Нормативная неурегулированность
Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тенденциями укрепления государственной и муниципальной власти, повышения роли государства в системе управления экономикой, усиления борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи объективно возрастает значение и роль государственного и муниципального финансового контроля.
Финансовый контроль, в отличие от других видов контроля (экологического, санитарного, административного и др.), связан с использованием стоимостных категорий. Предметом проверок, как правило, выступают такие финансовые (стоимостные) показатели, как доходы, себестоимость, издержки обращения, отчисления на различные цели и в фонды. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов.
Серьезной проблемой, с которой сталкивались работники бюджетной сферы до настоящего времени, была нормативная непроработанность методологических основ осуществления финансового контроля на федеральном уровне. К основным пробелам законодательства можно отнести отсутствие наказания за многие виды бюджетных правонарушений, отсутствие закрепленных в федеральном законодательстве прав публично-правовых образований осуществлять контроль за использованием бюджетных средств в негосударственном (немуниципальном) секторе экономики и др. В настоящее время Государственной думой в первом чтении принят проект федерального закона №
Вместе с тем ряд имеющихся пробелов и просчетов законодателя в нормативно-правовом обеспечении финансового контроля на современном этапе не позволяет в полной мере осуществлять эффективную работу органов финконтроля. Принятый 3 ноября 2006 года Закон №
в п.
учредитель устанавливает задания учреждению в соответствии с его уставной деятельностью (п. 2 ст. 4) и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов, связанных с содержанием недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также финансовое обеспечение развития учреждения (п. 3 ст. 4). В части 3 ст. 4 Закона №
Новые законы — старые проблемы
- В большинстве регионов страны в период с 2006 по 2010 год реформирование учреждений забуксовало. В результате 8 мая 2010 года был принят Закон №
83-ФЗ. Появилось еще два вида (типа) учреждений — бюджетные и казенные. Ряд положений, закрепленных в Законе №174-ФЗ, перешло в Закон №83-ФЗ: - понятие особо ценного недвижимого имущества стало относиться и к бюджетным учреждениям;
- продублирована формула финансирования: финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (п. 6 ст. 9.2 Закона №
7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Схожая норма закреплена в ст. 78.1 Бюджетного кодекса. В ней установлены два вида субсидий, которые могут быть выданы учреждениям на возмещение нормативных (нефактических!) затрат, связанных с оказанием в соответствии с заданием (муниципальным или государственным) услуг на иные цели. Но ни в одном нормативно-правовом акте не дается разъяснения, что понимает законодатель под «нормативными затратами». Ни одно отраслевое министерство не разработало нормативы этих затрат. А ведь это методология отраслевого учета. И без нее мы не можем эффективно провести контрольные мероприятия.
Приведу лишь один пример. Нормативы использования медицинских препаратов и материалов в стоматологии были последний раз утверждены приказом Минздрава СССР от 12 июня 1984 г. № 670. Многие из перечисленных в этом приказе материалов уже не используются. В результате при ревизиях медицинских учреждений выявляется тенденция, при которой нормы списания материалов и лекарств при лечении больного за счет бюджетных средств в два раза превышают нормы расходования, применяемые при лечении платных пациентов.
Нестандарт
Принятый 27 июля 2010 года Закон №
Для разрешения этой ситуации, на мой взгляд, необходимо законодательно выбрать один из двух вариантов. Либо в законе дается точное понятие нормативных затрат — в этом случае, если, например, у какой-либо школы отсутствует достаточный имущественный комплекс для проведения уроков физкультуры в соответствии с федеральным стандартом, она должна получать дополнительные средства на аренду негосударственных (немуниципальных) спортивных сооружений по расценкам, действующим для конкретного микрорайона (внутри муниципального образования). Либо все расходы, связанные с содержанием имущественного комплекса, должны быть выведены за рамки субсидии на оказание услуг и отнесены на субсидию на иные цели.
Оценка исполнения госзадания
Другой проблемой, которая связана с внедрением государственного (муниципального) задания на услуги, является оценка его исполнения. В той же отрасли «Образование» мы имеем примеры формального подхода к разработке задания как на федеральном, так и на региональном уровне. В чем заключается этот формальный подход?
Задание формируется в рамках календарного года, то есть с 1 января по 31 декабря. Орган финансового контроля при проведении проверки исполнения задания обязан смотреть в том числе на то, достигнута ли цель, поставленная заданием, и соответствует ли качество оказанной услуги требованиям, установленным в задании. Но ведь федеральными образовательными стандартами установлен иной порядок оценки результата образовательного процесса: на уровне средней школы мы имеем возможность в январе увидеть только промежуточный результат работы исполнителя задания, а в высшей школе даже промежуточный результат будет известен только в феврале следующего года. Оценить же качество образовательной услуги возможно лишь после сдачи в школах ЕГЭ (при переводе учащихся в следующий класс), либо сдачи студентами летней сессии и переводе их на следующий курс, либо при выпуске из учебного заведения — в июле. В нынешней ситуации финансовый контроль не способен эффективно исполнять свои функции и оценивать результативность и эффективность использования бюджетных средств и имущества.
Ключевые показатели результативности и эффективности
Схожая проблема появилась у нас с внедрением программного финансирования. Любая программа рассчитана на исполнение в среднесрочной или долгосрочной перспективе. И все ключевые показатели результативности (КПР) и эффективности, которые должны быть достигнуты при реализации программы, в этой самой программе рассчитаны только с ориентиром на ее окончание. Таким образом, при проведении контрольного мероприятия, например, через год после начала реализации программы с учетом того, что финансирование по ней, как и субсидия, идет одной строкой в бюджетной классификации, с высокой долей достоверности возможно установить только одно правонарушение — нецелевое использование бюджетных средств. А если мы примем во внимание, что практически во все программы в течение их исполнения вносятся дополнения и изменения как в мероприятия, так и в размеры финансирования, но, как правило, не вносятся изменения в КПР без одновременного внедрения промежуточных показателей результативности и эффективности, в том числе по отдельным программным мероприятиям, без внедрения механизма обязательного пересмотра КПР при внесении любых изменений и дополнений в программы, то оно может привести к снижению эффективности контроля за расходованием бюджетных средств.
Примером может служить государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на
Модернизация как путь к мошенничеству
Еще одна проблема, на которой хотелось бы остановиться, — внедрение передовых технологий в учетный процесс. Все знают, что если в частном секторе экономики распорядителем средств может быть одно лицо (руководитель), то в бюджетном секторе санкционирование расходов всегда требовало принятия решения двумя лицами (руководителем и главным бухгалтером). После внедрения электронной цифровой подписи мы столкнулись с ситуацией мошеннических действий бухгалтеров. Оказалось, что руководители учреждений не полностью понимают ту меру ответственности, которая заложена в этой подписи, и просто передают файл со своей электронной подписью бухгалтеру. В результате возможны операции по перечислению денежных средств на счета третьих лиц или на лицевые счета физических лиц, не имеющих трудовых отношений с учреждением.
Все эти примеры говорят о том, что как бюджетирование, ориентированное на результат (к которому мы можем отнести переход на задание на оказание услуг и переход на программное планирование и финансирование), так и внедрение любых передовых технологий требует серьезной детальной проработки на федеральном уровне. В противном случае мы можем иметь отрицательный эффект от внедрения.