Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) образован впервые в составе расходов федерального бюджета на 2002 г. Создание этого фонда было предусмотрено Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, утвержденной правительством летом 2001 г., где указано, что основное назначение ФССР — стимулирование субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Стимулирование, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии с программой посредством долевого финансирования из федерального бюджета приоритетных, социально-значимых расходов при соблюдении определенных условий.
Для достижения поставленных целей становятся малоэффективными уже апробированные механизмы — такие как Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (его средства предоставляются в виде дотаций, выделяемых без всяких условий) или Фонд компенсаций, т.к. здесь, напротив, присутствует строго определенное целевое выделение средств, направляемых на финансирование федеральных расходов, которые передаются на нижестоящие бюджеты, а также нет обязательного условия участия регионов в совместном финансировании.
В 2002 г. в качестве приоритетного направления бюджетной политики субъектов Федерации, которое предлагалось простимулировать с помощью Фонда софинансирования социальных расходов, было определено реформирование ЖКХ.
Действительно, в целях скорейшего завершения реформирования жилищно-коммунального хозяйства правительство РФ объективно заинтересовано в повышении доли оплаты затрат на жилищно-коммунальные услуги населением и, как следствие, повышении выплат субсидий отдельным категориям граждан. Вместе с тем, практически весь спектр параметров, влияющих на конкретную величину данных расходов, определяется на местах. На федеральном уровне становится практически невозможным обеспечение приоритетного финансирования данных расходов — ни путем предоставления дотаций из ФФПР, не дающих гарантии выполнения мер социальной защиты, ни субвенций Фонда компенсаций, не создающих заинтересованности в повышении эффективности расходов территориальных бюджетов и являющимися по сути расходами федерального бюджета.
До начала действия ФССР лишь в небольшом числе регионов полностью соблюдались установленные на федеральном уровне стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Причем ужесточение рекомендуемых федеральных стандартов весьма незначительно отражалось на реальном положении дел на местах.
Как видно из таблицы, даже на конец 2001 г. федеральный стандарт оплаты населением ЖКУ и максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи соблюдался менее чем в трети субъектов Федерации. Оба стандарта были выполнены только в 17 субъектах Федерации.
Таким образом, стало очевидно, что усилия правительства по продвижению реформы в сфере полномочий субнациональных властей на основе нормативных документов, рекомендаций и постановлений не приводят к достижению поставленной цели, а, напротив, делают очевидным разрыв между декларируемыми параметрами и фактическими.
Итак, с 2002 г. новым «двигателем» реформы ЖКХ стал Фонд софинансирования социальных расходов. Предполагалось разработать такой механизм распределения финансовой помощи субъектам РФ, который бы оказал на региональные и местные власти стимулирующее действие в ускорении перевода дотационной отрасли на самофинансирование, но в то же время обеспечил бы поддержку малоимущего населения по мере снижения уровня финансирования ЖКХ из бюджетов.
Необходимо также отметить и объективный выигрыш региональных и местных бюджетов от повышения расходов населения на ЖКУ с одновременным предоставлением субсидий малоимущему населению, приводящий к снижению объема малоэффективных дотаций ЖКХ.
Следующим встал вопрос о том, в каком виде может предоставляться финансовая помощь из ФССР, во многом определяющий особенности предоставления стимулирующей финансовой помощи. С одной стороны, программа развития бюджетного федерализма дает четкий ответ на этот вопрос — в виде субсидий. Однако чтобы принять ту или иную сторону, необходимо вернуться к цели создания и распределения ФССР, обозначенной как стимулирование мероприятий, проводимых региональными и местными властями. Это предполагает, что финансовая поддержка будет оказываться на определенных условиях, что не подразумевает дополнительных ограничений для направления средств данной финансовой помощи. Иначе говоря, выполнение тех или иных действий потенциальными получателями стимулирующей финансовой помощи и будет обязательным условием для предоставления ему средств.
Действительно, учитывая этот тезис, не столь важно, в какой именно форме будет предоставляться финансовая помощь, поскольку главная задача — выполнение действий и достижение результата — будет в основном решена за счет средств бюджета получателя финансовой помощи. Ведь по результатам оценки выполнения определенных мероприятий можно предоставлять и дотации, и субсидии, и субвенции, поскольку направление расходования средств, предоставляемых из федерального бюджета, не принципиально. Вообще, если согласиться с тем, что цель использования данного фонда заключается в формировании и поддержке определенных (приоритетных) направлений бюджетной политики субъектов Федерации и местных органов власти, а не расходов — как это обозначено в программе, — то использование субсидий в этом случае — далеко не самый оптимальный вариант из возможных. Ведь субсидии как раз предполагают выделение средств финансовой помощи пропорционально объему расходов, произведенному из территориальных бюджетов. Кроме того, целевой характер расходования этих средств в условиях недостаточности финансовых ресурсов уже после того, как результат, ради которого выделяются средства ФССР, достигнут, излишен и не соответствует принципу экономности расходования бюджетных средств. Исходя из этого было принято решение, что формой предоставления средств из ФССР будут условные дотации, то есть нецелевые средства финансовой помощи, получение которой возможно только при условии выполнения потенциальным получателем определенных мероприятий. Однако остался нерешенным вопрос об определении уровня софинансирования конкретных регионов — получателей средств ФССР и выбор параметров для его дифференциации. Сначала попробуем определить, почему вообще следует устанавливать различный уровень поддержки территорий. Здесь, опять-таки, следует исходить из поставленной задачи — стимулирование определенных направлений бюджетной политики регионов. Так, при прочих равных условиях, в определенных регионах проблемы, которые предполагается решить, имеют большую социальную значимость, чем в прочих.
Основные параметры данного распределения ФССР были определены следующим образом:
— средства предоставляются на основе долевого возмещения фактически произведенных расходов территориальных бюджетов средствами финансовой помощи из федерального бюджета;
— средства предоставляются при условии соблюдения минимально допустимых отклонений фактических параметров финансирования расходов на ЖКХ от установленных на федеральном уровне;
— уровни возмещения расходов на ЖКУ дифференцируются по регионам в зависимости от возможностей региональных бюджетов и потребности в средствах на предоставление субсидий;
— объем средств корректируется в зависимости от степени соответствия параметров выполнения регионом федеральных стандартов; т.е. при прочих равных условиях, чем ближе будут к федеральным установленные в регионе стандарты финансирования ЖКХ, тем больший объем средств он (субъект Федерации) получит.
Все меры в совокупности образуют механизм стимулирования региональных и местных властей в максимальном приближении значения региональных параметров ЖКХ к установленным правительством РФ. Причем, что особенно актуально для развития бюджетного федерализма, без малейшей потери самостоятельности и эффективности проводимой ими политики. Правила предоставления в 2002 г. дотаций из Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждены постановлением правительства РФ от 27 мая 2002 г. № 354.
Уже сейчас можно подвести некоторые итоги работы фонда в 2002 г. (таблица 2).
Итак, уровень оплаты населением ЖКУ и порог для предоставления субсидий увеличились соответственно на 18,8% и 2,7%. В то же время расходы территориальных бюджетов на ЖКХ в абсолютном выражении выросли на 10,8%, а с учетом роста стоимости ЖКУ (36,5%) — снизились до 81,2% от уровня 2001 г. Важно отметить, что изменился не только объем бюджетного финансирования, но и его направленность, структура расходуемых средств, что показано в таблице 3.
Как видно из таблицы, доля расходов на поддержание оплаты ЖКУ малоимущим населением выросла за год более чем в два раза, в то время как расходы на покрытие разницы между себестоимостью услуг и регламентированными платежами населения сократились на соответствующую величину.
Более чем двукратный рост объема субсидий сопровождался повышением бюджетных платежей, а также увеличением числа служб субсидий. О влиянии указанных явлений на ЖКХ в некоторой степени можно судить по данным нижеследующей таблицы.
Резюмируя вышеприведенные сведения, можно сделать следующие выводы.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) при определенных условиях может быть рассмотрен как дополнение к ФФПР, то есть механизм, способствующий выравниванию возможностей субнациональных властей по исполнению собственных функций. В то же время ФССР имеет существенное отличие в части своего назначения, а именно то, что данный фонд должен способствовать стимулированию региональных и местных властей поддерживать на определенном (нормативном) уровне предоставление ряда социальных бюджетных услуг и проведению реформ.
Таким образом, в отличие от ФФПР Фонд софинансирования социальных расходов должен в конечном итоге приводить к оптимизации структуры расходов и сокращению нерациональных расходов территориальных бюджетов. Абстрагируясь от прочих обстоятельств, можно сказать, что чем больше и активнее используется ФССР, тем больше растет качество предоставляемых бюджетных услуг и происходит сокращение других, не первоочередных затрат.
Срок деятельности Фонда софинансирования социальных расходов относительно невелик (введен в действие с 2002 г.). Однако анализ воздействия этого стимулирующего механизма на бюджетную систему позволяет говорить о крайне высокой его эффективности. Основной задачей, поставленной в рамках применения ФССР в 2002 г., стало стимулирование хода реформы ЖКХ, имея в виду, что объем средств, получаемых субъектом Федерации, зависел от того, как выполняются федеральные стандарты финансирования ЖКХ наряду с контролем за мерами по обеспечению социальной защиты малоимущего населения.
Важно, что изменилась сама структура данных расходов в пользу увеличения доли субсидий населению на оплату ЖКУ — с 1,9% до 4,0%. Причем возрос и уровень возмещения данных затрат из бюджетов. Это свидетельствует о качественном переходе региональных и местных властей от малоэффективного дотирования предприятий к оказанию адресной поддержки населения через субсидии, что подтверждается взрывным ростом объемов социальной поддержки, без которой само проведение реформы было бы невозможно и бессмысленно.
Исходя из вышеизложенного и учитывая экономический эффект от использования ФССР, определенный экспертами в размере 58 млрд руб. (социальный эффект, который, несомненно, важнее — оценке не поддается), можно сделать вывод о крайней необходимости продолжения успешной практики фонда и поставить вопрос о его увеличении — в том числе, например, за счет перераспределения части средств из ФФПР, с расширением состава софинансируемых отраслей уже на стадии формирования федерального бюджета на 2004 г.
Журнал «Бюджет» №3 март 2003 г.
