Кластерный подход к территориальному развитию муниципалитетов

Социально-экономическое развитие территории — одно из приоритетных направлений бюджетной политики как федерального, так и регионального уровня. Как отметил в Бюджетном послании Президент РФ В. В. Путин, «необходима работа по очень четкой приоритезации бюджетных расходов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие». Решение поставленной задачи приходится осуществлять в весьма сложных экономических условиях. О своем опыте и планах в этом направлении рассказал министр финансов Волгоградской области Марат Абдрахманович АБДУЛХАЛЫКОВ.

Повышенная напряженность

В условиях нестабильной внешнеэкономической обстановки, необходимости исполнения повышенных расходных обязательств в военной и социальной сферах, развития дорожного хозяйства, обеспечения индексации заработной платы работникам бюджетного сектора обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие региона не так просто. Перечисленные факторы приводят к повышенной напряженности в территориальной бюджетной системе. Происходит увеличение удельного веса «неуправляемых» (назовем их так) расходов (на заработную плату с начислениями, коммунальные услуги, меры социальной поддержки и на обслуживание государственного и муниципального долга). Так, за период с 2006 по 2011 год удельный вес таких расходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ вырос с 41,9 до 46,1 % (рис. 1). Соответственно уменьшаются ресурсы бюджетов, которые могли быть направлены на инвестиционные цели. Подобная ситуация приводит к тому, что многие регионы сегодня вынуждены наращивать государственный долг, чтобы обеспечить финансирование не инвестиционных, а текущих затрат.

Волгоградская область не стала исключением. Рост удельного веса «неуправляемых» расходов за период с 2006 по 2011 год в ее консолидированном бюджете вырос с 50,2 до 56,5 %. По муниципалитетам данный показатель за этот же период увеличился с 56 до 60 %, что в свою очередь усилило нагрузку на областной бюджет в плане предоставления финансовой помощи муниципалитетам. Данная тенденция сохранилась и в 2012 году. На рост «неуправляемых» расходов существенно повлияло и увеличение доли средств бюджета, расходуемых в рамках дорожного фонда. Между тем проводимая в сфере межбюджетных отношений политика позволила сбалансировать ресурсы бюджетной системы региона посредством увеличения дотаций, субсидий, а также отчислений от налога на доходы физических лиц. Объем средств, передаваемых из областного бюджета местным на решение вопросов местного значения, за 2006–2011 годы вырос в 2,89 раза, в то время как доходы регионального бюджета увеличились только в 2,08 раза. Доходы местных бюджетов, закрепленные за муниципалитетами Бюджетным кодексом, возросли лишь в 1,67 раза.

В условиях роста расходных обязательств региону все же удалось добиться сбалансированной бюджетной системы. Однако область столкнулась с еще одним негативным проявлением — снижением уровня самодостаточности территорий. Этот показатель характеризует отношение налоговых и неналоговых доходов, поступающих с территории муниципального района (городского округа) в консолидированный бюджет Волгоградской области, к расходам, осуществляемым местными бюджетами на нужды соответствующих территорий (за счет собственных доходов и субвенций). Здесь принципиально важно рассматривать самодостаточность как макроэкономический показатель консолидированного регионального, а не собственно местного бюджета. Муниципальные и региональный уровни бюджетной системы взаимосвязаны, и дисбаланс одного из них негативно сказывается на всей бюджетной системе региона.

Условно все муниципальные районы (городские округа) области можно сгруппировать следующим образом (рис. 2):

• самодостаточные территории, у которых объем доходов в консолидированный бюджет области превышает объем расходов муниципалитетов как на собственные нужды, так и на исполнение делегированных им полномочий (зеленый цвет на карте);
• территории со средним уровнем самодостаточности — районы и города, которые не менее 50 % производимых расходов обеспечивают сборами налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет региона (желтый цвет);
• территории, у которых объем доходов в консолидированный бюджет региона перекрывает расходы местных бюджетов менее чем на 50 % (красный цвет).

Как видно, количество территорий с хорошей и средней самодостаточностью за истекшие годы снизилось: объем передаваемых муниципалитетам средств вырос в большей степени, чем отдача экономики территорий.

Необходимо изменить подход

Наименьшую степень самодостаточности имеют сельские районы и небольшие городские округа. Именно их развитие и должно стать приоритетным направлением. Но проблема состоит в том, что, обеспечив муниципалитеты ресурсами на текущие нужды, запустить процесс развития экономики на их территориях так и не удалось. Средства на развитие инфраструктуры привели лишь к последующему увеличению затрат на содержание бюджетной сферы. Они не стали инвестициями в развитие человеческого капитала. В подобных условиях необходимо кардинальное изменение подхода к перераспределению ресурсов. Финансирование должно выделяться и на текущую деятельность, и на развитие.

Средства, распределяемые между муниципальными образованиями на текущее решение вопросов местного значения в кратко- и среднесрочном периоде, практически немобильны, то есть они будут распределены так же, как и раньше, их объем не изменится (за исключением случаев изменения бюджетного законодательства РФ). Например, в бюджете Волгоградской области порядка 10 млрд руб., которые распределяются между почти 500 муниципальными образованиями с целью обеспечить финансирование исполнения текущего решения вопросов местного значения. Перераспределение указанного объема возможно лишь в ограниченных рамках (+/— 1–2 %). В противном случае значительно возрастает риск, что у отдельных муниципалитетов просто не хватит средств на эти цели.

Иначе обстоит дело с объемом субсидий, распределяемых между муниципальными образованиями на нужды капитального характера, а также отдельными расходами областного бюджета аналогичного свойства. Речь идет о сумме порядка 6–8 млрд руб., которые могут быть территориально и функционально перераспределены (это примерно 10–12 % реального объема областного бюджета). Именно эти средства потенциально могут дать импульс к развитию области: стать реальными инвестициями как в человеческий капитал, так и в экономическое развитие территорий. Ведь создание условий для развития личности, комфортного проживания людей, нормального труда и отдыха неотъемлемо связано с экономическим развитием. Инвестиции в социальную сферу, не подкрепленные созданием условий для повышения уровня благосостояния работника и членов его семьи, бесполезны. Это не инвестиции, а пустые расходы. Равно и обратное — отсутствие у работника возможностей создать себе и своей семье комфортные условия труда и жизни делают его труд и доходы бесполезными.

Принципиально новая схема распределения ресурсов

Как отмечает в своем открытом письме глава Министерства сельского хозяйства РФ Н. В. Федоров, «одновременно с требованиями развития сельской инфраструктуры, обеспечивающей расширение товарных производств и логистического сопровождения рынков продовольствия, предпочтения будут отданы регионам, строящим более амбициозные планы по созданию современной сельской инфраструктуры на территории всего региона в целом». На наш взгляд, достигнуть данную цель возможно в рамках специализации муниципальных районов и городских округов как в экономическом, так и в инфраструктурном плане. Инструментом решения поставленной задачи может стать субсидия капитального характера, которая будет использоваться по принципиально новой схеме, а именно на основе агломераций муниципалитетов исходя из общности их экономической специализации, территориальной близости и кооперации интересов. Применительно к Волгоградской области речь идет об условном делении региона на шесть округов исходя из транспортной доступности (рис. 3).

Концептуально новым, на наш взгляд, должно стать распределение ресурсов исходя из следующих принципов стратегического развития. Прежде всего развитие человеческого капитала должно осуществляться через комплексное развитие муниципалитетов области, то есть формирование агломераций исходя из территориальной и экономической однородности (близости) территорий, способных составить единый эффективный экономический комплекс. В своем открытом письме Н. В. Федоров также отмечал, что «государственная поддержка развития сельскохозяйственного производства и сельской инфраструктуры должна опираться на комплексное планирование развития территорий, в том числе установление функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения».

Стоимость строительства отдельных объектов инфраструктуры, таких как физкультурно-оздоровительные комплексы, больницы, газопроводы, уже невозможно эффективно планировать, ограничиваясь только одним-двумя муниципальными районами. Требуется учитывать потребность населения как минимум четырех-пяти расположенных рядом муниципалитетов. Безусловно, было бы хорошо в каждом муниципальном районе с численностью жителей в 20–30 тыс. человек иметь оснащенную самым современным оборудованием больницу, плавательный бассейн, образовательный центр. Однако это невозможно в силу ограниченности ресурсов и низкой плотности проживания населения. Большие торговые центры и крупные предприятия не строят в маленьких селах. То же самое касается крупных учреждений образования, здравоохранения, культуры. Их невозможно создать в шаговой доступности для жителей небольших муниципальных образований. Оптимизация инфраструктуры необходима исходя из стратегического развития территорий агломераций. На наш взгляд, экономически целесообразным является формирование агломераций в среднем в 150–200 тыс. человек. Там уже может сработать эффект масштаба, и расходы на содержание социальной сферы станут инвестициями в развитие человеческого капитала.

Следующим принципом является кластерное развитие экономики агломераций, где приоритетными направлениями должны стать производство и полный цикл переработки наиболее рентабельных видов сельхозпродукции в зависимости от климатических и географических особенностей агломераций. Поддержка предпринимателей, осуществляющих свою деятельность вне единого комплекса «производство — переработка — сбыт», на наш взгляд, больше ориентирована на создание преференций, пусть и оправданных, но все же ориентированных на поддержку отдельных хозяйств. Это в силу ограниченности масштаба не способно качественно повлиять на состояние экономики района и тем более региона. Например, вне кластера предоставление поддержки мелкому хозяйству, ориентированному на производство мяса и молока, в большей степени приводит к снижению закупочной цены посредника, нежели к развитию хозяйств и снижению себестоимости продукции. Поэтому, лишь создав кластер, возможно обеспечить условия по ведению эффективного бизнеса личными подсобными и фермерскими хозяйствами.

Еще один принцип стратегического развития — формирование, выявление и стимулирование точек экономического роста (населенных пунктов) в агломерациях. Уровень развития населенных пунктов неодинаков в границах одного муниципального района. В условиях жесткого ограничения бюджетных ресурсов невозможно одновременно менять ситуацию во всех населенных пунктах. Поэтому распространенная практика «привязывания» населения к депрессивным территориям посредством развития инфраструктуры не оправдана. Не создавая условий для получения от экономики поселка дохода, позволяющего работнику прокормить себя и свою семью, мы тем самым обрекаем людей не на жизнь, а на выживание. Нельзя привязывать людей к месту жительства, которое не в состоянии их прокормить. Необходимо выявить поселения, районы — опорные пункты, которые способны обеспечивать трудоспособному населению приемлемый уровень постоянного дохода, чтобы работник видел перспективу своего дальнейшего пребывания там.

Нередко можно слышать, что село умирает. Но это не так. Село меняется. Задача органов государственной власти и местного самоуправления — создать предпосылки для адаптации условий жизни на селе к происходящим переменам. Это требует пересмотра размещения социальной инфраструктуры и экономических основ развития села.

Большую роль также играет ориентация развития социальной инфраструктуры под нужды точек экономического развития. Формирование, развитие и поддержание социальной инфраструктуры должно быть подчинено интересам работника и его семьи. Больница — для того чтобы работник мог не беспокоиться о здоровье членов своей семьи, уделяя внимание работе над собственным благосостоянием. Сфера образования должна обеспечивать кадрами, которые позволят получать больший доход там, где человек работает. По большому счету выстраивание социальной инфраструктуры при точках роста есть трансформация идей П. А. Столыпина о выделении из сельской общины, которая ориентирована на стагнацию, мелкотоварного хозяйства и создания условий для его развития. Только теперь это происходит в современных условиях, когда предъявляются повышенные требования к качеству жизни.

И последний принцип — передача на уровень общественных советов агломераций принятия управленческого решения по распределению ресурсов на развитие территорий. Приоритетные направления развития агломераций должны определять общественные советы, сформированные из представителей общественных организации (в том числе и саморегулируемых), ученых, представителей органов местного самоуправления, ТОСов. При этом расходование средств необходимо осуществлять все же главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) в соответствии с решением о бюджете, целевыми программами, сформированными исходя из выявленных приоритетов. Таким образом, предоставив одному субъекту право определять приоритеты и выявлять потенциал развития агломерации, а другому — исполнять программу ее развития (назовем ее «бюджет территориального развития»), удастся подчинить ведомственные интересы ГРБС консолидированным интересам развития. В то же время, чтобы избежать конкуренции между различными агломерациями за распределение бюджетных ресурсов, было бы верным закрепить региональной целевой программой «Бюджет территориального развития» норму о равном распределении бюджета развития между нуждами агломераций.

Безусловно, данный инструмент, над созданием которого мы сейчас работаем, не лишен и рисков. Речь идет о возможном принятии популистских решений, лоббировании проектов, подчиненных не интересам развития, а интересам отдельных корпораций. Но и с этими рисками можно бороться. Придание гласности идеологии проекта, его целей, задач, инструментария, включение представителей общественности в обсуждение может стать залогом успешного развития. Нам предстоит большая, сложная, но интересная работа, цель которой развитие человеческого капитала через территориальное кластерное развитие муниципалитетов.

Справка «Бюджета»

Марат Абдрахманович АБДУЛХАЛЫКОВ

Родился 22 августа 1955 г. в Астрахани. В 1977 г. окончил Астраханский технический институт рыбной промышленности и хозяйства.

В 1990–1997 гг. — начальник Государственной налоговой инспекции Советского района г. Астрахани.

В 1997–1998 гг. — заместитель мэра города — начальник управления экономической политики администрации г. Астрахани.

В 1998–2000 гг. — заместитель мэра города — заведующий городским финансовым отделом г. Астрахани.

В 2000–2012 гг. — заместитель мэра города — начальник финансово-казначейского управления г. Астрахани.

С апреля 2012 г. — министр финансов Волгоградской области.