Ольга Константиновна Ястребова, генеральный директор ООО «Экорис-НЭИ», к. э. н.
Альбина Валентиновна Цветкова, ведущий консультант ООО «Экорис-НЭИ»
Для учредителя План — гибкий инструмент эффективного управления подведомственными учреждениями. Для получателей государственных услуг и общественности — средство обеспечения прозрачности и информированности об эффективности деятельности учреждения. Для бюджетных учреждений План является важнейшим документом, ориентиром развития в новых условиях, аналогом бизнес-плана коммерческого учреждения. В отличие от бюджетной сметы в Плане отражаются операции не только с субсидиями, планируемыми к получению из бюджета, но и с поступлениями от оказания услуг (выполнения работ), предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется на платной основе, а также с поступлениями от иной приносящей доходы деятельности, что позволяет учредителю получать значительно больше информации, чем он получал из сметы государственных учреждений. План является не только инструментом финансового планирования учреждения, но и инструментом контроля учредителя за качеством планирования и эффективностью расходов учреждения. План должен предоставлять учредителю информацию, необходимую для оперативного принятия эффективных управленческих решений на основе анализа основных параметров финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
Рассмотрим, в какой степени на решение этих задач ориентирует действующая нормативная правовая база и о чем свидетельствует первый опыт составления планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.
Детализация Плана
Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (далее — Требования), утвержденные приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н, делают основной упор на показатели финансового состояния учреждения. При этом органы, исполняющие функции и полномочия учредителя, в ведомственных порядках вправе предусматривать дополнительную детализацию показателей Плана. Как правило, порядки составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности федеральных органов исполнительной власти повторяют Требования Минфина России, усиливая их запросами о представлении дополнительных данных. Учредитель зачастую таким образом старается подстраховаться от возможных негативных последствий ослабления контроля. Например, требует документально обосновать планируемые расчеты по приносящей доход деятельности, хотя формирование размера платы за оказание услуг (выполнение работ) не является функцией Плана и регулируется другими нормативными правовыми документами.
В свою очередь бюджетные учреждения в ряде случаев представляют детализированную, но при этом малосодержательную информацию. Так, в качестве курьеза можно привести примеры планов, содержащих информацию о потреблении неких агрегированных канцелярских товаров и материалов для оргтехники, количестве потребленных за год флаконов моющих средств, губок для мытья посуды, мешков для мусора и т. д. В то же время ответов на вопросы, насколько обоснованным является перечень указанных материальных запасов и являются ли оптимальными указанные на них цены, нет. В планах теряются такие базовые параметры финансово-хозяйственной деятельности, как объемы предоставляемых услуг, а стоимость единицы оказываемой платной услуги не определяется. В целом сделать обоснованные выводы об эффективности планирования и расходования средств на основании такой информации представляется проблематичным.
В то время как логика Федерального закона №
С другой стороны, План в формате, утвержденном Требованиями, без дополнительной детализации данных также не обеспечивает учредителя базовой информацией, необходимой для оценки финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Для эффективного выполнения учредителем возложенных на него функций в отношении подведомственных бюджетных учреждений План должен выступать инструментом финансово-экономического анализа подведомственного учреждения.
Показатели Плана
Рассмотрим, какие из показателей Плана представляются наиболее значимыми для осуществления учредителем анализа деятельности учреждения и принятия соответствующих управленческих решений. План в общем виде представляет информацию:
- о показателях финансового состояния учреждения;
- доходах учреждения из бюджетных источников (субсидий на выполнение государственного задания, бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели);
- доходах учреждения из внебюджетных источников (платных услуг (работ), иной приносящей доход деятельности);
- об общих расходах, финансируемых из всех источников.
Основным показателем финансового состояния учреждения, который в обязательном порядке должен контролировать учредитель, является просроченная кредиторская задолженность. Этот показатель указывается в Плане одной строкой «Просроченная кредиторская задолженность» таблицы II «Показатели финансового состояния». Вместе с тем в нормативных правовых документах ряда федеральных учредителей контроль просроченной кредиторской задолженности помимо общей просроченной кредиторской задолженности включает в себя просроченную задолженность по оплате труда и социальным выплатам, а также по налоговым и иным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды. По каждой из вышеуказанных категорий может устанавливаться предельно допустимое значение, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем учреждения. Учреждения представляют специальные отчеты о просроченной кредиторской задолженности, которые носят более детализированный характер, чем информация, содержащаяся в Плане.
Думается, что на первых этапах реализации Закона №
Объемы субсидий из государственного бюджета указываются учреждением в Плане исходя из информации, предоставленной учредителем. С точки зрения анализа деятельности учреждения эта часть Плана также не представляет для учредителя большого интереса. Гораздо более значимыми для анализа являются данные о выплатах, а также о поступлениях из внебюджетных источников, поскольку эта часть финансово-хозяйственной деятельности планируется самим учреждением и является новой составляющей, представленной в Плане в отличие от традиционной сметы.
Выплаты
Существенным объектом анализа Плана для учредителя может стать качество планирования выплат учреждения. Требований к формированию объема расходов учреждения действующими нормативными правовыми актами не установлено. Предполагается, что учреждение должно само определять потребность в ресурсах, необходимых для осуществления всех своих видов деятельности, оценивать затраты на их приобретение и определять источники их финансирования. Однако учредителю полезно отслеживать нижеследующие характеристики планирования расходов учреждения.
Сбалансированность структуры объема выплат. В этих целях необходимо проанализировать доли различных направлений выплат в общем объеме выплат. Озабоченность у учредителя могут вызвать чрезвычайно завышенная доля фонда оплаты труда, коммунальных услуг, низкая доля средств, предусмотренных на приобретение оборудования, и т. д. Эти доли могут быть неодинаковы у разных типов учреждений, однако факт значительной дифференциации структуры выплат у учреждений, осуществляющих аналогичные виды деятельности, должен быть для учредителя сигналом к более глубокому анализу. При этом такого рода анализ имеет смысл проводить в отношении общего объема выплат без разбивки на выплаты за счет бюджетных и внебюджетных источников.
Сбалансированность выплат по источникам финансирования. В этих целях следует сопоставить различные направления выплат с источниками их финансирования. Так, например, учредителя может насторожить ситуация, когда учреждение, имея значительную долю внебюджетных источников, оплачивает расходы на оплату коммунальных услуг преимущественно за счет средств бюджета. Если информации, указанной в форме Плана, недостаточно для проведения анализа, учредителю целесообразно рекомендовать учреждению представлять плановые выплаты в разрезе расходов на осуществление бюджетной деятельности и внебюджетной, а также в разрезе источников финансирования в целом.
Стоит указать, что критерием эффективного финансового планирования государственных бюджетных учреждений является недопущение «перекрестного» финансирования внебюджетной деятельности за счет бюджетных средств. Учредителю необходимо отслеживать, чтобы внебюджетная деятельность финансировалась только за счет средств из внебюджетных источников. Напротив, учредитель может предусмотреть возможность для учреждения привлекать внебюджетные источники для осуществления бюджетной деятельности, в том числе в целях повышения качества оказания государственных услуг. Для такого анализа также нужна информация по выплатам отдельно по бюджетной и внебюджетной деятельности.
Для оценки эффективности деятельности учреждения целесообразно соотнести выплаты по отдельным направлениям с показателями хозяйственной деятельности. Например, выплаты на оплату коммунальных услуг соотнести с объемом площадей объектов недвижимого имущества, выплаты на фонд оплаты труда — с численностью сотрудников учреждения. Такую оценку необходимо делать по всем учреждениям в целях проведения бенчмаркинга различных учреждений.
Поступления
В части показателей по поступлениям для учредителя существенна оценка доли поступлений от приносящей доход деятельности в общем объеме поступлений по учреждению. И если одной из задач реформирования государственных учреждений является привлечение средств из внебюджетных источников, то на основании Плана учреждения можно оценить эффективность его работы по решению этой задачи.
Еще один параметр оценки, которую целесообразно проводить на основании данных Плана, — стоимость оказания платных услуг. Необходимость оценки по данному критерию обосновывается требованием Федерального закона №
Поступления в Плане указываются в разрезе видов платных услуг. Для того чтобы учредитель на основании Плана мог провести сравнительный анализ нормативов затрат на оказание государственных услуг и цен на аналогичные услуги, предоставление которых осуществляется за плату, необходима информация об объемах оказываемых платных услуг. При этом для проведения анализа важно, чтобы платные услуги и услуги, оказываемые в рамках государственного задания, были сопоставимы в формулировках и детализации. Однако нередко это условие не соблюдается. Например, в планах учреждений высшего профессионального образования в перечень платных услуг включена агрегированная услуга «Реализация профессиональных образовательных программ высшего профессионального образования», а цена за эту платную услугу устанавливается в разбивке по группам специальностей, формам обучения и годам набора. В результате одной услуге, указанной в Плане, соответствуют несколько значений цены. В этих условиях провести адекватный сравнительный анализ цен на оказание платных услуг и нормативных затрат на оказание государственных услуг не представляется возможным.
Для проведения такого анализа необходимо утверждать государственное задание и рассчитывать нормативы затрат на оказание государственных услуг по специальностям и направлениям подготовки, то есть в той же детализации, в которой учреждение дифференцирует цены на платные услуги. Другой возможный вариант — сравнивать усредненные значения цен по всем услугам, рассчитываемым исходя из общего объема поступлений за счет платных услуг и объемов оказания соответствующих услуг. В любом случае представляется целесообразным дополнительно к Требованиям к содержанию Плана, установленным Минфином России, добавить требование представлять расчеты поступлений от оказания платных услуг исходя из цен и объемов оказания этих услуг.
План как руководство к действию
Проведение оценки по вышеуказанным направлениям поможет учредителю составить более полную картину деятельности учреждений подведомственной бюджетной сети, оценить их экономический потенциал. Полученная информация может послужить сигналом к проведению более глубокого анализа, корректировки объемов субсидий бюджетным учреждениям. Планы финансово-хозяйственной деятельности должны служить подспорьем для учредителя при разработке и корректировке стратегии развития подведомственной сети. При помощи планов и учредитель, и бюджетные учреждения должны формировать ответы на следующие вопросы:
- какова желательная (оптимальная) структура доходов и расходов учреждений через несколько лет;
- каково желательное соотношение объемов бюджетных услуг и услуг, предоставляемых за плату;
- какова роль имущества в предоставлении платных и бюджетных услуг;
- на какие цели аккумулируются внебюджетные доходы: на инвестиции в развитие учреждения, расширение материальной базы, повышение качества услуг либо на другие цели.
С нашей точки зрения, для повышения эффективности планов финансово-хозяйственной деятельности учредителю целесообразно в ведомственных порядках по их составлению и утверждению предусмотреть:
- формирование поступлений от оказания услуг (выполнения работ) на платной основе исходя из объемов оказания услуг и их стоимости;
- подходы к распределению объема субсидии на выполнение государственного задания по направлениям затрат (в разделе по формированию плановых показателей выплат на выполнение государственного задания);
- формирование показателей по выплатам в разрезе деятельности, связанной с выполнением государственного задания, и деятельности, связанной с оказанием услуг (выполнением работ) на платной основе, а также иной приносящей доход деятельности;
- четкие процедуры внесения изменений в План в течение финансового года, при этом сделав эти процедуры как можно более простыми, не требующими от учреждения значительных дополнительных усилий и времени;
- представление данных в Плане в простой, ясной и четкой форме, чтобы обеспечить возможность оперативного анализа необходимой информации.
В этом случае План будет выполнять функцию эффективного инструмента бюджетного планирования и контроля за эффективностью расходов для учредителя, а для учреждения станет руководством к действию.
