Всероссийское совещание по программе реформирования региональных финансов, прошедшее в столице Чувашской республики Чебоксарах, собрало широкий круг специалистов по управлению государственными финансами. В работе конференции приняли участие полномочный представитель президента по Приволжскому федеральному округу Сергей Кириенко и президент Республики Чувашия Николай Федоров. Как отметил открывавший конференцию первый заместитель министра финансов Сергей Вязалов, уже три года Минфин и Международный банк реконструкции и развития реализуют совместный проект по реформированию региональных финансов. В рамках этого проекта правительство Чувашской республики разработало, утвердило и выполнило региональную программу реформирования общественных финансов. Наряду с повышением эффективности управления бюджетом в прошлом году Республика Чувашия заслуженно получила первый транш из федерального Фонда реформирования региональных финансов. Приволжский федеральный округ, по мнению Сергея Вязалова, можно считать «опорным регионом проекта» по реформированию системы управления региональными финансами. Из 10 регионов–участников Фонда реформирования региональных финансов три региона относятся к Приволжскому округу. Сегодня из 15 субъектов Федерации Приволжского округа половина регионов имеют свои программы реформирования региональных финансов, а в целом по стране каждый третий участник проекта — представитель Приволжского округа.
Особую значимость проект по реформированию региональных финансов приобретает еще и потому, что реформа федеративных отношений и местного самоуправления стремительно набирает ход. Сергей Вязалов отметил, что разработки проекта легли в основу финансовой части этой реформы.
Предлагаем вниманию читателей журнала выдержки из некоторых докладов специалистов федеральных структур и экспертов, касающихся перспектив реформирования межбюджетных отношений и развития системы мониторинга региональных финансов.
ПРОЕКТ РЕАЛИЗУЕТСЯ С ОТСТАВАНИЕМ
Сергей РЯБУХИН, аудитор Счетной палаты РФ
Последующий и предварительный финансовый контроль дают достаточно подтверждений тому, что в процессе создания эффективной российской модели бюджетного федерализма на этапе, последовавшем за принятием Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., наблюдаются регрессивные тенденции. Они проявляются, в первую очередь, в отрицательной динамике изменения числа высокодотационных регионов, у которых доля собственных доходов в расходах (без безвозмездных перечислений из федерального бюджета) ниже 50%. За период 2001–2003 гг. их число по сравнению с 2000 г. возросло более чем в 3,5 раза, а в предшествующие 1998–2000 гг. число таких регионов по сравнению с 1997 г. сократилось почти в 2,3 раза.
При этом доля федерального бюджета в доходах растет, что противоречит ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, а доля федеральной поддержки бюджетам других уровней в его расходах не увеличивается.
Подобные решения федерального центра по отношению к субъектам РФ почти автоматически воспроизводятся субъектами в отношении муниципальных образований. Отсюда прогрессирующая разбалансированность по соответствующим региональным уровням государственной бюджетной системы на фоне профицитности федерального бюджета.
В ходе проводимой в настоящее время Счетной палатой РФ комплексной проверки законности привлечения, эффективности и целевого использования иностранных заимствований, привлеченных под гарантии правительства РФ — в том числе средств займа МБРР для финансирования проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», — было выявлено принципиально важное значение данного проекта для создания институциональной базы системного развития основных положений проводимой правительством РФ политики в области реформирования межбюджетных отношений и совершенствования бюджетного процесса. Наряду с федеральными компонентами он включает и региональную составляющую, в рамках которой в регионах-участниках отрабатываются подходы к оздоровлению региональных финансов.
Вышеизложенное, а также тот факт, что проект — объект настоящей проверки — является составной и неотъемлемой частью более широкой совместной программы РФ и МБРР, предусматривающей формирование и использование Фонда развития региональных финансов (ФРРФ) в составе раздела федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней», обусловили необходимость расширения в ходе проверки круга рассматриваемых вопросов с использованием элементов аудита эффективности.
Эффективность институциональных преобразований, осуществляемых в рамках проекта, в ходе проверки исследовалась на примере Чувашской республики, куда выезжала группа инспекторов Счетной палаты.
Республика в июне 1999 г. решением МРГ была включена в состав регионов — участников проекта на этапе его подготовки. Проверка подтвердила законность и обоснованность включения Чувашской республики в состав регионов — участников проекта.
Условная сумма средств, затраченных в 2000–2002 гг. на оказание технической помощи Чувашской республике (реализация консультационных контрактов, закупка компьютерной и другой оргтехники и финансирование региональной группы поддержки проекта), составила 911,6 тыс. долл. (расчетно), в том числе 574,2 тыс. долл. за проверяемый период, из них 67,0 тыс. долл. пошли на закупку компьютерной и другой оргтехники и 56,6 тыс. долл. — на финансирование региональной группы поддержки проекта.
Почему условная? Да потому, что финансовые средства регионам не перечислялись. Заключение консультационных контрактов и закупки вычислительной техники производились ФРП на конкурсной основе централизованно. При этом частично (10–20% стоимости) в консультационные контракты включались вопросы федерального уровня.
Суммарный экономический эффект от реализации проекта и программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской республике в 2001 г. оценен Минфином республики в 350 млн руб., что составляет около 9% доходов республиканского бюджета, а за 9 месяцев 2002 г. — 620,8 млн рублей.
По расчетам экспертов Счетной палаты РФ:
— условный экономический эффект от использования средств проекта составил 39 млн руб., а за 9 месяцев 2002 года — 146,7 млн руб.;
— отдача на 1 рубль вложенных на реформирование региональных финансов средств в 2001 г. составила 5,35 руб., за 9 месяцев 2002 г. — 14,8 рублей.
По расчетам ФРП, выполненным на основе отчетов администраций (правительств) всех регионов-участников, суммарный годовой экономический эффект от реализации в 2001 г. мероприятий первого этапа проекта составил 1756 млн рублей.
Однако методика расчетов эффективности, применяемая ФРП, имела погрешность. В ходе проверки было установлено, что данный суммарный годовой экономический эффект был получен не только от реализации проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», но и от реализации программ реформирования региональных финансов, средства на которые направлялись из бюджетов регионов-участников и частично были компенсированы поступлением субсидий из ФРРФ. Очевидно, Минфину РФ будет рекомендовано устранить этот недостаток на следующем этапе реализации проекта.
Подходы к оценке условного экономического эффекта от использования регионами — участниками проекта программы по реформированию системы региональных финансов, предложенные экспертами Счетной палаты РФ и апробированные ими в ходе проверки кабинетом министров Чувашии, были рекомендованы ФРП регионам — участникам проекта для использования в составлении отчетов по результатам выполнения второго этапа проекта.
Эффективность реализации проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» в регионах-участниках, выразившаяся в совершенствовании регионального законодательства и повышении прозрачности бюджетной системы, на ближайшее будущее не может быть спрогнозирована с достаточной степенью определенности.
Эффективность реализации первого и второго этапов проекта и региональных программ реформирования региональных финансов подтверждает целесообразность дальнейшего развития проекта. Однако выраженная положительная динамика, отмеченная за проверяемый период, может значительно снизиться в случае принятия на федеральном уровне законодательных решений, исключающих возможность дальнейшего использования на региональном и муниципальном уровнях механизмов, разработанных и внедренных в ходе работ по проекту.
Реализация проекта осуществляется с отставанием: с момента вступления займа в силу на момент проверки прошла практически половина отведенного срока, в то время как предоставленные средства использованы лишь на 20,5% от общей суммы займа, а по федеральной составляющей — всего на 17%.
В силу этого, решение конкретных задач проекта — наряду с необходимостью разработки и внесения изменений принципиального характера в действующее федеральное законодательство, включая Бюджетный кодекс РФ — в оставшееся до закрытия займа время проблематично.
Представляется, что для реализации в полном объеме целей и задач проекта правительству РФ при участии субъектов Федерации следует рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об активизации работ по проекту, а в будущем, возможно, и о пролонгации соглашения с МБРР.
Минфину РФ в ходе реализации проекта следует обеспечить тесную увязку его федеральных и региональных компонентов с целью получения практических результатов в области эффективного использования средств федерального бюджета, направляемых на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.
Предварительные итоги этого контрольного мероприятия, определившие значимость проекта, реализация которого создает определенные предпосылки для построения бюджетного федерализма в РФ, объемов займа МБРР и значительных расходов, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, послужили основанием для включения в план работы Счетной палаты РФ на 2003 г. вопросов мониторинга субъектов Федерации — участников проекта (Вологодской и Челябинской областей). Предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности при проведении Счетной палатой РФ контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ осуществлять аудит эффективности принимаемых на федеральном уровне решений, которые влияют на развитие системы межбюджетных отношений с точки зрения внедрения достигнутых в процессе реализации проекта положительных результатов.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
Особую значимость проект по реформированию региональных финансов приобретает еще и потому, что реформа федеративных отношений и местного самоуправления стремительно набирает ход. Сергей Вязалов отметил, что разработки проекта легли в основу финансовой части этой реформы.
Предлагаем вниманию читателей журнала выдержки из некоторых докладов специалистов федеральных структур и экспертов, касающихся перспектив реформирования межбюджетных отношений и развития системы мониторинга региональных финансов.
ПРОЕКТ РЕАЛИЗУЕТСЯ С ОТСТАВАНИЕМ
Сергей РЯБУХИН, аудитор Счетной палаты РФ
Последующий и предварительный финансовый контроль дают достаточно подтверждений тому, что в процессе создания эффективной российской модели бюджетного федерализма на этапе, последовавшем за принятием Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., наблюдаются регрессивные тенденции. Они проявляются, в первую очередь, в отрицательной динамике изменения числа высокодотационных регионов, у которых доля собственных доходов в расходах (без безвозмездных перечислений из федерального бюджета) ниже 50%. За период 2001–2003 гг. их число по сравнению с 2000 г. возросло более чем в 3,5 раза, а в предшествующие 1998–2000 гг. число таких регионов по сравнению с 1997 г. сократилось почти в 2,3 раза.
При этом доля федерального бюджета в доходах растет, что противоречит ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, а доля федеральной поддержки бюджетам других уровней в его расходах не увеличивается.
Подобные решения федерального центра по отношению к субъектам РФ почти автоматически воспроизводятся субъектами в отношении муниципальных образований. Отсюда прогрессирующая разбалансированность по соответствующим региональным уровням государственной бюджетной системы на фоне профицитности федерального бюджета.
В ходе проводимой в настоящее время Счетной палатой РФ комплексной проверки законности привлечения, эффективности и целевого использования иностранных заимствований, привлеченных под гарантии правительства РФ — в том числе средств займа МБРР для финансирования проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», — было выявлено принципиально важное значение данного проекта для создания институциональной базы системного развития основных положений проводимой правительством РФ политики в области реформирования межбюджетных отношений и совершенствования бюджетного процесса. Наряду с федеральными компонентами он включает и региональную составляющую, в рамках которой в регионах-участниках отрабатываются подходы к оздоровлению региональных финансов.
Вышеизложенное, а также тот факт, что проект — объект настоящей проверки — является составной и неотъемлемой частью более широкой совместной программы РФ и МБРР, предусматривающей формирование и использование Фонда развития региональных финансов (ФРРФ) в составе раздела федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней», обусловили необходимость расширения в ходе проверки круга рассматриваемых вопросов с использованием элементов аудита эффективности.
Эффективность институциональных преобразований, осуществляемых в рамках проекта, в ходе проверки исследовалась на примере Чувашской республики, куда выезжала группа инспекторов Счетной палаты.
Республика в июне 1999 г. решением МРГ была включена в состав регионов — участников проекта на этапе его подготовки. Проверка подтвердила законность и обоснованность включения Чувашской республики в состав регионов — участников проекта.
Условная сумма средств, затраченных в 2000–2002 гг. на оказание технической помощи Чувашской республике (реализация консультационных контрактов, закупка компьютерной и другой оргтехники и финансирование региональной группы поддержки проекта), составила 911,6 тыс. долл. (расчетно), в том числе 574,2 тыс. долл. за проверяемый период, из них 67,0 тыс. долл. пошли на закупку компьютерной и другой оргтехники и 56,6 тыс. долл. — на финансирование региональной группы поддержки проекта.
Почему условная? Да потому, что финансовые средства регионам не перечислялись. Заключение консультационных контрактов и закупки вычислительной техники производились ФРП на конкурсной основе централизованно. При этом частично (10–20% стоимости) в консультационные контракты включались вопросы федерального уровня.
Суммарный экономический эффект от реализации проекта и программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской республике в 2001 г. оценен Минфином республики в 350 млн руб., что составляет около 9% доходов республиканского бюджета, а за 9 месяцев 2002 г. — 620,8 млн рублей.
По расчетам экспертов Счетной палаты РФ:
— условный экономический эффект от использования средств проекта составил 39 млн руб., а за 9 месяцев 2002 года — 146,7 млн руб.;
— отдача на 1 рубль вложенных на реформирование региональных финансов средств в 2001 г. составила 5,35 руб., за 9 месяцев 2002 г. — 14,8 рублей.
По расчетам ФРП, выполненным на основе отчетов администраций (правительств) всех регионов-участников, суммарный годовой экономический эффект от реализации в 2001 г. мероприятий первого этапа проекта составил 1756 млн рублей.
Однако методика расчетов эффективности, применяемая ФРП, имела погрешность. В ходе проверки было установлено, что данный суммарный годовой экономический эффект был получен не только от реализации проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», но и от реализации программ реформирования региональных финансов, средства на которые направлялись из бюджетов регионов-участников и частично были компенсированы поступлением субсидий из ФРРФ. Очевидно, Минфину РФ будет рекомендовано устранить этот недостаток на следующем этапе реализации проекта.
Подходы к оценке условного экономического эффекта от использования регионами — участниками проекта программы по реформированию системы региональных финансов, предложенные экспертами Счетной палаты РФ и апробированные ими в ходе проверки кабинетом министров Чувашии, были рекомендованы ФРП регионам — участникам проекта для использования в составлении отчетов по результатам выполнения второго этапа проекта.
Эффективность реализации проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» в регионах-участниках, выразившаяся в совершенствовании регионального законодательства и повышении прозрачности бюджетной системы, на ближайшее будущее не может быть спрогнозирована с достаточной степенью определенности.
Эффективность реализации первого и второго этапов проекта и региональных программ реформирования региональных финансов подтверждает целесообразность дальнейшего развития проекта. Однако выраженная положительная динамика, отмеченная за проверяемый период, может значительно снизиться в случае принятия на федеральном уровне законодательных решений, исключающих возможность дальнейшего использования на региональном и муниципальном уровнях механизмов, разработанных и внедренных в ходе работ по проекту.
Реализация проекта осуществляется с отставанием: с момента вступления займа в силу на момент проверки прошла практически половина отведенного срока, в то время как предоставленные средства использованы лишь на 20,5% от общей суммы займа, а по федеральной составляющей — всего на 17%.
В силу этого, решение конкретных задач проекта — наряду с необходимостью разработки и внесения изменений принципиального характера в действующее федеральное законодательство, включая Бюджетный кодекс РФ — в оставшееся до закрытия займа время проблематично.
Представляется, что для реализации в полном объеме целей и задач проекта правительству РФ при участии субъектов Федерации следует рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об активизации работ по проекту, а в будущем, возможно, и о пролонгации соглашения с МБРР.
Минфину РФ в ходе реализации проекта следует обеспечить тесную увязку его федеральных и региональных компонентов с целью получения практических результатов в области эффективного использования средств федерального бюджета, направляемых на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.
Предварительные итоги этого контрольного мероприятия, определившие значимость проекта, реализация которого создает определенные предпосылки для построения бюджетного федерализма в РФ, объемов займа МБРР и значительных расходов, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, послужили основанием для включения в план работы Счетной палаты РФ на 2003 г. вопросов мониторинга субъектов Федерации — участников проекта (Вологодской и Челябинской областей). Предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности при проведении Счетной палатой РФ контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ осуществлять аудит эффективности принимаемых на федеральном уровне решений, которые влияют на развитие системы межбюджетных отношений с точки зрения внедрения достигнутых в процессе реализации проекта положительных результатов.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
