— Евгения Ивановна, каковы основные параметры бюджета Пензенской области на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов? Расскажите об особенностях формирования его доходной части.
— Мы начинаем работу над бюджетом уже в первой половине года, когда органы государственной власти Пензенской области представляют доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Впервые доклады начали готовить в рамках Программы реформирования региональных финансов Пензенской области в мае 2005 года. Информация, содержащаяся в этих документах, позволяет нам в середине года сформировать приоритетные направления расходования бюджетных средств, являющиеся своего рода каркасом бюджета на следующий год.
Бюджет области на 2013 год сформирован по доходам в сумме 35,8 миллиарда рублей, по расходам — 38 миллиардов, то есть с дефицитом в размере 2,2 миллиарда рублей. Могу сказать, что на протяжении нескольких лет наши приоритеты остаются прежними: бюджет Пензенской области на следующую трехлетку будет социально ориентированным. Доля расходов на содержание и развитие отраслей социально-культурной сферы в общем объеме расходов составила на 2013 год более 60 процентов. Также будет продолжена государственная поддержка реального сектора экономики с ориентиром на достижение положительной социальной и бюджетной эффективности. На эти цели в 2013 году планируем направить 7,2 миллиарда рублей, что составляет около 20 процентов от общего объема расходов.
Финансовое обеспечение расходных обязательств предполагается реализовать на фоне решения задачи по повышению доходной базы региона. Значительные изменения, внесенные в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, оказали существенное влияние на формирование доходной части бюджета Пензенской области. Так, в связи с введением с 2012 года правил создания и функционирования консолидированных групп налогоплательщиков и установлением особого порядка исчисления и уплаты налога на прибыль для таких групп прогнозируется значительное снижение поступлений налога на прибыль от указанных налогоплательщиков. Еще одним фактором, который повлиял на снижение прогнозируемых объемов поступлений по налогу на прибыль организаций, является установление ставки налога для сельскохозяйственных товаропроизводителей в размере 0 процентов.
Со следующего финансового года уменьшается норматив зачисления в региональные бюджеты доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты с 77 до 72 процентов, меняется система налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента. Налог, уплачиваемый в связи с применением данной системы налогообложения, в полном объеме пойдет в бюджеты муниципальных районов и городских округов. То есть 70 процентов налога, зачисляемого в настоящее время в бюджет области, передаются в местные бюджеты.
Одним из основных изменений, которые повлекут за собой рост доходов бюджета, является повышение ставок акцизов на подакцизные товары. В 2013 году увеличение ставок составит от 17 до 46 процентов в зависимости от видов продукции.
— Значительную часть в структуре расходов бюджета любого региона, в том числе Пензенской области, занимают межбюджетные трансферты. Как строятся взаимоотношения регионального бюджета с местными бюджетами?
— Система межбюджетных отношений в области направлена в первую очередь на повышение заинтересованности муниципалитетов в развитии предпринимательской деятельности и увеличении доходов местных бюджетов. В этих целях из регионального бюджета в бюджеты муниципальных районов и городских округов переданы по единым нормативам отчислений большинство налогов: налог на доходы физических лиц, акцизы, налог на имущество организаций, сельхозналог, налоги, взимаемые в связи с применением упрощенной системы налогообложения. С начала текущего года доля поступлений доходов в местные бюджеты за счет указанных источников составила около 14 процентов.
При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также используется стимулирующий механизм, который позволяет не производить резкое сокращение размеров дотаций муниципальным образованиям, получившим хорошие результаты в увеличении налоговой базы. Для этого в расчетах аналогично практике федерального бюджета используются данные не за один год, а за три последних отчетных года. В соответствии с изменениями, внесенными в законодательство области, с 2011 года рост налоговой базы по муниципалитетам учитывается на уровне, не превышающем среднеобластные показатели.
Кроме того, муниципальным районам и городским округам, достигшим наилучших показателей по увеличению доходов местных бюджетов, а также поселениям, обеспечившим привлечение средств в виде самообложения и добровольных пожертвований граждан и индивидуальных предпринимателей, оказывается дополнительная финансовая поддержка. В текущем году в бюджете области на указанные цели предусмотрено более 110 миллионов рублей. Принимаемые меры способствовали увеличению налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов: за период действия существующей системы межбюджетных отношений (с 2006 по 2011 год) поступления возросли в три раза. Для сравнения: доходы бюджета Пензенской области увеличились 2,2 раза.
Наряду с укреплением доходной части местных бюджетов большое значение имеет и умение рационально использовать полученные доходы. Муниципальные образования Пензенской области принимают активное участие в реализации курса Правительства РФ на повышение эффективности бюджетных расходов. Достижение наилучших результатов в данной сфере деятельности органов местного самоуправления стимулируется предоставлением грантов из регионального бюджета.
В соответствии с приоритетами федеральной бюджетной политики в ближайшей перспективе перед областью стоит задача совершенствования межбюджетных отношений в части увеличения доли дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов, а также укрупнения субсидий в рамках формирования программной структуры бюджета области (в 2012 году из бюджета региона муниципальным образованиям предоставлялось более 50 видов субсидий). Впервые для создания нормативной базы по оказанию финансовой помощи в выполнении муниципальными образованиями закрепленных за ними расходных полномочий принято постановление правительства Пензенской области «Об утверждении перечня приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Пензенской области» с применением в ближайшей перспективе целевых показателей результативности предоставления субсидий.
— В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» с 2013 года должен быть осуществлен переход на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи через систему обязательного медицинского страхования. Готова ли Пензенская область к такому переходу?
— Наш регион уже имеет опыт работы лечебно-профилактических учреждений, входящих в систему обязательного медицинского страхования, в условиях одноканального финансирования. Еще в 2007 году по инициативе губернатора Пензенской области В. К. Бочкарева в качестве эксперимента в соответствии с постановлением правительства области «Об одноканальном финансировании здравоохранения» был начат переход на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи без получения субсидий из федерального бюджета. В настоящее время все медицинские учреждения региона финансируются по одноканальному принципу, поэтому никаких проблем, связанных с реализацией положений федерального законодательства, у нас не возникнет.
— Немало копий было сломано вокруг пресловутого
— Я скорее отношусь ко вторым. Финансирование учреждений на основе бюджетной сметы не привязано к качеству оказания услуг и не способствует рациональному использованию предусмотренных учреждению средств. О какой-либо эффективности работы большинства руководителей учреждений, которые знают, что при любых условиях на следующий год им будут выделены средства не ниже уровня текущего года, тоже говорить не приходится. Поэтому реформа сектора государственных и муниципальных учреждений была нужна.
Что касается Пензенской области, то первые шаги по реформированию сети государственных учреждений были сделаны нами в рамках уже упомянутой Программы реформирования региональных финансов Пензенской области. Именно тогда была сформирована нормативная правовая база по стандартам качества предоставления государственных и муниципальных услуг, определены основы расчета единицы стоимости услуги. С принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» наш регион активно включился в работу по созданию этого вида учреждений. Естественно, опыт решения проблем, возникших при организации деятельности автономных учреждений, в том числе при формировании государственных и муниципальных заданий, мы широко использовали при реализации Федерального закона №
В полном объеме этот закон в нашей области действует с 1 января 2012 года. На сегодняшний день в форме автономных функционируют пять процентов от общего количества государственных и муниципальных учреждений, 88 процентов учреждений имеют статус бюджетных, а семь процентов являются казенными.
— Наверное, сейчас, когда накоплен определенный опыт по реализации Закона №
— Существует ряд проблем, с которыми мы столкнулись в ходе реализации закона. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом финансовые органы субъектов Федерации вправе осуществлять финансовый контроль только в отношении казенных учреждений. В то же время согласно законодательству контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений региона осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Однако контроль за деятельностью и финансовый контроль являются различными видами контроля. В связи с этим неопределенным остается вопрос о возможности наделения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации финансового органа этого субъекта полномочиями по финансовому контролю за деятельностью бюджетных и автономных учреждений. Кстати, на федеральном уровне законопроект об устранении этого противоречия подготовлен и принят в первом чтении Государственной думой.
Хочу отметить, что ни один закон не является догмой, и если опыт внедрения показывает, что есть необходимость и возможность его улучшить, то этим надо обязательно воспользоваться. Что и делает Минфин России, который на основе предложений регионов периодически готовит рекомендации, направленные на устранение пробелов в законодательстве.
— В 2012 году заканчивается действие Программы повышения эффективности бюджетных расходов Пензенской области. Все ли из задуманного удалось сделать?
— Повышение качества оказываемых государственных услуг, инвестиции в экономику региона, в объекты социально-культурного назначения и инженерной инфраструктуры требуют постоянного сбалансированного финансового обеспечения. В условиях недостаточно высоких темпов роста налоговых и неналоговых доходов, постепенного сокращения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета довольно проблематично обеспечить в полном объеме растущие расходные обязательства региона. Одним из инструментов, способствующих решению этой проблемы, было принятие Программы повышения эффективности бюджетных расходов в Пензенской области на 2011 и 2012 годы. Остановлюсь на наиболее значимых направлениях программы.
Планируется, что в 2013 году будет принят первый программный бюджет Пензенской области на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Мы готовимся к его принятию уже несколько лет, и мероприятия по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования являются важнейшим этапом в становлении и совершенствовании бюджетного процесса. В текущем году утверждены Порядок разработки и реализации государственных программ и Перечень государственных программ Пензенской области, согласно которому уже до конца 2012 года будут разработаны проекты 22 государственных программ региона.
Как я уже говорила, в 2011 году в области завершена работа по переходу от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию за выполнение единицы государственных услуг. Это в свою очередь создает условия и стимулы для сокращения внутренних издержек, повышения эффективности деятельности руководителей и их ответственности за достигнутые результаты, помогает вырабатывать навыки управления полученными ресурсами. Необходимость выработки указанных качеств у руководителей и специалистов учреждений была подтверждена в ходе реализации программы модернизации здравоохранения, когда руководителям медицинских учреждений приходилось заниматься широким кругом вопросов — от заказа на разработку проектно-сметной документации до организации установки медицинского оборудования.
Впервые по итогам работы за 2011 год в текущем году были оценены результаты показателей качества финансового менеджмента областных министерств и ведомств. Мониторингу подлежали показатели, ежедневно задействованные в бюджетном процессе, в том числе в ежедневном исполнении бюджета. По итогам проведения рейтинговой оценки были определены лучшие ведомства. Те, кто недобрал баллы, задались вопросами: почему тот или иной показатель имеет низкую оценку, по каким направлениям нужно усилить работу? В этом и заключается главная цель мониторинга — способствовать устранению недостатков и созданию у органов власти мотивации на достижение наилучшего результата.
Однако не все из запланированного удалось выполнить в связи с отсутствием соответствующей правовой базы на федеральном уровне. В частности, до настоящего времени не урегулированы механизмы совершенствования внешнего и внутреннего финансового контроля.
Завершая нашу беседу, хочу отметить, что эффективность проводимой в нашем регионе бюджетной политики подтверждается положительной динамикой социально-экономических показателей Пензенской области. Так, за январь — сентябрь 2012 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 21,6 процента увеличился оборот организаций по всем видам экономической деятельности (второе место в Приволжском федеральном округе), индекс промышленного производства за указанный период составил 110,1 процента (третий показатель в ПФО). Поэтому выбранный курс мы продолжим и в наступающем году.
