Сергей ШИШКАРЕВ, заместитель председателя Комитета Госдумы по международным делам, координатор направления Экспертно-консультативного совета при председателе Счетной палаты РФ, кандидат юридических наук
В 2003 году Россия, вероятно, останется только с половиной своих долговых активов, которые ей достались от СССР по первоначальным оценкам. В бюджете на 2001 г. было предусмотрено, что верхний предел государственного внешнего долга зарубежных стран России не должен опуститься ниже отметки в 86,6 млрд долл., a в бюджете-2002 — уже в 76,7 млрд долл. Эти потери могли быть несколько больше, но на динамику долговых активов оказывали влияние и противоположные тенденции: новое кредитование стран дальнего зарубежья, капитализация процентов по старым займам.
Уменьшение внешних активов объясняется рядом причин. Во-первых, был осуществлен взаимозачет задолженности с бывшими восточноевропейскими странами СЭВ в размере более 10 млрд долл. Во-вторых, был пересчитан долг Вьетнама, Кубы и Монголии по новому курсу — 1 руб. за 1 долл. (этот курс стал применяться при переоценке сальдо взаимных расчетов с бывшими восточноевропейскими странами–членами СЭВ). В результате активы сократились почти на 21 млрд долл. В-третьих, осуществлялись выплаты по задолженности, происходило существенное списание задолженности при ее реструктуризации, был проведен ряд конверсионных операций.
В 1992–2000 гг. Россия должна была получить от иностранных государств в погашение их задолженности более 100 млрд долл., или по 6–15 млрд долл. ежегодно. Однако реальные выплаты составили всего 16 млрд долл.
Ситуацию с реализацией долговых активов, доставшихся в наследство от СССР, могли бы улучшить продуманные действия правительства в этой области. Однако они не отличались в 90-е гг. особой активностью и целенаправленностью. По некоторым результатам первой половины 90-х гг. может сложиться даже представление, что государство стремилось как можно быстрее избавиться от «упавших с неба» дармовых ресурсов, получив за них хотя бы какую-нибудь плату. Многие важные решения по долгам откладывались «на потом», не было проявлено достаточной гибкости и настойчивости в ходе переговоров по урегулированию расчетов, что впоследствии привело к большим потерям.
Не оправдало себя с экономической точки зрения вступление в 1997 г. в Парижский клуб кредиторов в качестве государства-участника. В 2001 г. примерно две трети поступлений в счет погашения задолженности стран дальнего зарубежья пришлись на Индию, с которой еще до вступления в клуб была согласована особая схема расчетов. Оставаясь вне рамок клуба, Россия сохранила бы независимость политики при урегулировании своих расчетов, как это происходит с ее нефтяной политикой, которую она — как наблюдатель ОПЕК — не должна слепо подчинять решениям этой авторитетной организации.
Руководствуясь же правилами клуба (формирование благоприятного графика платежей для страны-должника, не подрывающего ее экономики; оказание помощи странам, тяжело обремененным долгом; непризнание военных долгов и т.п.), Россия должна списать значительную часть задолженности ей со стороны зарубежных стран. Расчетный размер такого списания составляет от 35 до 80% — в зависимости от конкретной страны. Такой подход фактически нейтрализует выгоды от признания клубом официального курса пересчета валюты кредитов в СКВ.
При урегулировании задолженности с некоторыми странами была проявлена излишняя поспешность. Российская сторона пошла на слишком большие уступки, что привело к значительному снижению реальной отдачи от зарубежных активов. В частности, это относится к Никарагуа, которой было списано до 90% всей задолженности. Интересно, что примерно в это же время Никарагуа вела переговоры с Мексикой о реструктуризации долга в 1 млрд долл., половина из которого должна была погашаться за счет приобретения акций никарагуанских компаний, а другие 50% — конвертированы в облигации с нулевым купоном.
Не сумев выработать эффективную политику по управлению зарубежными финансовыми активами и реализовать ее на практике, наше государство во многих случаях делегировало эти функции различным внутренним и внешним посредникам, нажившим немалые деньги на их реализации. Это не только вело к потерям доходов в бюджет, но и создавало почву для коррупции.
Необходимо значительно усилить парламентский контроль за управлением внешними активами. Это требует повышения прозрачности подобных операций для депутатов и общественности. Вместе с тем наблюдается обратный процесс. В законе «О федеральном бюджете на 2002 год» прогноз поступлений от зарубежных стран– должников России — в отличие от закона «О федеральном бюджете на 2001 год» — был засекречен. При этом обычное объяснение причин подобной закрытости стремлением скрыть эту информацию от других кредиторов, которые — в соответствии с правилами Парижского клуба — не могут получить худшие, чем Россия, условия, малоубедительно. Как правило, должники сами предоставляют соответствующую информацию международным финансовым организациям. У Парижского клуба существует достаточно гибкий подход к реструктуризации долга для различных стран и существенная «вилка» при определении уровня списания долга даже в рамках одной группы стран. Поэтому конкретные условия реструктуризации во многом зависят и от искусства переговорщиков страны-кредитора.
В этом плане неоднозначна оценка заключенного в 2000 г. соглашения о реструктуризации вьетнамской задолженности, которое предусматривает выплату Вьетнамом 1,7 млрд долл. в течение 23 лет при списании остальной части долга.
Вьетнам сейчас является одной из самых динамично развивающихся стран Азии со стабильными валютными поступлениями. Экспорт Вьетнама вырос с 2 млрд долл. в 1991 г. до 5,2 млрд. в 1995 г. и 11,5 млрд долл. в 1999 г. Вьетнам и до реструктуризации осуществлял выплаты долга. В этой стране имеется немало объектов для инвестирования долговых активов — в т.ч. связанных с работой нескольких российско-вьетнамских совместных предприятий, разработкой богатых природных ресурсов, включая нефтяные месторождения. Объем списания, если исходить из российских оценок, составил существенную величину — более 8 млрд долл., или более 7% всех долговых активов России. Если же применить официальный курс Госбанка СССР — 0,6 руб. за 1 долл., который признает Парижский клуб, списание составило почти 15 млрд долл., или 90%. Показатели отягощенности Вьетнама внешним долгом в 1998 г. (170% — «долг к экспорту» и 9% — «обслуживание долга к экспорту») заметно отстояли от пограничного уровня, установленного Парижским клубом для применения самых льготных условий Лиона (списание 80% задолженности) — 200-250% и 20-25% соответственно. Фактически они были приравнены к условиям списания долга в рамках инициативы HIPC, хотя Вьетнам даже не попал в первую группу из 23 стран, к которой в 2001 г. была применена эта инициатива.
Счетная палата РФ в последний раз осуществила комплексную проверку реализации и состояния внешних финансовых активов в 1996 г. Эта проверка сыграла положительную роль в некотором упорядочении деятельности Минфина в этой области. Во всяком случае, информация, которой располагают в Госдуме о положении дел с нашими финансовыми активами за рубежом, в основном связана с этой проверкой Счетной палаты. Настало время для новой аудиторской проверки ситуации с российскими финансовыми активами.
Важная часть долговых активов приходится на задолженность государств СНГ, для которых закон о бюджете на 2002 г. установил верхний предел в 4,7 млрд долл. В отличие от основной части активов со странами дальнего зарубежья, эти активы являются результатом экономической политики, проводившейся постсоветской Россией.
Одной из самых запутанных является проблема расчетов бюджета с отдельными хозяйственными структурами (РАО «Газпром», РАО ЕЭС и другими). Корпорации сейчас стали крупными кредиторами государств СНГ, руководствуясь не только собственными хозяйственными интересами, но и участвуя в проведении определенной государственной политики. Размеры таких займов не учитываются в официально утверждаемых в законе о федеральном бюджете параметрах государственного кредитования, что снижает роль бюджетного процесса и ослабляет складывающийся в последнее время механизм управления кредитной политикой. Не ясны и принципы ценообразования при поставках энергоносителей в регионы СНГ, пропорции зачета задолженности корпораций перед бюджетом за кредитование и некоторые другие вопросы, «вес» которых составляет сотни миллионов долларов. И здесь положение дел могла бы прояснить комплексная проверка Счетной палаты.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
Уменьшение внешних активов объясняется рядом причин. Во-первых, был осуществлен взаимозачет задолженности с бывшими восточноевропейскими странами СЭВ в размере более 10 млрд долл. Во-вторых, был пересчитан долг Вьетнама, Кубы и Монголии по новому курсу — 1 руб. за 1 долл. (этот курс стал применяться при переоценке сальдо взаимных расчетов с бывшими восточноевропейскими странами–членами СЭВ). В результате активы сократились почти на 21 млрд долл. В-третьих, осуществлялись выплаты по задолженности, происходило существенное списание задолженности при ее реструктуризации, был проведен ряд конверсионных операций.
В 1992–2000 гг. Россия должна была получить от иностранных государств в погашение их задолженности более 100 млрд долл., или по 6–15 млрд долл. ежегодно. Однако реальные выплаты составили всего 16 млрд долл.
Ситуацию с реализацией долговых активов, доставшихся в наследство от СССР, могли бы улучшить продуманные действия правительства в этой области. Однако они не отличались в 90-е гг. особой активностью и целенаправленностью. По некоторым результатам первой половины 90-х гг. может сложиться даже представление, что государство стремилось как можно быстрее избавиться от «упавших с неба» дармовых ресурсов, получив за них хотя бы какую-нибудь плату. Многие важные решения по долгам откладывались «на потом», не было проявлено достаточной гибкости и настойчивости в ходе переговоров по урегулированию расчетов, что впоследствии привело к большим потерям.
Не оправдало себя с экономической точки зрения вступление в 1997 г. в Парижский клуб кредиторов в качестве государства-участника. В 2001 г. примерно две трети поступлений в счет погашения задолженности стран дальнего зарубежья пришлись на Индию, с которой еще до вступления в клуб была согласована особая схема расчетов. Оставаясь вне рамок клуба, Россия сохранила бы независимость политики при урегулировании своих расчетов, как это происходит с ее нефтяной политикой, которую она — как наблюдатель ОПЕК — не должна слепо подчинять решениям этой авторитетной организации.
Руководствуясь же правилами клуба (формирование благоприятного графика платежей для страны-должника, не подрывающего ее экономики; оказание помощи странам, тяжело обремененным долгом; непризнание военных долгов и т.п.), Россия должна списать значительную часть задолженности ей со стороны зарубежных стран. Расчетный размер такого списания составляет от 35 до 80% — в зависимости от конкретной страны. Такой подход фактически нейтрализует выгоды от признания клубом официального курса пересчета валюты кредитов в СКВ.
При урегулировании задолженности с некоторыми странами была проявлена излишняя поспешность. Российская сторона пошла на слишком большие уступки, что привело к значительному снижению реальной отдачи от зарубежных активов. В частности, это относится к Никарагуа, которой было списано до 90% всей задолженности. Интересно, что примерно в это же время Никарагуа вела переговоры с Мексикой о реструктуризации долга в 1 млрд долл., половина из которого должна была погашаться за счет приобретения акций никарагуанских компаний, а другие 50% — конвертированы в облигации с нулевым купоном.
Не сумев выработать эффективную политику по управлению зарубежными финансовыми активами и реализовать ее на практике, наше государство во многих случаях делегировало эти функции различным внутренним и внешним посредникам, нажившим немалые деньги на их реализации. Это не только вело к потерям доходов в бюджет, но и создавало почву для коррупции.
Необходимо значительно усилить парламентский контроль за управлением внешними активами. Это требует повышения прозрачности подобных операций для депутатов и общественности. Вместе с тем наблюдается обратный процесс. В законе «О федеральном бюджете на 2002 год» прогноз поступлений от зарубежных стран– должников России — в отличие от закона «О федеральном бюджете на 2001 год» — был засекречен. При этом обычное объяснение причин подобной закрытости стремлением скрыть эту информацию от других кредиторов, которые — в соответствии с правилами Парижского клуба — не могут получить худшие, чем Россия, условия, малоубедительно. Как правило, должники сами предоставляют соответствующую информацию международным финансовым организациям. У Парижского клуба существует достаточно гибкий подход к реструктуризации долга для различных стран и существенная «вилка» при определении уровня списания долга даже в рамках одной группы стран. Поэтому конкретные условия реструктуризации во многом зависят и от искусства переговорщиков страны-кредитора.
В этом плане неоднозначна оценка заключенного в 2000 г. соглашения о реструктуризации вьетнамской задолженности, которое предусматривает выплату Вьетнамом 1,7 млрд долл. в течение 23 лет при списании остальной части долга.
Вьетнам сейчас является одной из самых динамично развивающихся стран Азии со стабильными валютными поступлениями. Экспорт Вьетнама вырос с 2 млрд долл. в 1991 г. до 5,2 млрд. в 1995 г. и 11,5 млрд долл. в 1999 г. Вьетнам и до реструктуризации осуществлял выплаты долга. В этой стране имеется немало объектов для инвестирования долговых активов — в т.ч. связанных с работой нескольких российско-вьетнамских совместных предприятий, разработкой богатых природных ресурсов, включая нефтяные месторождения. Объем списания, если исходить из российских оценок, составил существенную величину — более 8 млрд долл., или более 7% всех долговых активов России. Если же применить официальный курс Госбанка СССР — 0,6 руб. за 1 долл., который признает Парижский клуб, списание составило почти 15 млрд долл., или 90%. Показатели отягощенности Вьетнама внешним долгом в 1998 г. (170% — «долг к экспорту» и 9% — «обслуживание долга к экспорту») заметно отстояли от пограничного уровня, установленного Парижским клубом для применения самых льготных условий Лиона (списание 80% задолженности) — 200-250% и 20-25% соответственно. Фактически они были приравнены к условиям списания долга в рамках инициативы HIPC, хотя Вьетнам даже не попал в первую группу из 23 стран, к которой в 2001 г. была применена эта инициатива.
Счетная палата РФ в последний раз осуществила комплексную проверку реализации и состояния внешних финансовых активов в 1996 г. Эта проверка сыграла положительную роль в некотором упорядочении деятельности Минфина в этой области. Во всяком случае, информация, которой располагают в Госдуме о положении дел с нашими финансовыми активами за рубежом, в основном связана с этой проверкой Счетной палаты. Настало время для новой аудиторской проверки ситуации с российскими финансовыми активами.
Важная часть долговых активов приходится на задолженность государств СНГ, для которых закон о бюджете на 2002 г. установил верхний предел в 4,7 млрд долл. В отличие от основной части активов со странами дальнего зарубежья, эти активы являются результатом экономической политики, проводившейся постсоветской Россией.
Одной из самых запутанных является проблема расчетов бюджета с отдельными хозяйственными структурами (РАО «Газпром», РАО ЕЭС и другими). Корпорации сейчас стали крупными кредиторами государств СНГ, руководствуясь не только собственными хозяйственными интересами, но и участвуя в проведении определенной государственной политики. Размеры таких займов не учитываются в официально утверждаемых в законе о федеральном бюджете параметрах государственного кредитования, что снижает роль бюджетного процесса и ослабляет складывающийся в последнее время механизм управления кредитной политикой. Не ясны и принципы ценообразования при поставках энергоносителей в регионы СНГ, пропорции зачета задолженности корпораций перед бюджетом за кредитование и некоторые другие вопросы, «вес» которых составляет сотни миллионов долларов. И здесь положение дел могла бы прояснить комплексная проверка Счетной палаты.
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.
