Виталий ШИПОВ, заместитель министра экономического развития и торговли РФ
В первую очередь законопроекты о реформе местного самоуправления, внесенные Президентом в Госдуму, четко определяют полномочия каждого уровня власти. В проектах новых законов полномочия органов власти рассматриваются не столько как право, сколько как обязанность. Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий различных органов власти. Кроме того, многие положения попросту дублируются. Зачастую одни и те же полномочия возложены и на федеральную власть, и на субъекты Российской Федерации, и на органы местного самоуправления. Когда все исполняют одно и то же, трудно определить степень ответственности органа власти за принятые решения или за отсутствие какой-либо деятельности.
Вторая важная часть реформы местного самоуправления — межбюджетные отношения, единой системы, которых сейчас фактически нет. Лишь в некоторых регионах по инициативе руководства субъектов Федерации установлены и закреплены в местном законодательстве некоторые схемы межбюджетных отношений субъекта с местным самоуправлением. Сегодня местные органы власти лишены стимулов для увеличения доходной части бюджетов всех уровней. Сейчас нет разницы межу тем, увеличивает ли руководитель местного органа власти бюджет, чтобы обеспечить выполнение своих полномочий, или ничего не делает. В любом случае местное самоуправление может получить какой угодно бюджет на следующий год. Это важный фактор, который формирует иждивенческие настроения.
Нужно отметить, что законопроект об общих принципах организации местного самоуправления — это совершенно новая редакция закона. Законопроект об общих принципах организации законодательной, представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — это изменения в действующее законодательство. Безусловно, в большей степени меняется система органов местного самоуправления, чем изменения, которые происходят в субъектах РФ. Связано это с тем, что хотя закон об органах местного самоуправления в нынешней редакции действует уже больше 5 лет, практических результатов нет. Из двадцати с половиной тысяч муниципальных образований половина не имеет самостоятельных бюджетов. Они работают по смете. А местного самоуправления без местного бюджета не бывает.
Три типа муниципальных образований
Основная проблема муниципальных образований, которые имеют свои бюджеты, в том, что объем бюджетных средств совершенно не адекватен задачам, которые выполняют органы местного самоуправления. С одной стороны, их бюджеты никак не связаны с расходными полномочиями (действительно необходимыми для выполнения функций местного органа власти), с другой стороны, на местные органы власти возложен ряд государственных задач. Деньги на осуществление этих функций должны обеспечиваться на федеральном уровне. Но на самом деле ничего этого не происходит. В новой редакции закона эти проблемы решены. Изменяется принцип территориального деления органов местного самоуправления. Вводится три типа образований: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.
У нас всего 154 тысячи населенных пунктов, и в более 90 тысяч из них население составляет менее 50 человек. Согласно положениям законопроекта, поселение объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления. А муниципальные районы образуются по территориальному принципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно. В результате реформы должно появиться порядка 30 тысяч муниципальных образований (каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек). Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городскими округами закрепляются функции и поселения, и муниципального района.
В законопроекте определяются порядка тридцати вопросов местного значения, которые должны выполнять все: и поселок с населением 150-200 человек, и полутора миллионный город. Сегодня в полном объеме осуществлять свои полномочия они не могут, и поэтому нет некой обязательности выполнения.
Государственные полномочия будут осуществлять муниципальные районы и городские округа. За поселениями будут закреплены те государственные функции, которые способствуют большему удобству проживающего там населения. Например, запись актов гражданского состояния или некоторые нотариальные действия.
В законопроектах решается одна из важных задач — с одной стороны, сбалансированность между расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов, а с другой — ликвидация нефинансируемых мандатов. Сегодня власть принимает много решений, не подкрепленных деньгами, а исполнение решений передано вниз. Этой ситуации больше быть не должно.
Финансовая ответственность
В законе предусматриваются меры по усилению финансовой ответственности органов местного самоуправления. В ситуации, когда возникает финансовая задолженность, объем которой превышает 30% бюджета, формируется временная финансовая администрация или назначается временный финансовый наблюдатель. Эти антикризисные структуры реструктурируют задолженности, вносят коррективы в текущий бюджет. Это временное финансовое наблюдение вводится по инициативе субъекта Федерации по решению арбитражного суда. При этом главы органов местного самоуправления не отстраняются от должности. Но если орган местного самоуправления откажется учесть рекомендации временного финансового наблюдателя при формировании бюджета на следующий год, то проект бюджета будет утверждаться представительным органом субъекта Федерации. Система межбюджетных отношений может регулироваться исключительно на уровне всего государства. И основа этого — расчет расходных полномочий по каждому уровню власти и закрепление средств федерального бюджета, соответствующих этим полномочиям, за федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления. Ликвидируется разбалансировка, которая есть сегодня, когда расходы внизу, а доходы наверху.
Над поправками идет работа
Сейчас создана рабочая группа из представителей Госсовета, конгресса муниципальных образований, правительства и Комиссии при президенте по разграничению предметов ведения и полномочий органов власти, которая рассматривает вопросы перераспределения налоговых доходов. принцип очень простой: чем равномернее распределен налог, тем ниже должен быть уровень власти, за которым он закрепляется. Чем мобильнее налог, тем более высокий уровень власти должен быть его получателем. Наиболее равномерно у нас распределены подоходный и имущественный налоги. Но имущественный налог пока не составляет существенной части налоговых поступлений. Поэтому за местными бюджетами придется закреплять доли от федеральных и региональных налогов. Но делаться это будет на уровне федерального законодательства, чтобы определить единые условия для всех, и не на один год или на пять лет, а на постоянной основе. Рабочая группа по подготовке этих предложений в марте закончит работу, и начнется обсуждение конкретных формул.
Во внесенных в Госдуму законопроектах определены общие принципы межбюджетных отношений, поскольку детальное регламентирование этого процесса относится к сфере других законодательных актов. Поэтому одновременно с их вступлением в действие будут внесены поправки в бюджетный и налоговый кодексы. В соответствии с этими поправками будет формироваться бюджет на 2005 год. И только тогда базовые законы об общих принципах организации местного самоуправления вступят в действие. Поправки в бюджетное и налоговое законодательство не позже апреля этого года будут внесены в нижнюю палату парламента.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
В первую очередь законопроекты о реформе местного самоуправления, внесенные Президентом в Госдуму, четко определяют полномочия каждого уровня власти. В проектах новых законов полномочия органов власти рассматриваются не столько как право, сколько как обязанность. Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий различных органов власти. Кроме того, многие положения попросту дублируются. Зачастую одни и те же полномочия возложены и на федеральную власть, и на субъекты Российской Федерации, и на органы местного самоуправления. Когда все исполняют одно и то же, трудно определить степень ответственности органа власти за принятые решения или за отсутствие какой-либо деятельности.
Вторая важная часть реформы местного самоуправления — межбюджетные отношения, единой системы, которых сейчас фактически нет. Лишь в некоторых регионах по инициативе руководства субъектов Федерации установлены и закреплены в местном законодательстве некоторые схемы межбюджетных отношений субъекта с местным самоуправлением. Сегодня местные органы власти лишены стимулов для увеличения доходной части бюджетов всех уровней. Сейчас нет разницы межу тем, увеличивает ли руководитель местного органа власти бюджет, чтобы обеспечить выполнение своих полномочий, или ничего не делает. В любом случае местное самоуправление может получить какой угодно бюджет на следующий год. Это важный фактор, который формирует иждивенческие настроения.
Нужно отметить, что законопроект об общих принципах организации местного самоуправления — это совершенно новая редакция закона. Законопроект об общих принципах организации законодательной, представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — это изменения в действующее законодательство. Безусловно, в большей степени меняется система органов местного самоуправления, чем изменения, которые происходят в субъектах РФ. Связано это с тем, что хотя закон об органах местного самоуправления в нынешней редакции действует уже больше 5 лет, практических результатов нет. Из двадцати с половиной тысяч муниципальных образований половина не имеет самостоятельных бюджетов. Они работают по смете. А местного самоуправления без местного бюджета не бывает.
Три типа муниципальных образований
Основная проблема муниципальных образований, которые имеют свои бюджеты, в том, что объем бюджетных средств совершенно не адекватен задачам, которые выполняют органы местного самоуправления. С одной стороны, их бюджеты никак не связаны с расходными полномочиями (действительно необходимыми для выполнения функций местного органа власти), с другой стороны, на местные органы власти возложен ряд государственных задач. Деньги на осуществление этих функций должны обеспечиваться на федеральном уровне. Но на самом деле ничего этого не происходит. В новой редакции закона эти проблемы решены. Изменяется принцип территориального деления органов местного самоуправления. Вводится три типа образований: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.
У нас всего 154 тысячи населенных пунктов, и в более 90 тысяч из них население составляет менее 50 человек. Согласно положениям законопроекта, поселение объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления. А муниципальные районы образуются по территориальному принципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно. В результате реформы должно появиться порядка 30 тысяч муниципальных образований (каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек). Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городскими округами закрепляются функции и поселения, и муниципального района.
В законопроекте определяются порядка тридцати вопросов местного значения, которые должны выполнять все: и поселок с населением 150-200 человек, и полутора миллионный город. Сегодня в полном объеме осуществлять свои полномочия они не могут, и поэтому нет некой обязательности выполнения.
Государственные полномочия будут осуществлять муниципальные районы и городские округа. За поселениями будут закреплены те государственные функции, которые способствуют большему удобству проживающего там населения. Например, запись актов гражданского состояния или некоторые нотариальные действия.
В законопроектах решается одна из важных задач — с одной стороны, сбалансированность между расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов, а с другой — ликвидация нефинансируемых мандатов. Сегодня власть принимает много решений, не подкрепленных деньгами, а исполнение решений передано вниз. Этой ситуации больше быть не должно.
Финансовая ответственность
В законе предусматриваются меры по усилению финансовой ответственности органов местного самоуправления. В ситуации, когда возникает финансовая задолженность, объем которой превышает 30% бюджета, формируется временная финансовая администрация или назначается временный финансовый наблюдатель. Эти антикризисные структуры реструктурируют задолженности, вносят коррективы в текущий бюджет. Это временное финансовое наблюдение вводится по инициативе субъекта Федерации по решению арбитражного суда. При этом главы органов местного самоуправления не отстраняются от должности. Но если орган местного самоуправления откажется учесть рекомендации временного финансового наблюдателя при формировании бюджета на следующий год, то проект бюджета будет утверждаться представительным органом субъекта Федерации. Система межбюджетных отношений может регулироваться исключительно на уровне всего государства. И основа этого — расчет расходных полномочий по каждому уровню власти и закрепление средств федерального бюджета, соответствующих этим полномочиям, за федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления. Ликвидируется разбалансировка, которая есть сегодня, когда расходы внизу, а доходы наверху.
Над поправками идет работа
Сейчас создана рабочая группа из представителей Госсовета, конгресса муниципальных образований, правительства и Комиссии при президенте по разграничению предметов ведения и полномочий органов власти, которая рассматривает вопросы перераспределения налоговых доходов. принцип очень простой: чем равномернее распределен налог, тем ниже должен быть уровень власти, за которым он закрепляется. Чем мобильнее налог, тем более высокий уровень власти должен быть его получателем. Наиболее равномерно у нас распределены подоходный и имущественный налоги. Но имущественный налог пока не составляет существенной части налоговых поступлений. Поэтому за местными бюджетами придется закреплять доли от федеральных и региональных налогов. Но делаться это будет на уровне федерального законодательства, чтобы определить единые условия для всех, и не на один год или на пять лет, а на постоянной основе. Рабочая группа по подготовке этих предложений в марте закончит работу, и начнется обсуждение конкретных формул.
Во внесенных в Госдуму законопроектах определены общие принципы межбюджетных отношений, поскольку детальное регламентирование этого процесса относится к сфере других законодательных актов. Поэтому одновременно с их вступлением в действие будут внесены поправки в бюджетный и налоговый кодексы. В соответствии с этими поправками будет формироваться бюджет на 2005 год. И только тогда базовые законы об общих принципах организации местного самоуправления вступят в действие. Поправки в бюджетное и налоговое законодательство не позже апреля этого года будут внесены в нижнюю палату парламента.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
