В Кисловодске прошел круглый стол, организованный бюджетным комитетом Совета Федерации, на котором обсуждались актуальные вопросы новейшей реформы местного самоуправления. Как отметил, открывая заседание, член Совета Федерации Владимир ПЕТРОВ, эти законопроекты являются основой реформы власти на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления.
Новый подход к разграничению полномочий, предлагаемый в пакете законопроектов, подготовленных комиссией Дмитрия Козака, должен повлечь за собой изменение межбюджетных отношений. Владимир Петров обратил внимание собравшихся на то, что реформа местного самоуправления невозможна без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Нарушение баланса между федеральными, региональными и местными бюджетами, резко проявляющееся в последнее время, опасно. Владимир Петров подчеркнул, что непростые проблемы в сфере межбюджетных отношений нуждаются во всестороннем рассмотрении.
Предлагаем читателям тезисы некоторых выступлений участников круглого стола в Кисловодске.
Александр ЧЕРНОГОРОВ, губернатор Ставропольского края:
Однако не входить еще не означает противостоять. Я далек от мысли призывать подчинить целый уровень власти, формируемый населением, субъективной воле чиновников другого уровня. Но твердо убежден, что все его полномочия должны быть финансово обеспечены или, по крайней мере, соответствовать финансовым возможностям. Да и контроль, адекватный объему полномочий и самостоятельности, должен быть закреплен законодательно.
Проводимое в последнее время укрепление вертикали власти вселяет надежду, что мы, наконец-то, станем не страной правовых парадоксов, а цивилизованным государством, перейдем от вседозволенности — к ответственности. Ставропольский край был инициатором внесения этого вопроса для обсуждения на заседание Госсовета.
Меня больше всего тревожит неравенство в уровне бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований, который в Ставропольском крае отличается в 63 раза. По сути, процесс бюджетного выравнивания ставит перед нами двойную задачу. С одной стороны, необходимо обеспечить финансирование минимальных расходов в каждом муниципальном образовании, с другой — создать стимул для проведения эффективной доходной политики, поддержать усилия тех органов местного самоуправления, которые активно работают над мобилизацией доходов на своей территории.
Без наличия твердой, неотчуждаемой финансовой базы местного самоуправления проблемы реформы местного самоуправления не решить. Поэтому принципиально важно прийти к единому мнению относительно перечня налогов, которые полностью или частично отдаются местному самоуправлению.
Надежда МАКСИМОВА, зам. министра финансов РФ:
«В
Эти законопроекты представляют собой значимые этапы в разграничении полномочий органов власти. Они в большей степени, чем предшествующие, защищают и органы власти субъектов, и муниципальные органы, да и федеральные органы от того, чтобы их наделяли дополнительными полномочиями без соответствующих подкреплений и дополнительными источниками доходов.
В 2002 г. мы убедились, насколько опасно принимать решения о дополнительных расходных полномочиях и подкреплении их доходами.
Например, принятое в прошлом году законом о бюджете решение о повышении заработной платы на 1,89 раза работникам бюджетной сферы привело к тому, что не были выделены необходимые источники на уровне субъектов Федерации и соответственно муниципальных образований. С большим напряжением в течение всего года в федеральном бюджете изыскивались дополнительные источники финансирования.
Внедрение этих законов повлечет за собой создание новых исполнительных и представительных органов власти, избиркомов, контрольно-ревизионных аппаратов, финансовых и казначейских органов. Надо отдавать себе отчет, что это, конечно, потребует денег. И поэтому очень важно сформировать источники финансирования местного самоуправления на всех уровнях субъектов РФ.
Светлана ОРЛОВА, зам. председателя Комитета по бюджету Совета Федерации:
«Налог с продажи должен остаться в субъектах федерации»
В январе 2002 г. Комитет по бюджету Совета Федерации начал работать над бюджетом 2003 г. Я не оговорилась: именно год назад мы провели выездное заседание в Кемеровской области, где совместно с представителями Минфина, Министерства по налогам и сборам, Минэкономразвития обсудили проблемы регионов в бюджете 2003 г., вопросы развития местного самоуправления. Эта проблема активно обсуждается не только в Госдуме и правительстве, но и в Совете Федерации. Сегодня ни одна территория не в состоянии обеспечить повышение выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы без помощи федерального центра. Хочу отметить, что по инициативе Совета Федерации были пролонгированы ссуды всем субъектам РФ на 2002 г.
На мой взгляд, налог с продажи еще как минимум на два года должен остаться в субъектах Федерации. И эту точку зрения бюджетный комитет Совета Федерации готов отстаивать при принятии бюджета на 2004 г. У нас огромная страна, и порой те налоги, которые приемлемы в Европе, в Америке — не подходят для России.
Верхняя палата парламента пока не выработала единого мнения относительно вмененного налога на единый доход. Например, вступил в силу закон о купле-продаже земли. Однако же разброс в оценках земли доходит до 36 раз! Одна ситуация в Москве, другая — в Ставропольском крае, третья — в Ростовской области...
Галина КУРЛЯНДСКАЯ, исполнительный директор Центра фискальной политики:
«Свобода распоряжаться бюджетными средствами может резко сократиться»
Новый законопроект о местном самоуправлении предусматривает целевое финансирование мандатов через субвенции. Это, безусловно, будет налагать ограничения на принятие не обеспеченных финансированием расходных обязательств вышестоящими органами власти.
Но опасность в том, что результатом целевого финансирования мандатов через субвенции (а это строгое требование проекта закона) станет сокращение необеспеченных мандатов не за счет их отмены, а за счет централизации бюджетных полномочий, за счет централизации бюджетных средств на их финансирование через субвенции. Во всяком случае, на первом этапе это так, потому что отмена мандатов — это очень непопулярный шаг.
В результате целевого финансирования мандатов затраты на нецелевые средства бюджетов местного самоуправления сократятся с 92 до 30%. Таким образом, свобода в распоряжении бюджетными средствами органами местной власти резко сократится. Хорошо это или плохо? С одной стороны, если вышестоящие органы власти решают, что какая-то часть должна, безусловно, финансироваться и передают на это средства, они одновременно передают на это и право контроля. Соответственно целевое финансирование — лучший способ передачи этих средств на предоставление конкретных услуг. Но побочной стороной является то, что сейчас фактически 48% реально финансируются по усмотрению местных органов власти. То, что сейчас муниципальные образования лишатся такой свободы в распоряжении бюджетными средствами, вызывает большое недовольство со стороны конгресса муниципальных образований и представителей местного самоуправления.
Как сейчас обстоит дело с федеральными мандатами? Порядка 10% всех расходных обязательств по федеральному мандату финансируются из федерального бюджета, 40% финансируются из бюджетов регионов и местных бюджетов (и это те самые необеспеченные мандаты). А 50% мандатов вообще не исполнялись и не финансировались.
Рациональнее всего было бы эти 50% вообще отменить в законодательном порядке, 40% передать в полномочия субъектов Федерации, чтобы они продолжали их финансировать в том объеме, в котором считают нужным, и примерно на том уровне, на котором финансируют сейчас. Из наших исследований можно сделать вывод, что обязательство финансирования мандатов справедливо, но не эффективно с экономической точки зрения.
Алексей ЛАВРОВ, начальник Департамента бюджетной политики Минфина РФ:
«Торг вокруг бюджетных ресурсов ни к чему не приведет»
Законопроекты, внесенные президентом в Госдуму, неоднократно рассматривались в самых различных форматах. Поэтому сегодня важно не только рассказывать, что в них написано, а вместе попытаться заглянуть в будущее и спрогнозировать, как может пройти их обсуждение в Думе и какие проблемы могут возникнуть при реализации этих законопроектов.
Первая из существующих опасностей — это постановка вопроса следующим образом: «Что вы можете сказать о заложенных принципах?». Вы скажете: «Сколько денег будет. Будет больше денег — значит хороший закон, меньше денег — плохие законы».
В принципе такая постановка вопроса понятна, но, по-моему, превращение обсуждения законопроектов в торг вокруг бюджетных ресурсов ни к чему не приведет. Мы сейчас знаем примерный объем расходных обязательств всех уровней бюджетной системы. Если говорить о соотношении центра и субъекта Федерации, то здесь практически ничего не меняется: примерно 56% расходных операций — из федерального бюджета, 44% — из бюджетов субъектов Федерации. Это произошло потому, что федеральный бюджет отдает часть расходных операций субъектам Федерации, субъекты Федерации отдают часть полномочий на федеральный уровень. Основные изменения будут связаны с перераспределением расходных обязательств между региональными и местными бюджетами.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
Новый подход к разграничению полномочий, предлагаемый в пакете законопроектов, подготовленных комиссией Дмитрия Козака, должен повлечь за собой изменение межбюджетных отношений. Владимир Петров обратил внимание собравшихся на то, что реформа местного самоуправления невозможна без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Нарушение баланса между федеральными, региональными и местными бюджетами, резко проявляющееся в последнее время, опасно. Владимир Петров подчеркнул, что непростые проблемы в сфере межбюджетных отношений нуждаются во всестороннем рассмотрении.
Предлагаем читателям тезисы некоторых выступлений участников круглого стола в Кисловодске.
Александр ЧЕРНОГОРОВ, губернатор Ставропольского края:
«Полномочия местной власти должны соответствовать финансовым возможностям»
В Конституции страны только в самых общих чертах прописано разграничение полномочий между региональными и муниципальными органами власти. Кроме того, до сих пор не устранены противоречия в российском законодательстве, где заведомо заложен конфликт между региональной и местной властями. Достаточно вспомнить хотя бы известный тезис о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.Однако не входить еще не означает противостоять. Я далек от мысли призывать подчинить целый уровень власти, формируемый населением, субъективной воле чиновников другого уровня. Но твердо убежден, что все его полномочия должны быть финансово обеспечены или, по крайней мере, соответствовать финансовым возможностям. Да и контроль, адекватный объему полномочий и самостоятельности, должен быть закреплен законодательно.
Проводимое в последнее время укрепление вертикали власти вселяет надежду, что мы, наконец-то, станем не страной правовых парадоксов, а цивилизованным государством, перейдем от вседозволенности — к ответственности. Ставропольский край был инициатором внесения этого вопроса для обсуждения на заседание Госсовета.
Меня больше всего тревожит неравенство в уровне бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований, который в Ставропольском крае отличается в 63 раза. По сути, процесс бюджетного выравнивания ставит перед нами двойную задачу. С одной стороны, необходимо обеспечить финансирование минимальных расходов в каждом муниципальном образовании, с другой — создать стимул для проведения эффективной доходной политики, поддержать усилия тех органов местного самоуправления, которые активно работают над мобилизацией доходов на своей территории.
Без наличия твердой, неотчуждаемой финансовой базы местного самоуправления проблемы реформы местного самоуправления не решить. Поэтому принципиально важно прийти к единому мнению относительно перечня налогов, которые полностью или частично отдаются местному самоуправлению.
Надежда МАКСИМОВА, зам. министра финансов РФ:
«В
ажно сформировать источники финансирования местного самоуправления
на всех уровнях субъектов
РФ»
Эти законопроекты представляют собой значимые этапы в разграничении полномочий органов власти. Они в большей степени, чем предшествующие, защищают и органы власти субъектов, и муниципальные органы, да и федеральные органы от того, чтобы их наделяли дополнительными полномочиями без соответствующих подкреплений и дополнительными источниками доходов.
В 2002 г. мы убедились, насколько опасно принимать решения о дополнительных расходных полномочиях и подкреплении их доходами.
Например, принятое в прошлом году законом о бюджете решение о повышении заработной платы на 1,89 раза работникам бюджетной сферы привело к тому, что не были выделены необходимые источники на уровне субъектов Федерации и соответственно муниципальных образований. С большим напряжением в течение всего года в федеральном бюджете изыскивались дополнительные источники финансирования.
Внедрение этих законов повлечет за собой создание новых исполнительных и представительных органов власти, избиркомов, контрольно-ревизионных аппаратов, финансовых и казначейских органов. Надо отдавать себе отчет, что это, конечно, потребует денег. И поэтому очень важно сформировать источники финансирования местного самоуправления на всех уровнях субъектов РФ.
Светлана ОРЛОВА, зам. председателя Комитета по бюджету Совета Федерации:
«Налог с продажи должен остаться в субъектах федерации»
В январе 2002 г. Комитет по бюджету Совета Федерации начал работать над бюджетом 2003 г. Я не оговорилась: именно год назад мы провели выездное заседание в Кемеровской области, где совместно с представителями Минфина, Министерства по налогам и сборам, Минэкономразвития обсудили проблемы регионов в бюджете 2003 г., вопросы развития местного самоуправления. Эта проблема активно обсуждается не только в Госдуме и правительстве, но и в Совете Федерации. Сегодня ни одна территория не в состоянии обеспечить повышение выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы без помощи федерального центра. Хочу отметить, что по инициативе Совета Федерации были пролонгированы ссуды всем субъектам РФ на 2002 г.
На мой взгляд, налог с продажи еще как минимум на два года должен остаться в субъектах Федерации. И эту точку зрения бюджетный комитет Совета Федерации готов отстаивать при принятии бюджета на 2004 г. У нас огромная страна, и порой те налоги, которые приемлемы в Европе, в Америке — не подходят для России.
Верхняя палата парламента пока не выработала единого мнения относительно вмененного налога на единый доход. Например, вступил в силу закон о купле-продаже земли. Однако же разброс в оценках земли доходит до 36 раз! Одна ситуация в Москве, другая — в Ставропольском крае, третья — в Ростовской области...
Галина КУРЛЯНДСКАЯ, исполнительный директор Центра фискальной политики:
«Свобода распоряжаться бюджетными средствами может резко сократиться»
Новый законопроект о местном самоуправлении предусматривает целевое финансирование мандатов через субвенции. Это, безусловно, будет налагать ограничения на принятие не обеспеченных финансированием расходных обязательств вышестоящими органами власти.
Но опасность в том, что результатом целевого финансирования мандатов через субвенции (а это строгое требование проекта закона) станет сокращение необеспеченных мандатов не за счет их отмены, а за счет централизации бюджетных полномочий, за счет централизации бюджетных средств на их финансирование через субвенции. Во всяком случае, на первом этапе это так, потому что отмена мандатов — это очень непопулярный шаг.
В результате целевого финансирования мандатов затраты на нецелевые средства бюджетов местного самоуправления сократятся с 92 до 30%. Таким образом, свобода в распоряжении бюджетными средствами органами местной власти резко сократится. Хорошо это или плохо? С одной стороны, если вышестоящие органы власти решают, что какая-то часть должна, безусловно, финансироваться и передают на это средства, они одновременно передают на это и право контроля. Соответственно целевое финансирование — лучший способ передачи этих средств на предоставление конкретных услуг. Но побочной стороной является то, что сейчас фактически 48% реально финансируются по усмотрению местных органов власти. То, что сейчас муниципальные образования лишатся такой свободы в распоряжении бюджетными средствами, вызывает большое недовольство со стороны конгресса муниципальных образований и представителей местного самоуправления.
Как сейчас обстоит дело с федеральными мандатами? Порядка 10% всех расходных обязательств по федеральному мандату финансируются из федерального бюджета, 40% финансируются из бюджетов регионов и местных бюджетов (и это те самые необеспеченные мандаты). А 50% мандатов вообще не исполнялись и не финансировались.
Рациональнее всего было бы эти 50% вообще отменить в законодательном порядке, 40% передать в полномочия субъектов Федерации, чтобы они продолжали их финансировать в том объеме, в котором считают нужным, и примерно на том уровне, на котором финансируют сейчас. Из наших исследований можно сделать вывод, что обязательство финансирования мандатов справедливо, но не эффективно с экономической точки зрения.
Алексей ЛАВРОВ, начальник Департамента бюджетной политики Минфина РФ:
«Торг вокруг бюджетных ресурсов ни к чему не приведет»
Законопроекты, внесенные президентом в Госдуму, неоднократно рассматривались в самых различных форматах. Поэтому сегодня важно не только рассказывать, что в них написано, а вместе попытаться заглянуть в будущее и спрогнозировать, как может пройти их обсуждение в Думе и какие проблемы могут возникнуть при реализации этих законопроектов.
Первая из существующих опасностей — это постановка вопроса следующим образом: «Что вы можете сказать о заложенных принципах?». Вы скажете: «Сколько денег будет. Будет больше денег — значит хороший закон, меньше денег — плохие законы».
В принципе такая постановка вопроса понятна, но, по-моему, превращение обсуждения законопроектов в торг вокруг бюджетных ресурсов ни к чему не приведет. Мы сейчас знаем примерный объем расходных обязательств всех уровней бюджетной системы. Если говорить о соотношении центра и субъекта Федерации, то здесь практически ничего не меняется: примерно 56% расходных операций — из федерального бюджета, 44% — из бюджетов субъектов Федерации. Это произошло потому, что федеральный бюджет отдает часть расходных операций субъектам Федерации, субъекты Федерации отдают часть полномочий на федеральный уровень. Основные изменения будут связаны с перераспределением расходных обязательств между региональными и местными бюджетами.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
