Проблема обращения с бездомными животными балансирует на грани гуманизма и обеспечения безопасности, нравственности и защиты законных интересов граждан. Согласно данным Центра изучения питания и благополучия животных, в 2023 году 56% российских семей имели кошку или собаку (всего 74,8 миллиона питомцев)[1], что свидетельствует о глубокой привязанности соотечественников к домашним питомцам. За тот же 2023 год Росстат зафиксировал 410,9 тысячи случаев укусов и других мелких повреждений людей животными, подавляющую часть из которых нанесли домашние питомцы. А сообщения в СМИ о летальных исходах по итогу нападений животных появляются с мрачной периодичностью.
Александр Алексеевич Шахов, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управления»
ОСВВ[2] как направление госполитики
К сожалению, государственная политика в сфере обращения с бездомными животными, как правило, не отличается системностью и носит реакционный характер, и, согласно исследованию Mars Petcare[3], в России насчитывается более четырех миллионов бездомных собак. По данным Агентства стратегических инициатив, практически во всех регионах наблюдается острая нехватка приютов для бездомных животных. Большинство существующих приютов, пунктов временного содержания (ПВС) зачастую не удовлетворяют условиям гуманного обращения с питомцами[4]. А по информации Государственной думы, общая обеспеченность субъектов необходимым количеством приютов для животных составляет не более 25%[5].
Одной из первых попыток решения рассматриваемой проблемы является принятие Закона № 498‑ФЗ[6], который установил общие рамки регулирования и принципы обращения с животными. Это ответственность человека за судьбу животного, воспитание у населения нравственного и гуманного отношения к животным и другие принципы (статья 4 Закона № 498‑ФЗ). Так, в отношении бездомных неагрессивных собак была установлена система «отлов — стерилизация — вакцинация — возврат» (ОСВВ). Идея ОСВВ заключается в возвращении в предыдущую среду обитания «обезопасенных» собак. Согласно части 1 статьи 18 Закона № 498‑ФЗ мероприятиями при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев являются:
1) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировка и немедленная передача в приюты для животных;
2) содержание животных без владельцев в приютах для животных;
3) возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты животным;
4) возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения необходимых мероприятий;
5) размещение и содержание в приютах животных, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или до наступления естественной смерти.
Преимущества применения данного метода заключаются в прекращении роста популяции бездомных собак, в предотвращении распространения наиболее опасных заболеваний (посредством выработки стайного иммунитета к бешенству), а также в исключении собак с немотивированной агрессией. Эта система была разработана Всемирной организацией здравоохранения как ответ на предыдущую неэффективную политику массового умерщвления — устранение последствий, а не причин возникновения проблемы. Среди основных причин появления бездомных животных эксперты выделяют высокую концентрацию заброшенного жилья, наличие доступной кормовой базы (свалки мусора) и безответственное поведение бывших владельцев.
Как правило, администрации муниципальных образований заключают контракты с физическими и юридическими лицами на отлов и чипирование безнадзорных животных. Согласно недавнему исследованию[7], наиболее впечатляющих результатов в применении системы ОСВВ добился Нижний Новгород — снижение численности собак без владельцев в период с 2014 по 2019 год здесь составило 60%.
Благотворительный фонд «Благополучие животных» прямо указывает на экономическую эффективность возвращения животных, а также на бюрократизацию и коррупциогенную емкость массового умерщвления. По мнению автора, одним из безусловных преимуществ применения системы ОСВВ является рост ответственности среди соотечественников, так как, согласно исследованию компании «Четыре лапы», за два года существенно выросла доля тех, кто принимает решение заботиться о животном, которого он нашел на улице. В 2022 году это было 20% участвовавших в опросе респондентов, а в 2024 году — уже почти треть (32%). Значительно снизилось и число тех, кто ищет питомца через заводчиков. Если в 2022 году к ним обращались больше половины опрошенных, то в 2024 году эта доля уменьшилась до 39%. Положительная динамика складывается и в части желающих взять животное из приютов.
Критика ОСВВ
Тем не менее систему ОСВВ постоянно критикуют по ряду причин. Во-первых, представители медицинского сообщества отмечают, что однократная вакцинация не способствует выработке устойчивого иммунитета, так как положительный эффект сохраняется только на протяжении одного года[8]. Неконтролируемое воспроизводство продуктов жизнедеятельности также создает благоприятную среду для распространения иных видов заболеваний среди животных и людей.
Во-вторых, стерилизация (кастрация) как способ исключения половой агрессии влияет только лишь на один из видов агрессии. По мнению сотрудников Вятской государственной сельскохозяйственной академии Е. Д. Бузмаковой и Р. К. Махнера, у собак может сохраняться хищнический инстинкт, даже если они живут в условиях, не связанных с дикой природой. И это, безусловно, представляет особую опасность для детей, пожилых людей и лиц в состоянии алкогольного опьянения[9].
В-третьих, возвращение собак в предыдущую среду обитания означает возвращение в среду обитания людей, что само по себе является индикатором риска. Собаки-парии, то есть собаки, которые никогда не были домашними, не в состоянии поддерживать «дружеский» контакт с человеком. И люди чувствуют это. Так, согласно исследованию 2022 года, проведенному фондом «Общественное мнение», 47% опрошенных полагают, что бездомные собаки в их населенном пункте угрожают безопасности людей, и лишь 28% такой угрозы не видят[10].
В-четвертых, система ОСВВ отличается дороговизной. По информации председателя комиссии Общественной палаты РФ по экологии и устойчивому развитию Е. А. Шаройкиной, в 2023 году из средств консолидированных бюджетов регионов на программу ОСВВ было направлено 7,44 миллиарда рублей, а в 2024 году — почти 7,5 миллиарда рублей. В то же время, по подсчетам системы «Тендерплан», с января по декабрь 2024 года власти российских регионов направили более 12 миллиардов рублей на госзакупки, связанные с содержанием бездомных животных. В эту сумму вошли средства на строительство и ремонт приютов, поставку в них кормов и лекарств, содержание собак и кошек и регулирование их численности. Однако, если положить на чашу весов, например, стоимость новогоднего оформления в отдельном городе и стоимость работ по содержанию бездомных собак в том же городе, то итоговые затраты уже не будут казаться столь впечатляющими.
Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ в постановлении от 18 июля 2024 года № 38-П[11]: «к числу оснований для умерщвления животных без владельцев не могут быть отнесены основания, связанные исключительно с соображениями рационализации осуществления полномочий в этой сфере, например с загруженностью приютов для животных или не являющихся ими мест и пунктов временного содержания животных без владельцев либо с оптимизацией бюджетных расходов на эту деятельность». Следовательно, когда речь идет о проявлении гуманизма, мы не имеем (юридического и морального) права основываться только на экономических соображениях.
В-пятых, по мнению некоторых критиков, сама система ОСВВ не является гуманной, так как предполагает выпуск собак в условия холода, голода, автотравматизма и т. п.
Радикальные меры
Весной 2025 года в Новокузнецком городском округе Кемеровской области был введен режим экстраординарной ситуации[12]. В администрации Новокузнецка пояснили, что такой режим регламентирован февральским постановлением региональных властей, который может быть применен в случае, если в течение месяца поступили две или более заявки о необходимости отлова беспризорных собак, угрожающих безопасности граждан. Также он может быть установлен, если речь идет об угрозе массового заболевания, которое могут разносить животные. В Управление дорожно-коммунального хозяйства администрации Новокузнецка с начала 2025 года до момента вступления режима в силу поступило свыше 400 заявок на отлов бродячих собак.
Список необходимых мероприятий в случае введения режима экстраординарной ситуации довольно внушительный. Согласно протоколу, анонимные обращения на отлов собак не принимаются и не обрабатываются. У заявки должен быть автор — исполнители рассматривают заявки исключительно с контактными данными заявителя. Далее специалисты выезжают на место и производят отлов животного, которое впоследствии помещают в ПВС на срок 10 дней. В этот период специалисты ведут учет животного, обеспечивают его содержание (кормление, уход), у владельца, если таковой имеется, есть возможность забрать питомца, предъявив документы, подтверждающие право собственности.
Если владелец не найден, то сотрудники пункта временного содержания проводят экспертизу поведения собаки, включающую проверку реакций на еду (аппетит, поведение при кормлении), на еду в присутствии человека (степень доверия, агрессивность), на резкие звуки (испуг, агрессия, равнодушие). На основании результатов экспертизы комиссия принимает решение. При спокойном поведении собаки возможны два варианта: возврат на прежнее место обитания или передача новому владельцу через приюты или по заявкам желающих. При агрессивном поведении в рамках режима экстраординарной ситуации допускается умерщвление животного. Словом, необходимым условием для решения вопроса об умерщвлении, является подтверждение факта проявления животным без владельца немотивированной агрессивности.
Однако противники программы ОСВВ в качестве универсального средства разрешения проблемы, как правило, предлагают признать бездомных собак инвазионным видом[13] для дальнейшей их массовой ликвидации. Вместе с тем нельзя не заметить, что и при аргументации за ОСВВ, и при аргументации против ОСВВ наличествует глубокий моральный аспект, который позволяет каждой стороне вести дискуссию с позиции нравственности. Аргументация «необходимой меры и защиты наших детей» сталкивается с «проявлением милосердия и более грамотной государственной политики».
Современная политика государства
В России нет профильного федерального органа исполнительной власти, в чьи полномочия входило бы нормативно-правовое регулирование обращения с бездомными животными, как нет и стандартизированных государственных приютов. Сегодня благодаря одним из последних изменений в федеральном законе[14] этот вопрос относится к предмету ведения высших должностных лиц субъектов РФ и региональных органов законодательной власти.
Изменения законодательства, внесенные в 2023 году, вручили «ключи» субъектам РФ для игнорирования требований по организации мероприятий в сфере обращения с животными без владельцев. Теперь «санкция на усыпление» позволяет регионам не подпадать под ответственность статьи 245 Уголовного кодекса — запрет на жестокое обращение с животными. Данную позицию подтверждает и Конституционный суд РФ в постановлении от 18 июля 2024 года №
Однако даже при наличии расширенных правовых полномочий регионам не удалось преодолеть недостаточность бюджетных средств. Это с одной стороны. С другой стороны, на них возложили весь объем политической ответственности за действия, которые не находят однозначной поддержки среди населения. По этим причинам и по причине предполагаемой более высокой эффективности исполнение общегосударственных интересов все чаще возлагают на органы местного самоуправления.
При этом ОМСУ подвержены схожим проблемам. Как старый закон № 131‑ФЗ, так и новый № 33‑ФЗ относят осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории муниципального образования, к правам (но не обязанностям!) органов местного самоуправления. Это означает, что без применения института отдельных государственных полномочий муниципалитеты не обязаны заниматься вопросами отлова бездомных собак, строительства приютов и содержания животных. Тем не менее, как отмечает кандидат юридических наук, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Казанского инновационного университета Э. Ю. Латыпова, центральный районный суд Хабаровска привлек начальника управления ЖКХ городской администрации по части 2 статьи 293 УК РФ (халатность) за неисполнение с 2023 по 2024 год контроля за деятельностью по отлову бродячих собак, в результате чего 35 человек пострадали, а один погиб[15].
Если рассматривать бездомную собаку как бесхозяйное имущество, которое должно поступать на баланс муниципального образования в случае отлова, то на органы местного самоуправления распространяются обязательства по его содержанию. В случае отсутствия требуемой инфраструктуры муниципалитет встает перед выбором — либо в экстренном порядке выделять уже распределенные денежные средства на содержание бездомных животных, либо нести юридическую ответственность за неисполнение законодательных предписаний.
Проблема разграничения полномочий проявляется и в другом аспекте. Так, в 2020 году в Республике Адыгея органам местного самоуправления были делегированы полномочия по обращению с животными без владельцев и предоставлено соответствующее финансирование[16]. Однако в городе Майкопе приют для животных не был создан. На основании неисполнения отдельных государственных полномочий в интересах неопределенного круга лиц прокурор обратился в суд. Все инстанции администрация муниципального образования проиграла, но интерес в данном случае представляет тот факт, что заявителю удалось дойти до Конституционного суда РФ и представить на его рассмотрение спор о компетенции. Администрация Майкопа оспаривала конституционность части 2 статьи 7 и статьи 16 Закона № 498‑ФЗ, части 5 статьи 19 Закона № 131‑ФЗ, частей 1, 2 и 6 статьи 52 Закона № 414‑ФЗ. Позиция заявителя заключалась в том, что полномочия по обращению с животными не могут быть делегированы на муниципальный уровень, так как находятся в исключительном ведении субъекта РФ.
В определении № 909-О/2025 Конституционный суд РФ отказал в принятии жалобы к рассмотрению и повторил доводы предыдущих правовых позиций о необходимости взаимодействия всех уровней в рамках единой системы публичной власти. Если привести аналогию, то администрация предлагала приравнять полномочия по обращению с животными к, например, полномочиям по регулированию административно-территориального устройства и по этой причине не стала реализовывать выделенные бюджетные средства. Данная позиция, безусловно, обладает своей юридической логикой и могла бы стать хотя бы частью разрешения известной проблемы границ компетенции между различными уровнями публичной власти. Однако в данном случае суд не стал ограничивать право субъекта РФ на возложение того объема ответственности, который сам посчитает нужным.
Приведенный пример вкупе с законодательными изменениями 2023 года явно свидетельствует о практике перекладывания ответственности на нижестоящий уровень — с федерального на региональный, с регионального на муниципальный. Итогом же подобной практики является не вывод о «недобросовестности» того или иного уровня публичной власти, а общее непонимание и где-то даже нежелание разрешить текущие проблемы в силу общей пробельности законодательства в сфере обращения с бездомными животными.
Новые инициативы
В декабре 2025 года в Государственную думу поступил законопроект № 1085340-8[17], который предлагает регламентацию деятельности по разведению домашних животных в виде закрепления функции по ведению учета заводчиков за одной организацией по каждому виду животных. Централизация учета заводчиков обоснованно может помочь предотвратить бесконтрольное появление новых бездомных животных. Однако инициатива группы депутатов, с одной стороны, вторгается в рыночный порядок отношений между производителем и потребителем (будущим хозяином домашнего животного), так как исходя из текста пояснительной записки предполагает регулирование вопросов спроса и предложения. С другой стороны, инициатива, по мнению автора, должна преследовать иные цели, так как среди заводчиков в действительности есть те, кто ставит производство домашних животных на поток. Они не следят за санитарными условиями их содержания, не выдерживают репродуктивную паузу и используют иные антигуманные методы извлечения прибыли. Более того, можно предположить, что существенная часть заводчиков специализирована на воспроизводстве собак, которые не в состоянии в дальнейшем выжить во внешней среде (например, чихуахуа, йоркширские терьеры, шпицы и т. п.), и, следовательно, регулирование их деятельности не способно привести к сокращению собак-парий на улицах российских городов. Из этого можно сделать вывод, что предлагаемые нововведения также носят фрагментарный характер и, не будучи встроенными в комплекс решений проблем в сфере обращения с бездомными животными, будут иметь ограниченную эффективность.
В завершение необходимо отметить, что вопрос об эффективности ОСВВ одновременно находится в поле управленческой и моральной дискуссии, где игры людей в «кто тут более нравственен» отягощаются системными проблемами организации публичной власти в сферах разграничения полномочий и бюджетной обеспеченности. Бездомные собаки действительно являются серьезной проблемой современной России, но при дилемме между «истинностью» и «простотой» решения важно сделать правильный выбор.
[1] Всероссийская перепись домашних животных — 2023.
[2] Система «отлов — стерилизация — вакцинация — возврат» (ОСВВ).
[3] Mars Petcare — общее название подразделения компании Mars Incorporated, которое объединяет производство продукции для домашних животных.
[4] Стандарт организации работы с безнадзорными животными в субъектах РФ // Агентство стратегических инициатив.
[5] Приняты в первом чтении поправки в закон об ответственном обращении с животными // Государственная Дума.
[6] Федеральный закон от 27.12.2018 № 498‑ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[7] Беляева Ю., Королева Т. Методическое пособие по работе с безнадзорными животными на территории РФ. Экология человека.
[8] Снигирев С. И. Заключение специалиста по вопросу: «Оценка эффективности метода ОСВВ в снижении численности мелких домашних непродуктивных животных без владельцев на территории населенного пункта».
[9] Бузмакова Е. Д. Система отлова бродячих собак и возврата их в городскую среду в России / Е. Д. Бузмакова, Р. К. Махнева // Вестник Вятского ГАТУ. 2025. № 3 (25). С. 52.
[10] Бездомные собаки. Как обходиться с бездомными собаками? И нужно ли их подкармливать? // Фонд «Общественное мнение».
[11] Постановление Конституционного суда РФ от 18.07.2024 №
[12] Постановление Правительства Кемеровской области — Кузбасса от 27.02.2025 № 90 «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев».
[13] Биологический вид, распространение которого угрожает биологическому многообразию.
[14] Федеральный закон от 24.07.2023 № 377‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ“ и статью 44 Федерального закона „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ“».
[15] Латыпова Э. Ю. Современные проблемы правового регулирования популяции безнадзорных животных / Э. Ю. Латыпова, Р. Э. Гильманов, К. М. Тухватуллина // Jus Strictum. 2025. № 3. С. 10.
[16] Закон Республики Адыгея от 06.07.2020 № 355 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Адыгея по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».
[17] Законопроект №
Поделиться:
