Анна Александровна МИХАЙЛОВА, старший консультант Института реформирования общественных финансов
В настоящее время процесс перехода на формирование программного бюджета, в том числе утверждения самих государственных программ, активизируется как на федеральном, так и на региональном уровне. Между тем представителям органов власти и экспертному сообществу еще предстоит ответить на ряд принципиальных вопросов.
Ведомственность как угроза
Фактический переход на госпрограммы все ближе. На обсуждении в Государственной думе находятся и проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», и поправки в Бюджетный кодекс, которые должны законодательно закрепить понятие «государственная программа». Значительная часть из четырех десятков государственных программ на федеральном уровне уже утверждена. Во многих субъектах Федерации проведено нормативно-правовое регулирование программного бюджета, а сам бюджет формируется с учетом программной классификации.
Вместе с тем в органах государственного управления и экспертном сообществе пока не сформирована однозначная позиция относительно того, на каких принципах, с использованием каких именно механизмов и инструментов должны разрабатываться государственные программы, являющиеся комплексом мер воздействия на отрасли национальной экономики и социальную сферу. Требует уточнения набор целевых показателей и индикаторов развития отраслей, определяющий выработку программных подходов к их реформированию.
Важно отметить, что государственные программы различны по своей сущности. Если программу по восстановлению материально-сырьевой базы или по развитию транспортной системы можно довольно легко расписать, руководствуясь существующими методическими рекомендациями, то с программой, ответственным за которую является Министерство иностранных дел, ситуация совершенно другая.
В результате внедрения в бюджетный процесс государственных программ усилится роль главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего министерств. Хотя для них и будут заданы общие рамки расходов, однако увеличится степень их свободы в принятии оперативных решений по переброске средств внутри одной государственной программы. И это, на наш взгляд, таит в себе некоторую угрозу нарастания ведомственности.
Возникают опасения, что при существующей в нашей стране ведомственной структуре государственного управления станет необходимым пересматривать всю методику разработки и утверждения государственных программ, так как закладываемые в них приоритеты должны определяться исходя из стратегии социально-экономического развития страны или отдельных территорий, а не из запросов ведомств. Следует понимать, что у министерств и других органов исполнительной власти могут быть разнонаправленные, а иногда и практически антагонистичные приоритеты деятельности. В качестве примера можно указать на противоречие в расстановке приоритетов по таким направлениям, как развитие отдельных отраслей экономики или обеспечение населения страны качественным жильем, с одной стороны, и повышение лесистости или иные вопросы консервации охраняемых территорий — с другой. Помимо объективных причин эти проблемы возникают во многом из-за того, что документы стратегического планирования по-прежнему слабо увязаны между собой. Поэтому формирование государственных программ должно осуществляться в увязке с корректировкой или разработкой стратегии (концепции) долгосрочного развития.
Опыт Федерации
Осенью 2012 года по заказу Минэкономразвития России эксперты уже оценили ряд программ, рассматриваемых на федеральном уровне. Каковы же основные проблемы, возникающие при их формировании, и каких ошибок следует избегать регионам, стремящимся перенять опыт вышестоящего уровня власти?
Существенное количество замечаний связано с показателями эффективности и результативности, используемыми при составлении государственных программ. Одним из наиболее массовых нарушений является отсутствие методик расчета показателей эффективности. Кроме того, встречается путаница в показателях эффективности и конечной результативности программ. В ряде случаев показатели реализации государственных программ, их количественные значения не привязаны к конечному результату, что противоречит идеологии государственных программ, согласно которой они являются инновационным инструментом в сфере управления по результатам.
Специалисты дают следующие разъяснения: для того чтобы сохранить вложенную в данный инструмент идеологию, необходимо понимать, что государственные программы не должны формироваться на два или три года. Горизонт планирования в данном случае должен составлять минимум
Сопряжена с предыдущей и другая проблема. Предлагаемые программами и подпрограммами меры оказываются оторванными от задачи достижения декларируемых конечных результатов, а в отдельных случаях и вовсе никак не связанными с ними. Иногда заявленные меры не подкрепляются соответствующими адекватными источниками финансирования. Кроме того, не прописывается участие в реализации программ государственных предприятий, акционерных обществ с государственных участием.
Еще один общий вопрос, возникший при формировании программного бюджета, связан с самим принципом деления бюджета на программы и построения программной классификации. Первоначально было принято решение использовать отраслевой принцип, то есть закрепление определенных видов деятельности и отдельных программ за соответствующими министерствами. Однако почти сразу оно было нарушено принятием региональных программ развития Дальнего Востока и Северного Кавказа. Также принято решение о разработке государственной программы и по Калининградской области. При этом задача избежать возникающего дублирования отдельных мероприятий пока не находит адекватного методологического решения.
Спорными вопросами бюджетного программирования до сих пор остаются такие направления, как развитие пенсионной системы и погашение государственного долга: первая из этих программ даже не запущена в разработку на федеральном уровне, так как на настоящий момент ее формат не определен.
Неясной остается процедура отнесения тех или иных индивидуальных вопросов к конкретным государственным программам, например вопрос совершенствования форм военного образования может быть «вложен» и в развитие образования, и в повышение обороноспособности страны, но формально должен быть отнесен только к одному направлению. Такая ситуация неизбежно вынуждала многие министерства вставать на путь «ведомственного сепаратизма», до последнего отстаивая свои отраслевые интересы, иногда даже в ущерб общему делу. Поэтому наиболее существенным тормозом в принятии государственных программ стала неготовность государственных структур одномоментно перейти к формированию отраслевых бюджетов с учетом заданных потолков расходов.
Однако с подписанием 7 мая 2012 года одного из первых указов президента В. В. Путина «О долгосрочной государственной экономической политике» процесс формирования государственных программ получил ускорение. Указ четко поставил перед Правительством России задачу уже в 2012 году принять 18 государственных программ, а в 2013 году — завершить принятие остальных.
Региональный аспект
Много вопросов остается и в связи с внедрением программного бюджета на региональном и муниципальном уровнях. Следует напомнить, что к формированию региональных госпрограмм, не дожидаясь изменений в федеральном законодательстве, приступил уже целый ряд субъектов Федерации. Так, начиная с 2012 года бюджет г. Москвы формируется по программному принципу, а нормативно-правовая база региона не уступает по проработанности документам федерального уровня. В пример можно привести Брянскую область, где аналогичные законодательные решения приняты «полным пакетом». Существенные шаги по внедрению программного бюджета делаются в Удмуртской Республике, Республике Саха (Якутия), Республике Коми и других субъектах Федерации.
Один из наиболее актуальных вопросов в этой связи заключается в том, должны ли субъекты Федерации и муниципальные образования повторять конструкцию государственных программ вышестоящих уровней власти. Некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться в первую очередь на собственные приоритеты социально-экономического развития, а потому программы должны быть иными. Здесь остается неясным, по каким правилам в рамках государственных программ планируется выделение межбюджетных субсидий. Непонятно, сохранятся ли в рамках действующего законодательства долгосрочные целевые программы субъектов Федерации и муниципальных образований в случае одобрения поправок в Бюджетный кодекс, где ДЦП фактически заменяются государственными программами. Стоит ли вообще дублировать (особенно на муниципальном уровне) излишне «тяжелую» конструкцию федеральных государственных программ, включающих одновременно и долгосрочные целевые программы, и подпрограммы, которые в свою очередь включают ведомственные целевые программы.
Следует заметить, что ясность в вопросе о том, как именно должна выглядеть структура бюджета в программном разрезе, отсутствует и на федеральном уровне. В ряде проектов федеральных государственных программ уже предусмотрено участие регионов, так как полномочия, рассматриваемые в данных программах, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На практике наиболее «требовательным» федеральным министерством, выступающим за копирование собственной практики на региональном уровне, является Минсельхоз России. Безусловно, такая позиция не будет способствовать содержательному и осмысленному формированию государственных программ в регионах.
Кроме того, существует мнение, согласно которому потребуются государственные программы, охватывающие вопросы получения регионами субсидий и субвенций от вышестоящих уровней власти. Несоблюдение данного принципа может создать потенциальную угрозу для региональных бюджетов в последующие годы. Проблема в данном случае может быть связана с различием в расходных полномочиях между уровнями власти. Соответственно аналогичные программы на федеральном и региональном уровнях будут содержать в себе совершенно разные задачи, показатели эффективности и конечного результата. Опыт г. Москвы и других субъектов Федерации, вставших на путь формирования государственных программ, показывает, что даже их количество может быть значительно меньшим, чем на федеральном уровне. Так, в Москве утверждено 16 программ, в Брянской области — 30.
Эксперты отмечают также риски, связанные с формализацией самого принципа программного бюджетирования, выражающиеся в стремлении регионов максимизировать долю «программной части» в своем бюджете. Уже сейчас многие из них практикуют включение в целевые программы не только капитальных расходов, но и расходов на текущую деятельность. Например, в Карелии, Калужской, Пензенской, Ростовской областях и других регионах доля программных расходов доходит до
Регионы, так же как и федеральные министерства и ведомства, сталкиваются с проблемой межведомственного взаимодействия при определении ответственного исполнителя за реализацию мероприятий программ. Поскольку каждая программа должна иметь одного ответственного исполнителя, встает вопрос: в рамках реализации какой из нескольких программ должны финансироваться отдельные мероприятия или учреждения? Особенно актуальна данная проблема для социальной сферы, в которой существует большая сеть государственных учреждений. Для ее решения потребуется изменить систему управленческого учета с тем, чтобы отдельные услуги, оказываемые одним учреждением, могли быть разделены по тем или иным программам.
Общей рекомендацией для текущего момента может являться расстановка приоритетов, то есть формулирование четкой позиции органов управления по поводу того, на достижение какой цели в большей степени работает то или иное учреждение. Дополнительной возможностью для решения проблемы межведомственного взаимодействия на региональном уровне может стать перестройка структуры органов государственной власти.
Практика внедрения государственных программ в Москве показывает, что остается неясным даже то, какой способ планирования — ступенчатый или скользящий используется при формировании государственных программ. Принятые в Москве программы действуют на период с 2012 по 2016 год включительно, однако нигде не закрепляется положение о том, как они будут существовать после этого: будут ли это программы на
Госпрограммы как новая идеология
По мнению ряда экспертов (и данное мнение находит подтверждение у региональных руководителей), на сегодняшний момент сложился определенный дефицит кадров, которые можно было бы направить на разработку государственных (муниципальных) программ и других нормативно-правовых документов стратегического планирования. Дело в том, что государственные программы несут в себе принципиально новую идеологию по сравнению с той, что была характерна для федеральных целевых и ведомственных целевых программ. Традиционно разработку программ было принято ассоциировать с дополнительным финансированием, получаемым ведомством или отраслью, однако в новой идеологии государственные программы не связаны с получением таких дополнительных средств, они не являются инвестиционными вложениями в обычном понимании. Таким образом, требуется некая перестройка мышления, на что в силу разных причин пока не способны все сотрудники органов, ответственные за соответствующее направление.
При оценках реализации государственных программ ограничиваться расчетами только экономической и бюджетной эффективности нельзя. Нужно уметь оценивать и различные социальные эффекты, более комплексно подходить к степени достижения заданных целей и результатов. А это чиновники, в том числе давно работающие с долгосрочными целевыми программами, не всегда умеют делать.
Между тем существенным отличием новых государственных программ от всех более ранних аналогов является то, что в них закладывается не только инвестиционная составляющая, но также и финансирование текущей деятельности, направленное на решение конкретных целей и задач. Так, посредством государственных программ предполагается осуществлять финансирование государственных услуг. В совокупности с реализацией Федерального закона №
Итак, формирование государственных программ связано с определением приоритетов, однако приоритеты теперь выражаются не только в инвестициях на строительство и развитие каких-либо сфер, но также и в мерах государственной политики, финансировании государственных функций, реализации практических мероприятий. Сегодня, пожалуй, уже ни у кого не осталось сомнений в том, что переход на программный бюджет совершится в ближайшее время. А значит, регионам и муниципалитетам необходимо будет предпринимать шаги по созданию новой и корректированию уже имеющейся нормативно-правовой базы, регулирующей данный механизм. Анализ и осмысление имеющегося опыта внедрения программного бюджета позволят им избежать ошибок, уже кем-то пройденных на федеральном или региональном уровне.
