Наибольшая результативность в деятельности Управления достигается, на мой взгляд, в том случае, когда удается предупредить финансовое нарушение, в ходе систематического финансового контроля исключить саму возможность его возникновения. Взыскание, восстановление незаконно истраченных средств — очень продолжительная и сложная процедура. Кроме того, важно, чтобы выделенные средства федерального бюджета своевременно доходили до каждого жителя области, кому они предназначались по тем или иным направлениям. И здесь нужна отработанная система: консультации, постоянный контроль, предоставление времени на исправление, на восстановление бухучета. Так, во исполнение Указа президента Российской Федерации №224 от 3.03.1998 г. «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» и Межведомственного плана мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных государством на развитие агропромышленного комплекса России, наше Управление утроило число проверок в организациях АПК (с 46 в 1999 году до 138 — в 2001 году). Принимались должные меры по устранению финансовых нарушений, в т. ч. материалы проверок направлялись в правоохранительные органы. Это дало положительный результат: сумма финансовых нарушений сократилась с 6 млн руб. в 1999 году до 1,4 млн руб. в 2001 году и до 33 тыс руб. в 2002 году.
Ежегодно КРУ проверяет высшие учебные заведения, где на сегодняшний день нарушений практически нет. Полагаю, это также следует отнести к положительным итогам систематического контроля.
Немалую роль играет и осуществление предварительного и текущего контроля, проводимого УФК Минфина России. Практика показывает, что средства федерального бюджета, полученные бюджетополучателями, минуя органы казначейства, расходуются более вольготно. А значит и контроль должен быть соответствующим.
В контрольно-ревизионной работе имеется немало проблем.
Одним из наиболее серьезных препятствий последующего бюджетного контроля является противоречивость и несогласованность действующего законодательства. Так, Бюджетным кодексом РФ провозглашен принцип целевого характера бюджетных средств. Это, в частности, означает, что любое бюджетное учреждение, получившее из бюджета средства по определенным статьям бюджетной классификации на основании сметы доходов и расходов, лимитов бюджетных обязательств, обязано расходовать их исключительно в соответствии с полученными целями. Уже признано — в том числе и судебными инстанциями – что нецелевое расходование бюджетных средств может выражаться в использовании их не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование, к тому же без надлежащим образом оформленных разрешений на перераспределение. Вместе с тем, согласно статьям 42 и 43 закона «Об образовании» образовательные учреждения самостоятельно, по своему усмотрению определяют направления и порядок использования получаемых бюджетных средств. На практике эти статьи понимаются как абсолютное разрешение образовательному учреждению не соблюдать при расходовании бюджетных средств коды бюджетной классификации, не руководствуясь указаниями собственника оплачивать нормируемые законодательством расходы сверх установленных норм, допускать иные нарушения. Несмотря на то, что указанные нормы закона «Об образовании» не изменялись с 1992 года (когда бюджетное законодательство было совсем иным), а также на то, что эти статьи не должны противоречить бюджетному законодательству, они до сих пор не отменены и применяются на практике.
Очевидно, что только при наличии целостного, внутренне непротиворечивого законодательства возможен эффективный государственный контроль за расходованием бюджетных средств.
Но даже в тех случаях, когда нецелевое использование средств бюджета, казалось бы, очевидно, возникают трудности в привлечении к ответственности виновных лиц. Например, совсем недавно был принят новый Кодекс об административных правонарушениях. Наконец-то появилась норма об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств (статья 15.14). Она устанавливает, что нецелевое использование бюджетных средств влечет за собой наложение административного штрафа на юридических лиц (от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда) и, что особенно важно и давно ожидалось органами государственного контроля, штрафа на виновных должностных лиц (в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда).
Но отсутствие эффективного механизма реализации данной статьи, к сожалению, не позволяет применить ее на практике. Во-первых, контрольно-ревизионные органы Минфина, регулярно выявляющие подобные правонарушения, лишены возможности составлять протоколы об административных правонарушениях. Во-вторых, установлен малый срок давности для привлечения к административной ответственности — два месяца со дня совершения. Учитывая, что ревизия финансово-хозяйственной деятельности проводится, как правило, лишь за прошедший финансовый год, реально с момента совершения правонарушения до момента выявления его ревизией может пройти больше года. А это делает невозможным привлечение виновных лиц к ответственности.
Таким образом, наложение административного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств практически невозможно. Контрольно-ревизионные органы Минфина вынуждены ограничиваться возмещением в бюджет средств нецелевого использования в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, то есть применением финансовых мер.
Не редкость и такая ситуация, когда закон действует, применяется контрольным органом, однако для нарушителей бюджетного законодательства это не имеет никаких неблагоприятных последствий.
Так, в 2002 году КРУ по заданию областной военной прокуратуры провело ревизию финансово-хозяйственной деятельности 231-го военного склада города Ярославля в 2001 году. Проверкой был выявлен ряд финансовых нарушений на сумму более чем 10 млн руб. — в том числе и нецелевое использование средств федерального бюджета на сумму
6,7 млн руб. Данные средства, выделенные на приобретение продуктов питания для военнослужащих, были потрачены на капитальный ремонт ограждения, благоустройство территории и другие нужды военного склада. КРУ и УФК в рамках своих полномочий приняли меры к восстановлению средств в федеральный бюджет. Однако 231-й военный склад, не согласившись с КРУ и УФК, подал исковое заявление в Арбитражный суд Ярославской области.
Рассмотрев этот иск, Арбитражный суд указал, что названная сумма действительно была потрачена не по назначению. Однако «суд счел возможным освободить 231-й военный склад от ответственности», и на основании решения суда финансирование не было уменьшено.
Согласитесь, это дает основание нарушителям считать себя правыми.
Иное отношение к восстановлению средств областного бюджета, использованных не по целевому назначению, у Администрации Ярославской области.
В 2002 году Управлением проведены 116 ревизий и проверок в организациях и учреждениях, использовавших в 2001 году средства областного бюджета. Выявлено нецелевое использование средств на сумму 4,8 млн руб. (что составляет 0,1% от расходной части бюджета Ярославской области), из них 3,2 млн руб. (или 66,7%) восстановлены в областной бюджет.
По результатам ревизий, проведенных нашим Управлением, Департаментом финансов Администрации Ярославской области оперативно — как правило, в течение месяца — принимаются меры по восстановлению средств в областной бюджет. Жесткая позиция губернатора области, сформулированная в тезисе «не умеешь правильно тратить — верни в бюджет», дает положительный результат.
Управление в ходе проводимых ревизий в исключительных случаях ведет переписку с министерствами с целью уточнения отдельных моментов. Но ответы от ряда министерств приходят с опозданием или не приходят совсем. Министерство труда, социального развития и Министерство культуры всегда своевременно и полно отвечают на интересующие нас вопросы. Но вот Минимущества до сих пор не ответило на несколько запросов Управления, направленных еще в 2000 году. Такое отношение к обращениям государственного контролирующего органа вызывает удивление.
Управление не только проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций, фиксируя факты нарушения бюджетного законодательства при расходовании выделенных бюджетных средств, но и постоянно обращает внимание на законность направления средств, предназначенных для поступления в доход бюджетов всех уровней, т.е. дополнительные резервы.
Так, Управление провело плановые ревизии финансово-хозяйственной деятельности комитетов по земельным ресурсам и землеустройству за 2000 и 2001 гг. Выяснилось следующее. Яркомзем, как известно, наделен правом взимать штрафы, накладываемые в административном порядке (основания: Указ президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» от 16.12.1993 г. № 2162 и Положение «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», утвержденное постановлением правительства РФ от 23.12.1993 г.
№ 1362). Ревизии показали, что Яркомзем перечислял суммы взысканных им штрафов не в федеральный бюджет или бюджет субъекта РФ — что предусматривается федеральным законом о бюджете на соответствующий год, — а на свой счет и использовал эти средства на собственное содержание.
По поводу противоречия указанных нормативных актов бюджетному законодательству Управление направило письмо в Главное государственное управление президента РФ. В ответе заместителя руководителя Аппарата правительства РФ отмечалось, что вопрос о приведении нормативных правовых актов президента РФ в соответствие с действующим законодательством будет рассмотрен министром экономического развития и торговли с участием представителей Минимущества, Минфина и Росземкадастра.
Несмотря на все имеющиеся проблемы, Управление постоянно совершенствует способы и методы государственного финансового контроля. Ревизор должен быть объективным, требовательным и, конечно же, высокопрофессиональным. При соблюдении этих условий качество ревизий и оперативность принятия мер по ним обеспечены.
На современном этапе ревизор должен иметь автоматизированное рабочее место. Наше Управление внедрило пакет прикладных программ «Ревизор» и было признано «лучшим пользователем» данной программы*. Необходимо сделать все, чтобы данная программа стала удобной в работе ревизора и повышала эффективность проверок.
В ноябре 2002 года прошло заседание региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти, которое провел главный федеральный инспектор по Ярославской области полномочного представителя президента РФ в Центральном федеральном округе. Как раз на нем были рассмотрены вопросы соблюдения финансовой дисциплины при использовании средств федерального бюджета, направляемых в Ярославскую область, результаты ревизий, проблемы и задачи Управления.
Справка «Бюджета»
РЫЖКОВА Нина Михайловна.
Заслуженный экономист Российской Федерации. Отличник финансовой работы Минфина Российской Федерации. Член Методологического совета по вопросам совершенствования контрольно-ревизионной работы при Минфине РФ. Вице-президент Ярославского территориального института профессиональных бухгалтеров по вопросам методологии контроля.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
— Финансы — №1 январь 2003 — 20 января 2003
