Реформа органов власти в России стартовала. В первый рабочий день 2003 года президент страны Владимир Путин внес в Госдуму два основополагающих законопроекта. Первый — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — определяет виды муниципальных образований (МО), полномочия местных органов в части расходования средств, источники доходов и вводит двойной контроль за деятельностью глав МО: с одной стороны — вышестоящих органов государственной власти, с другой — населения. Второй документ — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» — наделяет федеральный центр регулятивными и контрольными, а субъектов Федерации — исполнительно-распорядительными функциями и передает им часть социальных обязательств. Основная цель реформы — определить полномочия каждого уровня власти исходя из имеющихся у него финансовых ресурсов. Для этого предполагается внести изменения в существующую налоговую систему страны. Президент дал поручение подготовить необходимые изменения в бюджетный и налоговый кодексы в течение I квартала 2003 года. Сама же реформа, как предлагает Комиссия по разграничению полномочий между различными уровнями власти, возглавляемая заместителем главы президентской Администрации Дмитрием Козаком, должна начаться с 1 января 2006 года. О намерении оказать поддержку комиссии уже заявили координационные советы фракций «Единство», ОВР, групп «Народный депутат» и «Регионы России». В рамках этой реформы планируется внести поправки более чем в 200 законодательных актов.
«Бесплатных» мандатов больше не будет
Главная цель начатых преобразований — четко распределить полномочия между различными уровнями власти и обеспечить их обязательное финансовое наполнение. Сегодня в консолидированных бюджетных доходах России доля местного самоуправления составляет не более 17%, а в расходах — 30%. Не менее 65% всех расходов на образование, 60% на ЖКХ и здравоохранение, 50% на социальную политику оплачиваются муниципалитетами. Их бюджеты хронически остаются дефицитными в среднем на 30%. При этом их доходная база на 70% формируется из поступлений от вышестоящих бюджетов. Реформа должна вменить органам местной и региональной власти лишь те обязанности, которые они способны исполнять собственными силами. А для реализации дополнительных полномочий планируется предусмотреть необходимое финансирование в вышестоящих бюджетах.
Реформа предполагает появление двух типов муниципальных образований — муниципалитета (на уровне поселений и городов) и муниципального округа (района), обладающих полной свободой в реализации законодательно возложенных на них четких бюджетных обязательств. В полномочия первого войдут вопросы деятельности коммунальных служб, учреждений культуры, дошкольного и внешкольного воспитания, а также обязанности по освещению улиц, снабжению топливом, уборке мусора, озеленению, содержанию местных дорог и мостов, жилого и нежилого фонда. В ведении муниципальных округов окажутся школы, скорая, неотложная и стационарная поликлиническая помощь, муниципальная милиция и другие вопросы территориального масштаба. Однако некоторые полномочия (обеспечение образования, социальные выплаты, реализация льгот) вышестоящие уровни власти смогут передавать нижестоящим.
Таким образом, полномочия будут собственными и делегированными. Первые будут целиком финансироваться из собственных бюджетов регионов и территорий, которые несут за них полную политическую ответственность. Делегированные полномочия будут передаваться от власти вышестоящих уровней нижестоящим властям вкупе с необходимым для их реализации финансированием в виде субвенций. То есть, если федеральный закон возлагает на органы местной власти обязательства по выплате пособий, одновременно он должен будет передать в местный бюджет и соответствующие средства. Таким образом, появятся три вида федеральных мандатов: обеспеченный средствами федерального бюджета; исполняемый регионом и обеспеченный трансфертами из центра; исполняемый муниципалитетом под передаваемое на местный уровень финансирование. По словам заместителя начальника управления развития основ самоуправления Минэкономразвития Сергея Ерошникова, государственные полномочия ежегодно смогут передаваться в городские округа и муниципальные районы только федеральными законами, в которых, в том числе, будет приведен расчет необходимых материальных и финансовых средств, и только при наличии в законе о бюджете отдельной строкой соответствующих субвенций.
Централизация ценой в 60 миллиардов
Для того чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование возлагаемых на него реформой бюджетных обязательств, планируется значительно перекроить существующую налоговую систему. В минувшем году с вводом в действие нового Налогового кодекса администрации регионов и городов остро ощутили на своих бюджетах процесс централизации фискальных доходов. Баланс между федеральными и региональными бюджетными поступлениями резко качнулся в сторону первых, а их соотношение достигло, по некоторым оценкам, 68:32. По мнению аудитора Счетной палаты РФ Сергея Рябухина, в последнее время идет чрезмерная централизация доходов на федеральном уровне. За четыре года доходы федерального бюджета выросли в 3,9 раза, а консолидированных бюджетов регионов — лишь в 2,6 раза. По оценкам Счетной палаты, в 2003 году их выпадающие доходы составят около 60 млрд руб. Причем меры, предпринятые налоговым законодательством в последнее время, не будут компенсировать их в полной мере. Сегодня в 25 субъектах консолидированные бюджеты на 60-80% идут на зарплату и ЖКХ, а многие губернаторы уже давно забыли, что такое бюджет развития региона.
Снижение собственной доходной базы вынудило многие регионы и города вернуться на рынок заимствований, в результате чего минувший год стал буквально годом бума субфедеральных облигационных займов.
Как изменится ситуация в ходе реформы власти? Насколько новые обязательства региональных и муниципальных бюджетов будут адекватны их финансовым возможностям и чем будут обеспечены эти возможности? Насколько самостоятельны будут региональные и местные органы власти в управлении своими налоговыми ресурсами? — Эти и многие другие вопросы волнуют сейчас всех. Ведь параллельно с реформой законодательства, определяющего права, обязанности, взаимоотношения различных уровней власти, необходимо внести соответствующие изменения в налоговый и бюджетный кодексы. Эта тема стала основополагающей на прошедшем в конце прошлого года в Кисловодске круглом столе «Межбюджетные отношения бюджетов субъектов РФ с бюджетами муниципальных образований», в работе которого приняли участие сенаторы, представители правительства, руководители субъектов Федерации, органов местного самоуправления*. Позицию Минфина по этому вопросу озвучил руководитель бюджетного департамента министерства Алексей Лавров.
По прогнозу на 2003 год, для обеспечения расходных обязательств на региональный бюджет будет приходиться 23% налоговых доходов, на местный — 21%. В новых условиях, по словам Алексея Лаврова, разрыв увеличится до соотношения 28:16. Многие функции, закрепленные сегодня за органами местного самоуправления, будут переданы субъектам Федерации (платежи за неработающее население по системе медстраха, зарплата учителям, социальная помощь, субсидии населению). Таким образом, как считают в Минфине, должно измениться лишь качество расходов в бюджетной системе, но не количество.
Два налога с продаж
Все источники доходов должны быть закреплены бюджетным и налоговым кодексами на долгосрочной основе. Если оставить расщепление налогов на составляющие по уровням бюджета в БК, нижестоящая власть останется в очень серьезной зависимости от налоговой политики власти вышестоящей. «Можно было бы тот же налог с продаж (5%) расписать в НК как 2% для регионального бюджета и 3% — для местного», — предлагает Алексей Лавров. Однако в этом случае получится двойное налогообложение одной и той же базы. Поэтому предлагается в этой части Налоговый кодекс изменить. С позиции Минфина, идеальной была бы схема «один налог — один бюджет». Но — как полагает Алексей Лавров — в итоге, видимо, будет достигнут компромисс: часть налогов будет вменена БК, часть — НК. Федеральные налоги будут расщепляться Бюджетным кодексом, так как Федерация берет на себя политические обязательства не менять налоговые ставки. А налоги, поступающие как в региональные, так и местные бюджеты, будут расщепляться по ставкам. И муниципальные образования в этом случае будут иметь возможность достраивать свои налоги региональными ставками. Грубо говоря, вместо одного налога с продаж, расщепляемого по уровням бюджета, будет два: региональный и местный с разными ставками.
Вот какова позиция Минфина по конкретным налогам, которые должны составить основу финансового наполнения вменяемых новым законом полномочий местных бюджетов.
Налог с продаж должен исчезнуть. В феврале на последнем заседании правительства по налоговой реформе эта позиция должна стать и правительственной. «С точки зрения полномочий и денег отмена этого налога существенно ухудшит состояние региональных и местных бюджетов, но замену найти можно», — считает Алексей Лавров. Такой заменой должны стать, в частности, акцизы. С позиции Минфина, акцизы на ГСМ должны быть на 100% переданы на региональный уровень и с 2003 года уже должны взиматься с владельцев АЗС, а не с заводов. Акциз на водку предполагается пока полностью взимать с оптовых баз, а в перспективе — с розницы. Поселенческим муниципалитетам предполагается также передать налоги на имущество и земельный налог с физических лиц, территориальным районам и городам — с юридических лиц. Вопрос базы этого налога будет решаться в Госдуме в процессе рассмотрения соответствующей главы НК. Однако, как отметил Алексей Лавров, прежде чем расщеплять налоги, потребуется их серьезная реформа, а также расширение права местных уровней власти по взиманию налогов на малый бизнес, чтобы стимулировать его развитие на местах. Теоретически налоги на малый бизнес, как считают в Минфине, на 100% должны быть региональными и местными.
В итоге все налоговые источники, необходимые для исполнения регионами и местными администрациями возлагаемых на них индивидуальных бюджетных обязательств, должны быть закреплены за ними на постоянной основе, налогоплательщики — равномерно распределены по соответствующей территории, а ставки налогов должны регулироваться на местах.
По расчетам специалистов Центра фискальной политики, в ходе реформы объем бюджетных расходов на местном уровне не изменится и составит те же 8% ВВП. Обязательства муниципальных образований по финансовому обеспечению вопросов местного значения сократятся с 5,6 до 4,2% ВВП. Разница будет предоставляться в виде субвенций из регионального бюджета. Теперь за два месяца реформаторам предстоит определить оптимальный набор местных налогов, которые должны быть закреплены на местном уровне.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
«Бесплатных» мандатов больше не будет
Главная цель начатых преобразований — четко распределить полномочия между различными уровнями власти и обеспечить их обязательное финансовое наполнение. Сегодня в консолидированных бюджетных доходах России доля местного самоуправления составляет не более 17%, а в расходах — 30%. Не менее 65% всех расходов на образование, 60% на ЖКХ и здравоохранение, 50% на социальную политику оплачиваются муниципалитетами. Их бюджеты хронически остаются дефицитными в среднем на 30%. При этом их доходная база на 70% формируется из поступлений от вышестоящих бюджетов. Реформа должна вменить органам местной и региональной власти лишь те обязанности, которые они способны исполнять собственными силами. А для реализации дополнительных полномочий планируется предусмотреть необходимое финансирование в вышестоящих бюджетах.
Реформа предполагает появление двух типов муниципальных образований — муниципалитета (на уровне поселений и городов) и муниципального округа (района), обладающих полной свободой в реализации законодательно возложенных на них четких бюджетных обязательств. В полномочия первого войдут вопросы деятельности коммунальных служб, учреждений культуры, дошкольного и внешкольного воспитания, а также обязанности по освещению улиц, снабжению топливом, уборке мусора, озеленению, содержанию местных дорог и мостов, жилого и нежилого фонда. В ведении муниципальных округов окажутся школы, скорая, неотложная и стационарная поликлиническая помощь, муниципальная милиция и другие вопросы территориального масштаба. Однако некоторые полномочия (обеспечение образования, социальные выплаты, реализация льгот) вышестоящие уровни власти смогут передавать нижестоящим.
Таким образом, полномочия будут собственными и делегированными. Первые будут целиком финансироваться из собственных бюджетов регионов и территорий, которые несут за них полную политическую ответственность. Делегированные полномочия будут передаваться от власти вышестоящих уровней нижестоящим властям вкупе с необходимым для их реализации финансированием в виде субвенций. То есть, если федеральный закон возлагает на органы местной власти обязательства по выплате пособий, одновременно он должен будет передать в местный бюджет и соответствующие средства. Таким образом, появятся три вида федеральных мандатов: обеспеченный средствами федерального бюджета; исполняемый регионом и обеспеченный трансфертами из центра; исполняемый муниципалитетом под передаваемое на местный уровень финансирование. По словам заместителя начальника управления развития основ самоуправления Минэкономразвития Сергея Ерошникова, государственные полномочия ежегодно смогут передаваться в городские округа и муниципальные районы только федеральными законами, в которых, в том числе, будет приведен расчет необходимых материальных и финансовых средств, и только при наличии в законе о бюджете отдельной строкой соответствующих субвенций.
Централизация ценой в 60 миллиардов
Для того чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование возлагаемых на него реформой бюджетных обязательств, планируется значительно перекроить существующую налоговую систему. В минувшем году с вводом в действие нового Налогового кодекса администрации регионов и городов остро ощутили на своих бюджетах процесс централизации фискальных доходов. Баланс между федеральными и региональными бюджетными поступлениями резко качнулся в сторону первых, а их соотношение достигло, по некоторым оценкам, 68:32. По мнению аудитора Счетной палаты РФ Сергея Рябухина, в последнее время идет чрезмерная централизация доходов на федеральном уровне. За четыре года доходы федерального бюджета выросли в 3,9 раза, а консолидированных бюджетов регионов — лишь в 2,6 раза. По оценкам Счетной палаты, в 2003 году их выпадающие доходы составят около 60 млрд руб. Причем меры, предпринятые налоговым законодательством в последнее время, не будут компенсировать их в полной мере. Сегодня в 25 субъектах консолидированные бюджеты на 60-80% идут на зарплату и ЖКХ, а многие губернаторы уже давно забыли, что такое бюджет развития региона.
Снижение собственной доходной базы вынудило многие регионы и города вернуться на рынок заимствований, в результате чего минувший год стал буквально годом бума субфедеральных облигационных займов.
Как изменится ситуация в ходе реформы власти? Насколько новые обязательства региональных и муниципальных бюджетов будут адекватны их финансовым возможностям и чем будут обеспечены эти возможности? Насколько самостоятельны будут региональные и местные органы власти в управлении своими налоговыми ресурсами? — Эти и многие другие вопросы волнуют сейчас всех. Ведь параллельно с реформой законодательства, определяющего права, обязанности, взаимоотношения различных уровней власти, необходимо внести соответствующие изменения в налоговый и бюджетный кодексы. Эта тема стала основополагающей на прошедшем в конце прошлого года в Кисловодске круглом столе «Межбюджетные отношения бюджетов субъектов РФ с бюджетами муниципальных образований», в работе которого приняли участие сенаторы, представители правительства, руководители субъектов Федерации, органов местного самоуправления*. Позицию Минфина по этому вопросу озвучил руководитель бюджетного департамента министерства Алексей Лавров.
По прогнозу на 2003 год, для обеспечения расходных обязательств на региональный бюджет будет приходиться 23% налоговых доходов, на местный — 21%. В новых условиях, по словам Алексея Лаврова, разрыв увеличится до соотношения 28:16. Многие функции, закрепленные сегодня за органами местного самоуправления, будут переданы субъектам Федерации (платежи за неработающее население по системе медстраха, зарплата учителям, социальная помощь, субсидии населению). Таким образом, как считают в Минфине, должно измениться лишь качество расходов в бюджетной системе, но не количество.
Два налога с продаж
Все источники доходов должны быть закреплены бюджетным и налоговым кодексами на долгосрочной основе. Если оставить расщепление налогов на составляющие по уровням бюджета в БК, нижестоящая власть останется в очень серьезной зависимости от налоговой политики власти вышестоящей. «Можно было бы тот же налог с продаж (5%) расписать в НК как 2% для регионального бюджета и 3% — для местного», — предлагает Алексей Лавров. Однако в этом случае получится двойное налогообложение одной и той же базы. Поэтому предлагается в этой части Налоговый кодекс изменить. С позиции Минфина, идеальной была бы схема «один налог — один бюджет». Но — как полагает Алексей Лавров — в итоге, видимо, будет достигнут компромисс: часть налогов будет вменена БК, часть — НК. Федеральные налоги будут расщепляться Бюджетным кодексом, так как Федерация берет на себя политические обязательства не менять налоговые ставки. А налоги, поступающие как в региональные, так и местные бюджеты, будут расщепляться по ставкам. И муниципальные образования в этом случае будут иметь возможность достраивать свои налоги региональными ставками. Грубо говоря, вместо одного налога с продаж, расщепляемого по уровням бюджета, будет два: региональный и местный с разными ставками.
Вот какова позиция Минфина по конкретным налогам, которые должны составить основу финансового наполнения вменяемых новым законом полномочий местных бюджетов.
Налог с продаж должен исчезнуть. В феврале на последнем заседании правительства по налоговой реформе эта позиция должна стать и правительственной. «С точки зрения полномочий и денег отмена этого налога существенно ухудшит состояние региональных и местных бюджетов, но замену найти можно», — считает Алексей Лавров. Такой заменой должны стать, в частности, акцизы. С позиции Минфина, акцизы на ГСМ должны быть на 100% переданы на региональный уровень и с 2003 года уже должны взиматься с владельцев АЗС, а не с заводов. Акциз на водку предполагается пока полностью взимать с оптовых баз, а в перспективе — с розницы. Поселенческим муниципалитетам предполагается также передать налоги на имущество и земельный налог с физических лиц, территориальным районам и городам — с юридических лиц. Вопрос базы этого налога будет решаться в Госдуме в процессе рассмотрения соответствующей главы НК. Однако, как отметил Алексей Лавров, прежде чем расщеплять налоги, потребуется их серьезная реформа, а также расширение права местных уровней власти по взиманию налогов на малый бизнес, чтобы стимулировать его развитие на местах. Теоретически налоги на малый бизнес, как считают в Минфине, на 100% должны быть региональными и местными.
В итоге все налоговые источники, необходимые для исполнения регионами и местными администрациями возлагаемых на них индивидуальных бюджетных обязательств, должны быть закреплены за ними на постоянной основе, налогоплательщики — равномерно распределены по соответствующей территории, а ставки налогов должны регулироваться на местах.
По расчетам специалистов Центра фискальной политики, в ходе реформы объем бюджетных расходов на местном уровне не изменится и составит те же 8% ВВП. Обязательства муниципальных образований по финансовому обеспечению вопросов местного значения сократятся с 5,6 до 4,2% ВВП. Разница будет предоставляться в виде субвенций из регионального бюджета. Теперь за два месяца реформаторам предстоит определить оптимальный набор местных налогов, которые должны быть закреплены на местном уровне.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
