Законопроект «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О связи», предложенный правительством РФ, рассматривается в настоящее время в Государственной Думе. Новая редакция закона устанавливает правовые основы деятельности в области связи, полномочия органов государственной власти, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности. Документ содержит положение об универсальном обслуживании, при котором обеспечивается доступ всех граждан к услугам связи; устанавливает тарифы на услуги присоединения и пропуска трафика, а также предусматривает введение раздельного учета доходов и расходов операторов связи по видам деятельности и оказываемым услугам. Согласно законопроекту, предусматриваются регулирование и реформирование почтового сектора. В настоящий момент в Министерстве РФ по связи и информатизации полным ходом идет работа над «Концепцией развития рынка услуг почтовой связи», которая уже в начале 2003 года должна быть представлена на рассмотрение правительства.
Рынок услуг почтовой связи в России к настоящему времени в значительной степени либерализирован. Однако конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи находится на низком уровне. В период динамичного развития рынка услуг почтовой связи это создает опасность выхода ее за пределы коридора стабильности и эффективности.
Международный опыт свидетельствует, что конкуренция в данной области является мощным фактором, стимулирующим повышение эффективности государственного оператора почтовой связи. Но при недостаточно высокой конкурентоспособности отмена регулирования приведет к быстрому выходу на рынок новых участников и вытеснению государственного оператора. В результате предоставление универсальных услуг почтовой связи может быть нарушено.
Однако низкий уровень конкуренции на рынке превращает государственного оператора в сильного монополиста, не заинтересованного в снижении цен и повышении качества оказываемых услуг. Поэтому либерализация рынка услуг почтовой связи должна проводиться одновременно с созданием условий и стимулов для стабильной и эффективной деятельности государственного оператора.
Оптимальной для государственных операторов почтовой связи в большинстве стран Европы признана организационная структура по видам деятельности с сохранением централизованного управления. В рамках государственного оператора почтовой связи создаются подразделения, каждое из которых отвечает за предоставление одной услуги почтовой связи или группы услуг (например, экспресс-почта, финансовые услуги и т. д.). Каждое подразделение, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, сформированную по функциональному или географическому принципу. Такой тип организации позволяет управлять качеством и экономической эффективностью каждого вида деятельности. Особенности российского почтового сектора требуют для федеральной почтовой связи создания смешанной организационной структуры, которая соединит в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности. Именно это и является главной задачей, которую должна решить «Концепция развития рынка услуг почтовой связи».
Для осуществления функций федерального оператора почтовой связи планируется создать Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России». Об этом корреспонденту журнала «Бюджет» сообщил глава Минсвязи РФ Леонид Рейман.
Леонид РЕЙМАН, министр по связи и информатизации:
«Мы считаем, что отрасль связи, несомненно, являлась и является одной из наиболее бурно развивающихся. Конечно, для того чтобы сохранить темпы развития, привлечь необходимый объем инвестиций, надо обеспечить информационную открытость, прозрачность как отрасли в целом, так и компаний, работающих в ней. С этой точки зрения, законопроект, рассматриваемый в Госдуме РФ, несомненно, является хорошим начинанием.
Федеральная почтовая сеть — самая крупная в России. На территории страны действует 40 тыс почтовых отделений. Почтовые услуги являются самыми доступными для населения. Хотя есть и проблемы — например, со сроками доставки и сохранностью корреспонденции.
Обсуждая концепцию реструктуризации почты, мы обратились к опыту иностранных коллег. К сожалению, в мире не так много примеров успешных почтовых преобразований. Тем не менее, в Голландии и Канаде рынок почтовых услуг развит очень хорошо. Конечно, есть и негативные моменты. Например, в Соединенных Штатах почта ежегодно несет убытки в 4 млрд долларов. В Германии процесс реструктуризации почтовой связи занял больше 10 лет. На начальном этапе преобразования почта ФРГ была очень похожа на российскую. Сейчас она стала акционерным обществом, акции которого котируются на бирже, и капитализация которого составляет около 330 млрд марок.
Из этого не следует, что российская почта будет акционирована немедленно. Мы тоже должны пройти этот сложный путь — он является единственно возможным. В этой связи проводится большая работа по анализу положительных и отрицательных примеров реорганизации почты и разработки концепции формирования почтовой структуры в других странах. Конечно, почта России будет акционирована. Но не в один момент. Все зависит от готовности почтовой связи стать акционерным обществом и быть эффективно действующей структурой.
Но реструктуризированный ФГУП не будет единственным на этом рынке. Изменения в законодательстве, регулирующем почтовую связь, должны быть направлены именно на развитие конкуренции и рассматриваться только после всестороннего одобрения концепции.
До тех пор, пока не будет до конца разработана, представлена и принята концепция развития рынка услуг почтовой связи, направленная на создание условий для развития конкуренции, мы не ставим перед собой задачу изменить почтовое законодательство. Несомненно, нужно поддерживать развитие почтовой связи и создавать условия для конкуренции. И конечно, законодательство должно быть направлено на это. Предлагаемые изменения в него будут рассматриваться в конце I квартала — начале II квартала 2003 года — как продолжение работы над «Концепцией развития рынка почтовых услуг».
При сегодняшнем уровне тарифов доходы от оказания услуг почтовой связи не могут полностью компенсировать затраты на содержание сети федеральной почтовой связи. А повышение тарифов в условиях свободного рынка услуг почтовой связи может привлечь негосударственных операторов, конкурировать с которыми организации федеральной почтовой связи в настоящее время не способны.
Доходы федеральной почтовой связи от услуг по пересылке письменной корреспонденции и распространению периодических печатных изданий в расчете на единицу отправления в десятки раз ниже аналогичных показателей государственных операторов почтовой связи в европейских странах. Кроме того, эти доходы растут чрезвычайно медленно. С 1998 года среднегодовое увеличение совокупных доходов от письменной корреспонденции составило менее 4% (с учетом инфляции). При этом рентабельность организаций федеральной почтовой связи в указанный период снизилась с 4,4 до 3,9%. Такая динамика доходов и рентабельности организаций федеральной почтовой связи означает, что уже в ближайшее время могут потребоваться существенные государственные субсидии.
В отношении качества услуг почтовой связи Россия отстает от многих стран. Средняя скорость прохождения письменной корреспонденции у нас в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран. Между странами Европейского союза более 80% письменной корреспонденции доходит до места назначения в среднем за 3 дня после дня отправления, между городами в Германии более 95% — на следующий после отправления день. В России только 77,5% письменной корреспонденции доставляется в течение контрольного срока, который может достигать 20 дней, по Москве — около 80% при контрольном сроке три дня после дня отправления.
Согласно экспертным оценкам, для доведения федеральной почтовой связи до мировых стандартов по технической оснащенности необходимо инвестировать более одного миллиарда долларов США в течение ближайших 3-5 лет. Однако собственные инвестиционные возможности федеральной почтовой связи при сегодняшнем уровне финансирования универсальных услуг почтовой связи ограничены. Taк, в 2000-2001 годах организации федеральной почтовой связи осуществляли капиталовложения в размере 10 млн долларов США в год, в то время как государственный оператор почтовой связи Германии ежегодно инвестирует в среднем 1 млрд долларов США. Низкий уровень инвестиций является жестким ограничивающим фактором развития федеральной почтовой связи.
Главной задачей городской почтовой связи в России является реализация коммерческого потенциала федеральной почтовой связи на географических рынках, отличающихся высоким уровнем конкурентной борьбы. Согласно рассматриваемой концепции, координацию деятельности федерального оператора почтовой связи по указанным направлениям предполагается осуществлять на федеральном, окружном и региональном уровнях. В компактно расположенных регионах с большими объемами услуг почтовой связи будут организованы обособленные подразделения (филиалы) федерального оператора почтовой связи по каждому из направлений деятельности. Для регионов, обслуживающих обширные территории с незначительным объемом услуг почтовой связи, а также для наиболее крупных городов с высоким уровнем конкуренции на рынке услуг почтовой связи предусматривается группировка всех или нескольких направлений в рамках одного филиала. Нижестоящие звенья сети федеральной почтовой связи, в соответствии со своей специализацией и организационным построением на региональном уровне, будут структурными подразделениями вышестоящих филиалов. Сеть филиалов федерального оператора почтовой связи будет создаваться на базе управлений федеральной почтовой связи.
На федеральном уровне координация будет осуществляться центральным аппаратом федерального оператора почтовой связи, организованным по направлениям деятельности. Между региональным и федеральным уровнями предусматривается создание структурных подразделений в почтовых округах. Почтовые округа будут формироваться, исходя, в первую очередь, из интенсивности обмена почтовыми отправлениями между регионами.
Полномочия и ответственность федерального оператора почтовой связи, органа его управления и подразделений всех уровней определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Стратегия, тарифная, инвестиционная, техническая, технологическая и иная политика, производственная, функциональная, управленческая, организационная и другие структуры, а также механизмы управления федерального оператора почтовой связи являются компетенцией его органа управления и могут уточняться в ходе создания предприятия.
Предусматривается сохранение сети отделений почтовой связи, необходимых для обеспечения доступности универсальных услуг. Планируемое повышение качества услуг почтовой связи потребует инвестиционного обеспечения программы реструктуризации путем привлечения долгосрочного финансирования в форме займов под государственные гарантии и на коммерческой основе. Возврат инвестиций предлагается осуществить путем планомерного контролируемого увеличения тарифов на универсальные и договорные услуги почтовой связи и снижения совокупных издержек за счет ликвидации внутренней конкуренции и сокращения непроизводственных расходов.
Концепция реструктуризации почтовой связи не предусматривает изменение порядка лицензирования, сертификации и регулирования деятельности на рынке услуг почтовой связи и не ведет к ограничению конкуренции. Вопросы налогообложения федерального оператора почтовой связи регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003
Рынок услуг почтовой связи в России к настоящему времени в значительной степени либерализирован. Однако конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи находится на низком уровне. В период динамичного развития рынка услуг почтовой связи это создает опасность выхода ее за пределы коридора стабильности и эффективности.
Международный опыт свидетельствует, что конкуренция в данной области является мощным фактором, стимулирующим повышение эффективности государственного оператора почтовой связи. Но при недостаточно высокой конкурентоспособности отмена регулирования приведет к быстрому выходу на рынок новых участников и вытеснению государственного оператора. В результате предоставление универсальных услуг почтовой связи может быть нарушено.
Однако низкий уровень конкуренции на рынке превращает государственного оператора в сильного монополиста, не заинтересованного в снижении цен и повышении качества оказываемых услуг. Поэтому либерализация рынка услуг почтовой связи должна проводиться одновременно с созданием условий и стимулов для стабильной и эффективной деятельности государственного оператора.
Оптимальной для государственных операторов почтовой связи в большинстве стран Европы признана организационная структура по видам деятельности с сохранением централизованного управления. В рамках государственного оператора почтовой связи создаются подразделения, каждое из которых отвечает за предоставление одной услуги почтовой связи или группы услуг (например, экспресс-почта, финансовые услуги и т. д.). Каждое подразделение, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, сформированную по функциональному или географическому принципу. Такой тип организации позволяет управлять качеством и экономической эффективностью каждого вида деятельности. Особенности российского почтового сектора требуют для федеральной почтовой связи создания смешанной организационной структуры, которая соединит в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности. Именно это и является главной задачей, которую должна решить «Концепция развития рынка услуг почтовой связи».
Для осуществления функций федерального оператора почтовой связи планируется создать Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России». Об этом корреспонденту журнала «Бюджет» сообщил глава Минсвязи РФ Леонид Рейман.
Леонид РЕЙМАН, министр по связи и информатизации:
«Мы считаем, что отрасль связи, несомненно, являлась и является одной из наиболее бурно развивающихся. Конечно, для того чтобы сохранить темпы развития, привлечь необходимый объем инвестиций, надо обеспечить информационную открытость, прозрачность как отрасли в целом, так и компаний, работающих в ней. С этой точки зрения, законопроект, рассматриваемый в Госдуме РФ, несомненно, является хорошим начинанием.
Федеральная почтовая сеть — самая крупная в России. На территории страны действует 40 тыс почтовых отделений. Почтовые услуги являются самыми доступными для населения. Хотя есть и проблемы — например, со сроками доставки и сохранностью корреспонденции.
Обсуждая концепцию реструктуризации почты, мы обратились к опыту иностранных коллег. К сожалению, в мире не так много примеров успешных почтовых преобразований. Тем не менее, в Голландии и Канаде рынок почтовых услуг развит очень хорошо. Конечно, есть и негативные моменты. Например, в Соединенных Штатах почта ежегодно несет убытки в 4 млрд долларов. В Германии процесс реструктуризации почтовой связи занял больше 10 лет. На начальном этапе преобразования почта ФРГ была очень похожа на российскую. Сейчас она стала акционерным обществом, акции которого котируются на бирже, и капитализация которого составляет около 330 млрд марок.
Из этого не следует, что российская почта будет акционирована немедленно. Мы тоже должны пройти этот сложный путь — он является единственно возможным. В этой связи проводится большая работа по анализу положительных и отрицательных примеров реорганизации почты и разработки концепции формирования почтовой структуры в других странах. Конечно, почта России будет акционирована. Но не в один момент. Все зависит от готовности почтовой связи стать акционерным обществом и быть эффективно действующей структурой.
Но реструктуризированный ФГУП не будет единственным на этом рынке. Изменения в законодательстве, регулирующем почтовую связь, должны быть направлены именно на развитие конкуренции и рассматриваться только после всестороннего одобрения концепции.
До тех пор, пока не будет до конца разработана, представлена и принята концепция развития рынка услуг почтовой связи, направленная на создание условий для развития конкуренции, мы не ставим перед собой задачу изменить почтовое законодательство. Несомненно, нужно поддерживать развитие почтовой связи и создавать условия для конкуренции. И конечно, законодательство должно быть направлено на это. Предлагаемые изменения в него будут рассматриваться в конце I квартала — начале II квартала 2003 года — как продолжение работы над «Концепцией развития рынка почтовых услуг».
При сегодняшнем уровне тарифов доходы от оказания услуг почтовой связи не могут полностью компенсировать затраты на содержание сети федеральной почтовой связи. А повышение тарифов в условиях свободного рынка услуг почтовой связи может привлечь негосударственных операторов, конкурировать с которыми организации федеральной почтовой связи в настоящее время не способны.
Доходы федеральной почтовой связи от услуг по пересылке письменной корреспонденции и распространению периодических печатных изданий в расчете на единицу отправления в десятки раз ниже аналогичных показателей государственных операторов почтовой связи в европейских странах. Кроме того, эти доходы растут чрезвычайно медленно. С 1998 года среднегодовое увеличение совокупных доходов от письменной корреспонденции составило менее 4% (с учетом инфляции). При этом рентабельность организаций федеральной почтовой связи в указанный период снизилась с 4,4 до 3,9%. Такая динамика доходов и рентабельности организаций федеральной почтовой связи означает, что уже в ближайшее время могут потребоваться существенные государственные субсидии.
В отношении качества услуг почтовой связи Россия отстает от многих стран. Средняя скорость прохождения письменной корреспонденции у нас в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран. Между странами Европейского союза более 80% письменной корреспонденции доходит до места назначения в среднем за 3 дня после дня отправления, между городами в Германии более 95% — на следующий после отправления день. В России только 77,5% письменной корреспонденции доставляется в течение контрольного срока, который может достигать 20 дней, по Москве — около 80% при контрольном сроке три дня после дня отправления.
Согласно экспертным оценкам, для доведения федеральной почтовой связи до мировых стандартов по технической оснащенности необходимо инвестировать более одного миллиарда долларов США в течение ближайших 3-5 лет. Однако собственные инвестиционные возможности федеральной почтовой связи при сегодняшнем уровне финансирования универсальных услуг почтовой связи ограничены. Taк, в 2000-2001 годах организации федеральной почтовой связи осуществляли капиталовложения в размере 10 млн долларов США в год, в то время как государственный оператор почтовой связи Германии ежегодно инвестирует в среднем 1 млрд долларов США. Низкий уровень инвестиций является жестким ограничивающим фактором развития федеральной почтовой связи.
Главной задачей городской почтовой связи в России является реализация коммерческого потенциала федеральной почтовой связи на географических рынках, отличающихся высоким уровнем конкурентной борьбы. Согласно рассматриваемой концепции, координацию деятельности федерального оператора почтовой связи по указанным направлениям предполагается осуществлять на федеральном, окружном и региональном уровнях. В компактно расположенных регионах с большими объемами услуг почтовой связи будут организованы обособленные подразделения (филиалы) федерального оператора почтовой связи по каждому из направлений деятельности. Для регионов, обслуживающих обширные территории с незначительным объемом услуг почтовой связи, а также для наиболее крупных городов с высоким уровнем конкуренции на рынке услуг почтовой связи предусматривается группировка всех или нескольких направлений в рамках одного филиала. Нижестоящие звенья сети федеральной почтовой связи, в соответствии со своей специализацией и организационным построением на региональном уровне, будут структурными подразделениями вышестоящих филиалов. Сеть филиалов федерального оператора почтовой связи будет создаваться на базе управлений федеральной почтовой связи.
На федеральном уровне координация будет осуществляться центральным аппаратом федерального оператора почтовой связи, организованным по направлениям деятельности. Между региональным и федеральным уровнями предусматривается создание структурных подразделений в почтовых округах. Почтовые округа будут формироваться, исходя, в первую очередь, из интенсивности обмена почтовыми отправлениями между регионами.
Полномочия и ответственность федерального оператора почтовой связи, органа его управления и подразделений всех уровней определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Стратегия, тарифная, инвестиционная, техническая, технологическая и иная политика, производственная, функциональная, управленческая, организационная и другие структуры, а также механизмы управления федерального оператора почтовой связи являются компетенцией его органа управления и могут уточняться в ходе создания предприятия.
Предусматривается сохранение сети отделений почтовой связи, необходимых для обеспечения доступности универсальных услуг. Планируемое повышение качества услуг почтовой связи потребует инвестиционного обеспечения программы реструктуризации путем привлечения долгосрочного финансирования в форме займов под государственные гарантии и на коммерческой основе. Возврат инвестиций предлагается осуществить путем планомерного контролируемого увеличения тарифов на универсальные и договорные услуги почтовой связи и снижения совокупных издержек за счет ликвидации внутренней конкуренции и сокращения непроизводственных расходов.
Концепция реструктуризации почтовой связи не предусматривает изменение порядка лицензирования, сертификации и регулирования деятельности на рынке услуг почтовой связи и не ведет к ограничению конкуренции. Вопросы налогообложения федерального оператора почтовой связи регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003
