Владимир ОНИЩЕНКО, заместитель директора проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»
Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584, предусматривалось создание в составе расходов федерального бюджета в 2001 — 2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источником формирования указанного фонда на данный период является заем Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Цель создания фонда — поддержка и стимулирование бюджетных реформ, а именно — повышение качества управления общественными финансами на региональном уровне.
Средства ФРРФ предоставляются на конкурсной основе в форме субсидий на софинансирование расходов бюджетов субъектов Федерации на реализацию реформ в сфере общественных финансов.
Указанные реформы затрагивают вопросы организации бюджетного процесса, системы межбюджетных отношений, региональную налоговую и тарифную политику, вопросы управления государственным и муниципальным долгом, управления государственным и муниципальным имуществом, организации финансирования отдельных групп бюджетных расходов, контроля за расходованием бюджетных средств и качеством управления государственным имуществом, организации системы государственного и муниципального заказа, создания системы социальной помощи населению, формирования конкурентной среды в сфере предоставления бюджетных услуг.
Предполагалось провести три конкурса, в каждом из которых регионам, занявшим первые пять мест по результатам оценки их исходного состояния и разработанных программ реформирования региональных финансов (при условии их успешной реализации), будут предоставляться субсидии из федерального бюджета. В случае невыполнения регионами установленных требований субсидии предоставляются регионам, занявшим места с шестого по десятое.
В 1999 г. в предварительном этапе отбора для первого конкурса приняли участие 53 субъекта Федерации.
В августе 2000 г. Минфин России предложил регионам подавать официальные заявки на участие в первом конкурсе по распределению средств ФРРФ. Диаграмма
Заявки на участие в первом конкурсе по требуемой форме были поданы семью регионами: Чувашской республикой, Хабаровским краем, Белгородской, Вологодской, Самарской и Челябинской областями, а также Санкт-Петербургом. По результатам их оценки первые пять мест заняли: Чувашская республика, Вологодская, Самарская, Челябинская области и Санкт-Петербург. Шестое и седьмое места — Хабаровский край и Белгородская область, которые впоследствии отказались от участия в первом конкурсе по распределению субсидий из ФРРФ.
К 1 декабря 2001 г. в рамках участия во втором конкурсе было подано восемь заявок по требуемой форме: от Республики Бурятия, Республики Карелия, Краснодарского, Красноярского и Хабаровского краев, Астраханской, Калужской и Саратовской областей.
По результатам оценки заявок первые пять мест заняли: Республика Карелия, Краснодарский и Хабаровский края, Астраханская и Саратовская области. Красноярский край и Калужская область заняли шестое и седьмое места и впоследствии от участия во втором конкурсе отказались. У Республики Бурятия были выявлены дисквалификационные критерии.
Первый этап реализации программ реформирования второго конкурса проходил в период с 1 января 2001 г. до 1 сентября 2002 г., второй этап — с 1 сентября 2002 г. до 1 сентября 2003 года.
Формирование ФРРФ за счет средств займа МБРР предусматривается в законах о федеральном бюджете, начиная с 2001 г. Окончательная договоренность с МБРР была достигнута к началу 2002 г. В соответствии с постановлением правительства РФ от 19 апреля 2002 г. №256 между Российской Федерацией и МБРР 24 апреля 2002 г. было подписано Соглашение № 4647-RU о займе на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, которое вступило в силу 5 июня 2002 г. Соглашением предусмотрено предоставление России в 2002–2004 гг. средств займа на общую сумму 120 млн долл. — по 40 млн долл. в год.
Постановлением правительства РФ от 8 мая 2002 г. №301 утверждено Положение о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ. Приказом Минфина России от 5 июля 2002 г. №139 определен порядок его реализации, а приказами от 6 августа 2002 г. №168 и от 28 августа 2002 г. №187 придана юридическая сила результатам оценки заявок субъектов Федерации в первом и втором конкурсах. Получили надлежащее правовое закрепление методики оценки заявок в первом и втором конкурсах, а также была утверждена методика оценки заявок в третьем конкурсе.
Первые транши субсидий из ФРРФ перечислены регионам — участникам первого и второго конкурсов. Перечисление средств субъектам Федерации из ФРРФ в 2002–2004 гг. производится в соответствии с распоряжениями правительства РФ в пределах средств, предусмотренных для ФРРФ в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
На сегодняшний день фактически реализована половина проекта (оба этапа программ реформирования региональных финансов завершены у субъектов Федерации — участников первого конкурса, первые этапы программ реформирования — у субъектов Федерации — участников второго конкурса). Имеющаяся информация позволяет подвести определенные итоги.
Сравнение исходного состояния, результатов реализации первого этапа и плана на второй этап для субъектов Федерации — участников первого и второго конкурсов приведено на рис. 1 (стр. 68).
Анализ основных подходов к составлению программ реформирования позволил выявить две различные тактики: планирование основного прогресса на первом этапе (характерна, в частности, для Чувашской республики, Астраханской и Самарской областей) и равномерный прогресс на обоих этапах программы (применена Хабаровским краем, Вологодской и Саратовской областями). Использование первой тактики позволяет получить более высокую оценку программы реформирования, однако сопровождается и более высоким риском недостижения запланированного на первый этап прогресса.
Особый «прорыв» можно отметить в следующих сферах:
Формирование в субъектах Федерации казначейской системы исполнения бюджета
Всеми регионами-участниками приняты решения о создании собственного казначейства. Фактически, одним из важнейших шагов в ходе реализации программ реформирования региональных финансов для субъектов Федерации — участников первого конкурса (Чувашской республики, Вологодской, Самарской и Челябинской областей), а также участников второго конкурса (Республики Карелия, Краснодарского края и Астраханской области) явились меры по созданию регионального кзначейства.
К началу участия в проекте в Санкт-Петербурге казначейская система уже была создана, и все расходы регионального бюджета проводились с ее использованием. В Саратовской области и Хабаровском крае казначейская система также функционировала, однако на казначейское исполнение бюджета были переведены не все бюджетополучатели.
Из субъектов Федерации, начавших внедрение казначейского исполнения бюджета в ходе реализации программ реформирования региональных финансов, особенно динамично меры по переходу к казначейской системе проводились в Чувашской республике, где к настоящему времени создана необходимая правовая база, все бюджетополучатели переведены на казначейское исполнение бюджета, все расходы бюджета производятся через казначейство, и Вологодской области, где разработаны и приняты необходимые инструктивные документы, более половины бюджетополучателей финансируются через казначейство, почти половина расходов бюджета области осуществляется с использованием механизмов казначейской системы.
Кроме того, большая работа проведена в Республике Карелия, где за полтора года разработаны акты концептуального и инструктивного характера и начато финансирование расходов через открытые в казначействе лицевые счета.
К настоящему времени, помимо Санкт-Петербурга и Чувашской республики, по сообщению краевой администрации, на казначейское исполнение бюджета переведены все бюджетополучатели в Хабаровском крае. Кроме того, практически все бюджетополучатели переведены на казначейское финансирование в Саратовской области.
Сокращение кредиторской задолженности региональных бюджетов
В Чувашской республике, Вологодской, Самарской, Саратовской, Челябинской областях и Санкт-Петербурге организован учет бюджетных обязательств. Совершенствуются также подходы при планировании и почти исключены факты расхождения денежных и натуральных лимитов.
В результате в 2002 г. отмечалось снижение кредиторской задолженности бюджетов по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Разработка методики предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
Из десяти регионов — участников первого и второго конкурсов в исходном состоянии (на момент подачи заявки) лишь в Чувашской республике, Челябинской области и в Республике Карелия были разработаны методики распределения трансфертов местным бюджетам, основанные на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала, сочетающие элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала. К настоящему времени соответствующие методики, отвечающие установленным требованиям, имеются уже у восьми регионов из десяти.
Девятым субъектом Федерации — Саратовской областью — методика была разработана, однако правового закрепления к моменту проверки результатов реализации первого этапа программы реформирования региональных финансов не получила.
Сокращение расходов консолидированных бюджетов
на ЖКХ благодаря повышению тарифов для населения
Анализ отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ показал, что в течение последних двух лет доля расходов на ЖКХ в регионах, реализующих программы реформирования, в основном снижается. В 2002 г. до нуля снизились расходы на эти цели из региональных бюджетов в Республике Карелия, Чувашской республике, Вологодской и Самарской областях. Менее 1% составили в 2002 г. расходы на финансирование ЖКХ из региональных бюджетов Краснодарского края, Астраханской, Саратовской и Челябинской областей.
Почти вдвое снизилась доля расходов местных бюджетов на финансирование ЖКХ в 2002 г. по сравнению с 2000 г. в Республике Карелия, Чувашской республике, Вологодской и Челябинской областях.
Совершенствование системы управления государственным и муниципальным имуществом
Почти всеми субъектами Федерации, принявшими участие в проекте, разработаны акты концептуального характера, устанавливающие приоритеты в сфере управления имуществом. В качестве ключевых целей, как правило, обозначены такие, как максимизация доходов от использования имущества, оптимизация структуры собственности, вовлечение объектов собственности в гражданский оборот.
Анализ данных отчетности об исполнении бюджетов субъектов Федерации свидетельствует о том, что, с одной стороны, продолжается процесс сокращения государственной и муниципальной собственности, а с другой — совершенствуется управление собственностью и, как следствие, повышаются доходы от ее использования. В частности, в процессе реализации программ реформирования произошел рост доли доходов от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций в неналоговых доходах либо в общей сумме доходов соответствующего бюджета.
Кроме того, практически всеми регионами установлены нормативы отчисления от прибыли унитарных предприятий либо определен механизм определения указанных нормативов.
В ходе реализации программ реформирования регионам удалось реализовать также принципиально новый подход к учету государственного и муниципального имущества, организовав работу по формированию баланса активов и пассивов.
Социальная политика
Во многих субъектах — участниках первого и второго конкурсов сформулированы концептуальные основы для принятия мер по обеспечению социальной поддержки населения — в частности, определены подходы к организации системы адресных социальных пособий.
Кроме того, в регионах принимаются меры по осуществлению систематизированного учета льготных категорий населения, ведению соответствующих баз данных (например, такая работа проводится в Чувашской республике, Вологодской и Самарской областях, Санкт-Петербурге).
Субъектами — участниками первого конкурса был рассчитан экономический эффект от реализации программ реформирования. В дальнейшем планируется подготовить методику оценки экомического эффекта от реализации проекта и применять ее во всех регионах-участниках.
В целом проект позволил создать действенную систему финансового стимулирования проведения реформы общественных финансов на региональном уровне.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584, предусматривалось создание в составе расходов федерального бюджета в 2001 — 2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источником формирования указанного фонда на данный период является заем Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Цель создания фонда — поддержка и стимулирование бюджетных реформ, а именно — повышение качества управления общественными финансами на региональном уровне.
Средства ФРРФ предоставляются на конкурсной основе в форме субсидий на софинансирование расходов бюджетов субъектов Федерации на реализацию реформ в сфере общественных финансов.
Указанные реформы затрагивают вопросы организации бюджетного процесса, системы межбюджетных отношений, региональную налоговую и тарифную политику, вопросы управления государственным и муниципальным долгом, управления государственным и муниципальным имуществом, организации финансирования отдельных групп бюджетных расходов, контроля за расходованием бюджетных средств и качеством управления государственным имуществом, организации системы государственного и муниципального заказа, создания системы социальной помощи населению, формирования конкурентной среды в сфере предоставления бюджетных услуг.
Предполагалось провести три конкурса, в каждом из которых регионам, занявшим первые пять мест по результатам оценки их исходного состояния и разработанных программ реформирования региональных финансов (при условии их успешной реализации), будут предоставляться субсидии из федерального бюджета. В случае невыполнения регионами установленных требований субсидии предоставляются регионам, занявшим места с шестого по десятое.
В 1999 г. в предварительном этапе отбора для первого конкурса приняли участие 53 субъекта Федерации.
В августе 2000 г. Минфин России предложил регионам подавать официальные заявки на участие в первом конкурсе по распределению средств ФРРФ. Диаграмма
Заявки на участие в первом конкурсе по требуемой форме были поданы семью регионами: Чувашской республикой, Хабаровским краем, Белгородской, Вологодской, Самарской и Челябинской областями, а также Санкт-Петербургом. По результатам их оценки первые пять мест заняли: Чувашская республика, Вологодская, Самарская, Челябинская области и Санкт-Петербург. Шестое и седьмое места — Хабаровский край и Белгородская область, которые впоследствии отказались от участия в первом конкурсе по распределению субсидий из ФРРФ.
К 1 декабря 2001 г. в рамках участия во втором конкурсе было подано восемь заявок по требуемой форме: от Республики Бурятия, Республики Карелия, Краснодарского, Красноярского и Хабаровского краев, Астраханской, Калужской и Саратовской областей.
По результатам оценки заявок первые пять мест заняли: Республика Карелия, Краснодарский и Хабаровский края, Астраханская и Саратовская области. Красноярский край и Калужская область заняли шестое и седьмое места и впоследствии от участия во втором конкурсе отказались. У Республики Бурятия были выявлены дисквалификационные критерии.
Первый этап реализации программ реформирования второго конкурса проходил в период с 1 января 2001 г. до 1 сентября 2002 г., второй этап — с 1 сентября 2002 г. до 1 сентября 2003 года.
Формирование ФРРФ за счет средств займа МБРР предусматривается в законах о федеральном бюджете, начиная с 2001 г. Окончательная договоренность с МБРР была достигнута к началу 2002 г. В соответствии с постановлением правительства РФ от 19 апреля 2002 г. №256 между Российской Федерацией и МБРР 24 апреля 2002 г. было подписано Соглашение № 4647-RU о займе на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, которое вступило в силу 5 июня 2002 г. Соглашением предусмотрено предоставление России в 2002–2004 гг. средств займа на общую сумму 120 млн долл. — по 40 млн долл. в год.
Постановлением правительства РФ от 8 мая 2002 г. №301 утверждено Положение о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ. Приказом Минфина России от 5 июля 2002 г. №139 определен порядок его реализации, а приказами от 6 августа 2002 г. №168 и от 28 августа 2002 г. №187 придана юридическая сила результатам оценки заявок субъектов Федерации в первом и втором конкурсах. Получили надлежащее правовое закрепление методики оценки заявок в первом и втором конкурсах, а также была утверждена методика оценки заявок в третьем конкурсе.
Первые транши субсидий из ФРРФ перечислены регионам — участникам первого и второго конкурсов. Перечисление средств субъектам Федерации из ФРРФ в 2002–2004 гг. производится в соответствии с распоряжениями правительства РФ в пределах средств, предусмотренных для ФРРФ в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
На сегодняшний день фактически реализована половина проекта (оба этапа программ реформирования региональных финансов завершены у субъектов Федерации — участников первого конкурса, первые этапы программ реформирования — у субъектов Федерации — участников второго конкурса). Имеющаяся информация позволяет подвести определенные итоги.
Сравнение исходного состояния, результатов реализации первого этапа и плана на второй этап для субъектов Федерации — участников первого и второго конкурсов приведено на рис. 1 (стр. 68).
Анализ основных подходов к составлению программ реформирования позволил выявить две различные тактики: планирование основного прогресса на первом этапе (характерна, в частности, для Чувашской республики, Астраханской и Самарской областей) и равномерный прогресс на обоих этапах программы (применена Хабаровским краем, Вологодской и Саратовской областями). Использование первой тактики позволяет получить более высокую оценку программы реформирования, однако сопровождается и более высоким риском недостижения запланированного на первый этап прогресса.
Особый «прорыв» можно отметить в следующих сферах:
Формирование в субъектах Федерации казначейской системы исполнения бюджета
Всеми регионами-участниками приняты решения о создании собственного казначейства. Фактически, одним из важнейших шагов в ходе реализации программ реформирования региональных финансов для субъектов Федерации — участников первого конкурса (Чувашской республики, Вологодской, Самарской и Челябинской областей), а также участников второго конкурса (Республики Карелия, Краснодарского края и Астраханской области) явились меры по созданию регионального кзначейства.
К началу участия в проекте в Санкт-Петербурге казначейская система уже была создана, и все расходы регионального бюджета проводились с ее использованием. В Саратовской области и Хабаровском крае казначейская система также функционировала, однако на казначейское исполнение бюджета были переведены не все бюджетополучатели.
Из субъектов Федерации, начавших внедрение казначейского исполнения бюджета в ходе реализации программ реформирования региональных финансов, особенно динамично меры по переходу к казначейской системе проводились в Чувашской республике, где к настоящему времени создана необходимая правовая база, все бюджетополучатели переведены на казначейское исполнение бюджета, все расходы бюджета производятся через казначейство, и Вологодской области, где разработаны и приняты необходимые инструктивные документы, более половины бюджетополучателей финансируются через казначейство, почти половина расходов бюджета области осуществляется с использованием механизмов казначейской системы.
Кроме того, большая работа проведена в Республике Карелия, где за полтора года разработаны акты концептуального и инструктивного характера и начато финансирование расходов через открытые в казначействе лицевые счета.
К настоящему времени, помимо Санкт-Петербурга и Чувашской республики, по сообщению краевой администрации, на казначейское исполнение бюджета переведены все бюджетополучатели в Хабаровском крае. Кроме того, практически все бюджетополучатели переведены на казначейское финансирование в Саратовской области.
Сокращение кредиторской задолженности региональных бюджетов
В Чувашской республике, Вологодской, Самарской, Саратовской, Челябинской областях и Санкт-Петербурге организован учет бюджетных обязательств. Совершенствуются также подходы при планировании и почти исключены факты расхождения денежных и натуральных лимитов.
В результате в 2002 г. отмечалось снижение кредиторской задолженности бюджетов по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Разработка методики предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
Из десяти регионов — участников первого и второго конкурсов в исходном состоянии (на момент подачи заявки) лишь в Чувашской республике, Челябинской области и в Республике Карелия были разработаны методики распределения трансфертов местным бюджетам, основанные на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала, сочетающие элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала. К настоящему времени соответствующие методики, отвечающие установленным требованиям, имеются уже у восьми регионов из десяти.
Девятым субъектом Федерации — Саратовской областью — методика была разработана, однако правового закрепления к моменту проверки результатов реализации первого этапа программы реформирования региональных финансов не получила.
Сокращение расходов консолидированных бюджетов
на ЖКХ благодаря повышению тарифов для населения
Анализ отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ показал, что в течение последних двух лет доля расходов на ЖКХ в регионах, реализующих программы реформирования, в основном снижается. В 2002 г. до нуля снизились расходы на эти цели из региональных бюджетов в Республике Карелия, Чувашской республике, Вологодской и Самарской областях. Менее 1% составили в 2002 г. расходы на финансирование ЖКХ из региональных бюджетов Краснодарского края, Астраханской, Саратовской и Челябинской областей.
Почти вдвое снизилась доля расходов местных бюджетов на финансирование ЖКХ в 2002 г. по сравнению с 2000 г. в Республике Карелия, Чувашской республике, Вологодской и Челябинской областях.
Совершенствование системы управления государственным и муниципальным имуществом
Почти всеми субъектами Федерации, принявшими участие в проекте, разработаны акты концептуального характера, устанавливающие приоритеты в сфере управления имуществом. В качестве ключевых целей, как правило, обозначены такие, как максимизация доходов от использования имущества, оптимизация структуры собственности, вовлечение объектов собственности в гражданский оборот.
Анализ данных отчетности об исполнении бюджетов субъектов Федерации свидетельствует о том, что, с одной стороны, продолжается процесс сокращения государственной и муниципальной собственности, а с другой — совершенствуется управление собственностью и, как следствие, повышаются доходы от ее использования. В частности, в процессе реализации программ реформирования произошел рост доли доходов от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций в неналоговых доходах либо в общей сумме доходов соответствующего бюджета.
Кроме того, практически всеми регионами установлены нормативы отчисления от прибыли унитарных предприятий либо определен механизм определения указанных нормативов.
В ходе реализации программ реформирования регионам удалось реализовать также принципиально новый подход к учету государственного и муниципального имущества, организовав работу по формированию баланса активов и пассивов.
Социальная политика
Во многих субъектах — участниках первого и второго конкурсов сформулированы концептуальные основы для принятия мер по обеспечению социальной поддержки населения — в частности, определены подходы к организации системы адресных социальных пособий.
Кроме того, в регионах принимаются меры по осуществлению систематизированного учета льготных категорий населения, ведению соответствующих баз данных (например, такая работа проводится в Чувашской республике, Вологодской и Самарской областях, Санкт-Петербурге).
Субъектами — участниками первого конкурса был рассчитан экономический эффект от реализации программ реформирования. В дальнейшем планируется подготовить методику оценки экомического эффекта от реализации проекта и применять ее во всех регионах-участниках.
В целом проект позволил создать действенную систему финансового стимулирования проведения реформы общественных финансов на региональном уровне.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
