Сложившаяся на настоящее время схема распределения бюджетных средств имеет ряд недостатков, основным из которых является отсутствие обратной связи между результатами действий заказчиков, тратящих на конкурсной основе бюджетные средства, и бюджетом, а также недостаточно эффективное участие в этом процессе контролирующих организаций.
Сейчас существует ситуация, когда государство все больше и больше ужесточает контроль за проведением конкурсов. Помимо того, что увеличиваются проверки КРУ и Счетной палаты, в последнее время и Министерство финансов начало перечислять финансовые средства заказчику только после проведения последним конкурса.
Естественно, на нынешнем этапе развития дел в России меры контроля за проведением конкурсов необходимы, однако на сегодняшний день проверки в основном проводятся на наличие самого факта проведения конкурса, и в лучшем случае поверхностно рассматривается соответствие процедур проведенного конкурса действующему законодательству. В связи с тем, что подавляющее большинство проверяющих инспекторов не обладают соответствующей квалификацией в области организации и проведения конкурсных торгов, особенности процедурных моментов, возникающих при проведении конкурсов, контролирующими органами не рассматриваются.
Таким образом, контроль проводится за самим фактом конкурса, а не за экономическим результатом его проведения.
В случае ужесточения проверок наличия только факта конкурса, отчетность по этой позиции станет идеальной, а вследствие отсутствия экономических результатов целесообразность проведения конкурсов в качестве инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств будет дискредитирована.
Следовательно, нужна содержательная схема контроля отсутствия траты бюджетных средств без проведения конкурсных процедур. В этой связи считаем важным обратить внимание на прозвучавшую в 1999–2000 годах идею обратной связи по циклу «бюджет — закупка — статнаблюдение — бюджет», основанному на использовании формы №1-конкурс — всеобъемлющего документа статистической отчетности, заполняемого госзаказчиками раз в квартал, в котором приведены основные сведения о проведенных конкурсах. Данная форма, утвержденная постановлением Госкомстата от 6 июня 1997 года за №37, позволяет государственным заказчикам полностью отчитаться за каждую потраченную копейку, выделенную из бюджетных средств.
Заполняя форму №1-конкурс, государственный заказчик предоставляет такие важные сведения, как количество проведенных конкурсов, число поставщиков, принявших участие в конкурсах, количество поданных заявок, количество отклоненных заявок, общая стоимость заключенных контрактов, затраты на организацию конкурса и т. д.
Идея использования формы №1-конкурс в качестве основного элемента цепи обратной связи между бюджетом и заказчиком неоднократно обсуждалась на конференциях «Управление-99» и «Управление-2000», на конференциях, организованных Московским энергетическим институтом (техническим университетом) и др. Данная проблема затронута также в работах Г.М. Веденеева, А.Р. Ефимова, Г.Н. Кобзева. Наиболее лаконично рассматриваемая схема изложена в брошюре «Конкурсные торги в России: Московский опыт/Под общей редакцией А.В. Романовского, Г.М. Веденеева».
Оставим в стороне вопрос о правильности заполнения подобной формы. Главная мысль заключается в том, что в форме №1-Конкурс содержится достаточно информации для экспресс-анализа контролирующим органом действий заказчика. Причем такая проверка будет не формальной, административной, а наиболее предметной, и при этом адресной. Достаточно сопоставить цифры потраченных средств, указанных в форме №1-конкурс с количеством выделенных из бюджета финансовых средств. На рис. 2 показана предлагаемая цепь обратной связи между бюджетом и конкретным заказчиком продукции.
Введение подобной системы, помимо повышения качества работы контролирующих органов, ужесточит контроль за ведением статистической отчетности, что должно увеличить достоверность статистических сведений, предоставляемых Госкомстатом. Достоверность этих сведений важна и государственным заказчикам и поставщикам продукции. На основании сведений Госкомстата (полученных из форм №1–конкурс) каждому госзаказчику можно более достоверно рассчитать предполагаемую стоимость государственного контракта, определить круг поставщиков, выпускающих интересующую продукцию, примерное число участников конкурса и т.д.
При этом авторы отдают себе отчет, что единственным естественным способом настоящего наведения порядка в деятельности государственных заказчиков является активное включение в конкурсные процедуры грамотных квалифицированных поставщиков, способных отстаивать свои законные права, подавать судебные иски к заказчику в случае нарушения им правил проведения конкурса и т. п.
Однако, несмотря на отдельные судебные процессы, поставщики продукции пока еще не являются реальной силой, заставляющей государственного заказчика законно и процедурно грамотно проводить конкурсы. Вследствие того, что заказчики обладают большей квалификацией в этой области (по статистике на одного обученного поставщика приходится 9 обученных заказчиков), заметная часть судебных процессов поставщиками проигрывается. И пока в дело не включились ассоциации, объединения предпринимателей разного уровня (малый бизнес, средний бизнес, профессиональные объединения предпринимателей), воз будет и ныне там.
На данном этапе внедрение системы конкурсного размещения государственного и муниципального заказов идет «сверху», и на этом этапе предложенная схема контроля по циклу «бюджет — закупка — статнаблюдение — бюджет» наиболее предпочтительна.
Важно отметить, что как только правильность ведения конкурсных дел будет взята под контроль поставщиками и они своими активными действиями (административные претензии, судебные разбирательства и т.д.) вынудят исполнительную власть проводить конкурсы добротно — необходимость контролирующей функции цепи обратной связи значительно уменьшится (в идеале — до нуля). Сами же статистические сведения окажутся еще более востребованными как планирующими органами, так и экономистами, финансистами и т.д.
И тогда Министерство финансов с помощью статистических данных будет проводить анализ тенденций в обществе и осуществлять контроль за направлением развития общества, а не использовать эти данные в качестве карающей десницы для «грешных заказчиков».
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
Сейчас существует ситуация, когда государство все больше и больше ужесточает контроль за проведением конкурсов. Помимо того, что увеличиваются проверки КРУ и Счетной палаты, в последнее время и Министерство финансов начало перечислять финансовые средства заказчику только после проведения последним конкурса.
Естественно, на нынешнем этапе развития дел в России меры контроля за проведением конкурсов необходимы, однако на сегодняшний день проверки в основном проводятся на наличие самого факта проведения конкурса, и в лучшем случае поверхностно рассматривается соответствие процедур проведенного конкурса действующему законодательству. В связи с тем, что подавляющее большинство проверяющих инспекторов не обладают соответствующей квалификацией в области организации и проведения конкурсных торгов, особенности процедурных моментов, возникающих при проведении конкурсов, контролирующими органами не рассматриваются.
Таким образом, контроль проводится за самим фактом конкурса, а не за экономическим результатом его проведения.
В случае ужесточения проверок наличия только факта конкурса, отчетность по этой позиции станет идеальной, а вследствие отсутствия экономических результатов целесообразность проведения конкурсов в качестве инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств будет дискредитирована.
Следовательно, нужна содержательная схема контроля отсутствия траты бюджетных средств без проведения конкурсных процедур. В этой связи считаем важным обратить внимание на прозвучавшую в 1999–2000 годах идею обратной связи по циклу «бюджет — закупка — статнаблюдение — бюджет», основанному на использовании формы №1-конкурс — всеобъемлющего документа статистической отчетности, заполняемого госзаказчиками раз в квартал, в котором приведены основные сведения о проведенных конкурсах. Данная форма, утвержденная постановлением Госкомстата от 6 июня 1997 года за №37, позволяет государственным заказчикам полностью отчитаться за каждую потраченную копейку, выделенную из бюджетных средств.
Заполняя форму №1-конкурс, государственный заказчик предоставляет такие важные сведения, как количество проведенных конкурсов, число поставщиков, принявших участие в конкурсах, количество поданных заявок, количество отклоненных заявок, общая стоимость заключенных контрактов, затраты на организацию конкурса и т. д.
Идея использования формы №1-конкурс в качестве основного элемента цепи обратной связи между бюджетом и заказчиком неоднократно обсуждалась на конференциях «Управление-99» и «Управление-2000», на конференциях, организованных Московским энергетическим институтом (техническим университетом) и др. Данная проблема затронута также в работах Г.М. Веденеева, А.Р. Ефимова, Г.Н. Кобзева. Наиболее лаконично рассматриваемая схема изложена в брошюре «Конкурсные торги в России: Московский опыт/Под общей редакцией А.В. Романовского, Г.М. Веденеева».
Оставим в стороне вопрос о правильности заполнения подобной формы. Главная мысль заключается в том, что в форме №1-Конкурс содержится достаточно информации для экспресс-анализа контролирующим органом действий заказчика. Причем такая проверка будет не формальной, административной, а наиболее предметной, и при этом адресной. Достаточно сопоставить цифры потраченных средств, указанных в форме №1-конкурс с количеством выделенных из бюджета финансовых средств. На рис. 2 показана предлагаемая цепь обратной связи между бюджетом и конкретным заказчиком продукции.
Введение подобной системы, помимо повышения качества работы контролирующих органов, ужесточит контроль за ведением статистической отчетности, что должно увеличить достоверность статистических сведений, предоставляемых Госкомстатом. Достоверность этих сведений важна и государственным заказчикам и поставщикам продукции. На основании сведений Госкомстата (полученных из форм №1–конкурс) каждому госзаказчику можно более достоверно рассчитать предполагаемую стоимость государственного контракта, определить круг поставщиков, выпускающих интересующую продукцию, примерное число участников конкурса и т.д.
При этом авторы отдают себе отчет, что единственным естественным способом настоящего наведения порядка в деятельности государственных заказчиков является активное включение в конкурсные процедуры грамотных квалифицированных поставщиков, способных отстаивать свои законные права, подавать судебные иски к заказчику в случае нарушения им правил проведения конкурса и т. п.
Однако, несмотря на отдельные судебные процессы, поставщики продукции пока еще не являются реальной силой, заставляющей государственного заказчика законно и процедурно грамотно проводить конкурсы. Вследствие того, что заказчики обладают большей квалификацией в этой области (по статистике на одного обученного поставщика приходится 9 обученных заказчиков), заметная часть судебных процессов поставщиками проигрывается. И пока в дело не включились ассоциации, объединения предпринимателей разного уровня (малый бизнес, средний бизнес, профессиональные объединения предпринимателей), воз будет и ныне там.
На данном этапе внедрение системы конкурсного размещения государственного и муниципального заказов идет «сверху», и на этом этапе предложенная схема контроля по циклу «бюджет — закупка — статнаблюдение — бюджет» наиболее предпочтительна.
Важно отметить, что как только правильность ведения конкурсных дел будет взята под контроль поставщиками и они своими активными действиями (административные претензии, судебные разбирательства и т.д.) вынудят исполнительную власть проводить конкурсы добротно — необходимость контролирующей функции цепи обратной связи значительно уменьшится (в идеале — до нуля). Сами же статистические сведения окажутся еще более востребованными как планирующими органами, так и экономистами, финансистами и т.д.
И тогда Министерство финансов с помощью статистических данных будет проводить анализ тенденций в обществе и осуществлять контроль за направлением развития общества, а не использовать эти данные в качестве карающей десницы для «грешных заказчиков».
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
