однотипной продукции, поручено соответствующим отраслевым министерствам.
Данные министерства являются ответственными за формирование специализированных подкомиссий по закупкам однотипной продукции. Соответственно существует потенциальная опасность того, что отраслевые министерства в своей работе по объединенному заказу будут лоббировать свои ведомственные интересы, что также может иметь различные негативные последствия — от предоставления преференций и неоправданной поддержки определенных поставщиков до слабой в целом заинтересованности в получении экономии от проведения конкурсов.
По данным Ростовской областной администрации, при проведении областного объединенного заказа получена значительная экономия, более значительная, чем при проведении конкурсных закупок вне системы объединенного заказа. В 2001 году было организовано и проведено 11 объединенных конкурсов на закупку следующей продукции: уголь, автомобили легковые, автобусы, медицинское оборудование, продукция перерабатывающей промышленности (масло растительное, сахар, крупа, макаронные изделия), постельные принадлежности, обмундирование, оргтехника, сложнобытовая техника, приборы учета коммунальных услуг, путевки санаторно-курортные. Экономия бюджетных средств по проведенным конкурсам составила 20 476,1 тыс. руб. В 2002 году список закупаемой продукции увеличился еще на три позиции: медикаменты, мягкий инвентарь, специализированный автомобильный транспорт. Общий объем сэкономленных средств при проведении закупок через систему объединенного регионального заказа за 9 месяцев 2002 г. составил 35 855 тыс. руб. при общем объеме закупаемой продукции 595 629 тыс. руб. Эти средства были израсходованы на закупку дополнительных объемов продукции в рамках объединенного заказа.
Положительный опыт в области проведения объединенных торгов используется муниципальными образованиями области — так, администрация г. Ростова-на-Дону запланировала проведение объединенных конкурсов по ряду ассортиментных позиций, закупаемых на средства городского бюджета.
В области проводится работа по совершенствованию законодательства в сфере госзакупок — основное число муниципальных нормативных документов, определяющих действие муниципальных заказчиков и поставщиков в этой сфере, приведены в соответствие с положениями Указа президента РФ № 305. Кроме того, администрацией области при участии заинтересованных ведомств и привлеченных экспертов был подготовлен проект областного закона о размещении областного заказа. Проект предусматривает усовершенствование действующих законодательных норм в сфере госзакупок, более четко прописывается порядок проведения отдельных этапов конкурсных процедур — процедуры оценки и подготовки к подписанию государственного контракта. Проектом определяется приемлемый максимум, при котором формальные закупочные процедуры могут не проводиться — это также оправданная мера, поскольку при небольших объемах закупок необходимость проведения формальных конкурсных и иных закупочных процедур оборачивается не получением дополнительной экономии, а лишь дополнительными затратами на проведение формальных процедур. В проекте устранены также противоречия и недостатки, присущие действующим нормативным документам в этой сфере.
В 2000 г. фондом «Содействие — XXI век» было организовано издание информационного бюллетеня «Торги и конкурсы», посвященного информационно-аналитическому обеспечению проведения конкурсных процедур. Администрацией Ростовской области данному изданию был присвоен статус специализированного издания в области госзакупок — это предполагало, в частности, необходимость публикации в нем информационных материалов, связанных с проведением конкурсов областными заказчиками. В издании публикуются также аналитические материалы экспертов в области госзакупок, освещающие отдельные проблемы и вопросы развития системы государственного и муниципального заказа. В целом данный проект приводит к повышению степени информированности госзаказчиков и поставщиков в области конкурсных закупок.
Несмотря на видимые успехи существует целый ряд проблем связанных с развитием системы формирования государственного регионального заказа. Несовершенным является действующий порядок определения потребностей региональных заказчиков, до сих пор нередкой является практика определения сумм бюджетного финансирования по отдельным статьям от прошлогоднего объема финансирования с возможностью произвольного изменения сумм финансирования. Этот недостаток напрямую связан с недостатком методик обоснованного определения таких потребностей. Используется несовершенная методика расчета экономии при проведении конкурсных процедур, что ограничивает возможность объективной оценки эффективности проведения конкурсных закупок.
Наряду с этим сохраняется в целом низкая эффективность проводимых закупок. Рассчитываемая экономия в среднем не превышает 5% от первоначально выделяемой суммы финансирования. Частой остается такая практика проведения закупок, когда бюджетные средства не экономятся в принципе. Кроме того, несовершенным является действующий порядок организации финансирования государственного регионального заказа — казначейство выдвигает требование к заказчику о необходимости полного расходования первоначально выделенной суммы, в связи с чем заказчик вынужден закупать на величину сэкономленных бюджетных средств дополнительную продукцию по запланированным ранее ассортиментным позициям. Такой порядок расходования бюджетных средств, соответственно, не оставляет никакой возможности для оперативного и более эффективного управления сэкономленными бюджетными средствами.
Материал подготовил Максим Корытцев, преподаватель РГУ и Пилотного центра госзакупок РГУ, к.э.н.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
