В прошлом году финансовые органы отметили 200-летний юбилей со дня создания Министерства финансов России. Финансовое ведомство всегда играло важнейшую роль в истории государства. Особую значимость Министерство финансов приобретало в годы экономических реформ, что наглядно подтверждают реформы 90-х годов, в течение которых экономика страны круто поменяла направление своего развития.
Не остались в стороне от знаковых реформ последнего десятилетия и финансовые органы субъектов РФ, выполняющие важную роль в определении и проведении бюджетной и социально-экономической политики в регионе. На их долю выпала роль структуры, обеспечивающей стабилизацию проводимых реформ на уровне регионов.
Центральное место в реализации социально-экономической политики в годы реформ принадлежит бюджету. Являясь главным инструментом мобилизации и распределения денежных ресурсов государства, бюджет в современных условиях превратился в важнейший инструмент экономической политики, осуществляемой бюджетным распределением финансовых средств, что в достаточно полной степени прослеживается в бюджетной политике органов власти Волгоградской области. Так, разработка консолидированного бюджета Волгоградской области на 2003 год осуществлялась в соответствии со следующими приоритетами, установленными Бюджетным посланием главы Администрации Волгоградской области:
— формирование бездефицитного бюджета области;
— мобилизация всех дополнительных источников доходов в областной и местные бюджеты;
— совершенствование межбюджетных отношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований на основе законодательно утвержденных правил их регулирования, стабильности в закреплении доходной части местных бюджетов;
— концентрация финансовых ресурсов на решение приоритетных задач по обеспечению стабильности в социальных отраслях и завершении перехода на адресную (заявительную) поддержку наименее защищенных категорий населения;
— отказ от необоснованного увеличения расходов бюджетов без адекватных мер по привлечению доходов.
В результате целенаправленной работы за последние 4 года доходы бюджета области выросли в два раза. Эти годы были наиболее значимыми для региона: во многих отраслях экономики наметился рост, что позволило прирастить поступление налоговых доходов на треть. Отмена проведения взаимозачетов и, вследствие этого, наполняемость бюджета «живыми деньгами», привела в 2001 г. к увеличению поступлений в консолидированный бюджет области на 20,3%, за 9 месяцев 2002 года, по сравнению с аналогичным периодом 2001 года — на 119,4 %.
Рост собственной доходной базы, четкий порядок в расчетах областного бюджета с муниципальными образованиями по средствам финансовой поддержки позволили погасить кредиторскую задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, достигавшую в прежние годы 7 месяцев. В настоящее время заработная плата работникам бюджетной сферы выплачивается практически без задержек.
Позитивные тенденции в части бюджетных расходов позволили существенно повысить среднедушевой бюджетный расход на жителя области. За три года он увеличился в 1,5 раза и достиг 3,9 тыс. руб.
Анализ ожидаемого исполнения в 2002 году объемов производства важнейших видов продукции в натуральном выражении на территории Волгоградской области свидетельствует о сохранении положительной тенденции роста по большинству показателей. Так, основные виды сельскохозяйственной продукции — зерновые — уже второй год собираются на уровне 3 млн тонн.
Несмотря на существенные положительные результаты развития отдельных сфер экономики и бюджетной системы области, нужно отметить и определенные проблемы, с которыми регионы столкнулись в последние годы. Так, в ходе налогово-бюджетной реформы, проводимой федеральным центром, происходит сокращение доходной базы региональных бюджетов. В результате изменения нормативов отчислений от федеральных налогов бюджеты субъектов РФ потеряли значительные суммы своих доходов. Например, выпадающие доходы консолидированного бюджета Волгоградской области за 1999 — 2002 годы составили 4,9 млрд руб. В связи с изменением порядка зачисления акцизов по табачным изделиям в бюджет области в 2003 году не поступят 850 млн руб.
Вместе с тем, объем обязательств региональных бюджетов — в том числе по принимаемым на федеральном уровне решениям — постоянно увеличивается, что обуславливает несоответствие уровня необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств соответствующим доходным источникам региональных и местных бюджетов. При этом перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, а полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровнях весьма ограничены.
Это курс на последовательное понижение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ. В то же время, исходя из принципов бюджетного федерализма, провозглашенных программой «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», следовало бы наоборот — предоставить субъектам РФ постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов, соответствующие объему их конституционных функций, укрепляющие доходную часть консолидированных бюджетов регионов. Это позволило бы уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы федеральной финансовой поддержки (федеральных трансфертов) регионов, способных обеспечить развитие собственными силами.
С целью устранения данного несоответствия считаем, что, прежде всего, необходимо обеспечить исполнение положения ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действие которого без каких-либо на то оснований было приостановлено федеральным законом от 30.12.2001
№ 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» по 31 декабря 2002 года. (Такое же решение предусмотрено и в законе «О федеральном бюджете на 2003 год».)
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве заставляют власти субъектов РФ искать дополнительные резервы и источники доходов, позволяющие решать первоочередные задачи жизнеобеспечения и развития региона.
В Волгоградской области при постановке таких первоочередных задач за основу были взяты также приоритетные ориентиры, сформулированные в Бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию на 2003 год. Отсюда было определено исходное требование к бюджету области на 2003 год — формирование бездефицитного бюджета, обеспечение прозрачности бюджетов и бюджетных процедур.
Увеличение доходов консолидированного бюджета Волгоградской области должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы, благодаря созданию благоприятных условий развития хозяйствующих субъектов, частного бизнеса, сокращению теневого оборота.
С вступлением в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации налоговая система действительно стала менее обременительной и более прозрачной для налогоплательщиков. Появились стимулы для вывода из тени ранее укрываемых от налогообложения доходов, для роста налоговых поступлений.
В сложившейся ситуации исполнительная власть области и администрации муниципальных образований должны осуществлять более жесткую и результативную политику в отношении повышения собираемости существующих налогов и обязательного вовлечения недоимки в обороты бюджетов. Меры административного реагирования в отношении недоимщиков не только не должны ослабевать, но и получить дальнейшее развитие и совершенствование. Это прежде всего относится к организации работы оперативных областных комиссий по совершенствованию расчетов и платежей, реструктуризации задолженности и списанию безнадежной к взысканию недоимки.
В рамках реализации региональной бюджетной и налоговой политики следует продолжить работу по повышению эффективности разъяснительной и информационной деятельности с налогоплательщиками по повышению доходной части бюджета.
В целом для решения проблем доходов бюджетов органам исполнительной власти всех уровней необходимо:
— завершить работу по комплексной оценке налогового и финансового потенциала региона и муниципальных образований;
— провести анализ платных услуг по комитетам и управлениям Администрации области, а также платных услуг по муниципалитетам и учесть их в доходной части соответствующих бюджетов;
— в связи с изменением порядка зачисления в консолидированный бюджет области акциза по алкогольной продукции, совместно с фискальными органами следует усилить внимание работе акцизных складов;
— проинвентаризировать возможности консолидированного бюджета области в сфере недропользования;
— проинвентаризировать государственное и муниципальное имущество, осуществить его оценку и доходные возможности бюджетов;
— проанализировать исполнение обязательств инвесторов, приобретших акции приватизированных предприятий на основе инвестиционных конкурсов, с обращением в суд по отмене сделок, по которым не выполнены обязательства.
Одновременно с реформированием налогового законодательства на региональном уровне, необходимо продолжить работу по анализу налоговых льгот отмене экономически не обоснованных и неэффективных льгот. Увеличение поступлений доходов в консолидированный бюджет области позволит проводить политику общей либерализации налоговой системы области и снижения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков.
В 2003 году продолжится начатая в 2001-2002 годах работа по инвентаризации и оценке эффективности расходов и обязательств консолидированного бюджета области. Основными направлениями дальнейшей оптимизации бюджетных расходов являются:
— установление жестких смет расходов для учреждений социальной сферы с обязательным ограничением фонда оплаты труда;
— продолжение работы по полной инвентаризации бюджетной сети и оптимизации бюджетных обязательств;
— разработка механизма, препятствующего принятию областных законов без учета их последствий для бюджета региона, поскольку одной только ежегодной приостановкой действия финансово необеспеченных законов не обойтись;
— осуществление государственных закупок (заказов) только на конкурсной основе, которая должна быть прозрачной и способной обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг для областных и муниципальных нужд.
Расходная часть бюджета действительно должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей.
На наш взгляд, одним из основных направлений обеспечения стабильности социально-экономического развития регионов и бюджетно-налоговых реформ сегодня должно стать предоставление региональным и местным бюджетам собственных налоговых источников доходов, соответствующих объему их финансовых обязательств. Для этого целесообразно закрепить на долгосрочной основе 100% поступлений по налогу на прибыль организаций за консолидированными бюджетами субъектов РФ. В дальнейшем преобразовать его в региональный налог, устанавливаемый Налоговым кодексом на всей территории страны по единой ставке и налогооблагаемой базе.
Кроме того, в целях исключения потерь доходов региональных бюджетов в связи с введением главы 26 Налогового кодекса Российской Федерации, необходимо установить норматив зачисления налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в бюджет субъекта РФ в размере 30%.
Учитывая, что земельный налог является местным налогом, считаем возможным полностью зачислять его в местный бюджет.
Для увеличения доходов субъекта РФ полагали бы возможным акцизы по прямогонному бензину (нефтепродукт с низким октановым числом, освобожденный от акцизов) также полностью зачислять в бюджет региона.
Важнейшим стратегическим направлением бюджетной политики в Волгоградской области является управление государственным долгом. Политика Главного финансово-казначейского управления Администрации Волгоградской области в этой сфере нацелена на решение задач по оптимизации объема, улучшению структуры долга, минимизации стоимости финансовых ресурсов, снижению финансовых рисков, связанных с управлением долгом. Для этого создается единая система управления государственным долгом, включающая в себя систему учета долговых обязательств, выработку и реализацию эффективной стратегии управления государственным долгом. Внесены существенные изменения в нормативные документы, касающиеся государственного долга и государственных заимствований.
Единая система управления государственным долгом должна обеспечивать соответствие уровня государственного долга и его структуры экономическим возможностям области по обслуживанию и погашению финансовых обязательств, а при возникновении потребности в заемных средствах — удовлетворение их на максимально выгодных для области условиях. При этом стержневым элементом стратегии управления долгом Волгоградской области выступало и выступает стремление к безусловному, полному и своевременному выполнению обязательств по обслуживанию и погашению государственного долга.
Надо отметить, что потребность регионов в финансовых ресурсах за последние годы существенно увеличилась. Этому способствовала, как уже было отмечено, политика федеральных властей по перераспределению доходов в пользу федерального бюджета. При этом социальные и экономические обязательства ложатся на региональные бюджеты. В таких условиях у области остается все меньше собственных ресурсов, которых хватает лишь на выполнение обязательств по выплате зарплат и минимальному поддержанию бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем особенно острой в последнее время стала проблема обновления устаревшей инфраструктуры Волгоградской области. Существенно выросла в последние годы аварийность сооружений ЖКХ, увеличилась изношенность объектов социальной сферы.
Таким образом, для предотвращения дальнейшего старения и выбытия инфраструктуры, Администрации области в ближайшие годы придется осуществлять крупные капиталовложения. На финансовую помощь федерального бюджета в условиях осуществления крупных платежей по внешним долгам Российской Федерации надеяться не приходится. Следовательно, надо искать дополнительные источники финансирования. В данных условиях оптимальным выглядит сохранение и развитие рынка облигационных заимствований.
Положительную перспективу должны иметь региональные займы — это одна из самых мощных составляющих рынка ценных бумаг. Для динамичного развития Волгоградской области в условиях рыночной экономики нужно иметь такой же рынок внутренних заимствований, как и в других развитых субъектах РФ.
Кроме того, учитывая заинтересованность области в снижении стоимости обслуживания долга, актуальным остается способ насыщения рынка краткосрочными долговыми обязательствами. Реализация этой задачи позволит, не увеличивая реального объема государственного внутреннего долга, предлагать участникам рынка ценных бумаг волгоградские областные облигации, пользующиеся спросом у инвесторов.
В области кредитной политики Администрация Волгоградской области ориентируется на привлечение долгосрочных кредитов для финансирования социально значимых и инвестиционных программ, а не на выплату заработной платы.
Являясь частью бюджетной политики, политика в управлении государственным долгом тесно увязана с другими элементами экономической политики Волгоградской области. Здесь важнейшей задачей органов власти является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов. В том числе содействие бюджетным организациям в разработке и осуществлении ими мер по соблюдению лимитов потребления электроэнергии и тепла. В этом направлении ведется работа по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства, выполнению мероприятий программы энергоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгоградской области на 2001-2003 годы, которая позволяет снижать издержки на производство коммунальных услуг, сократить затраты на эксплуатацию жилья, что приведет к смягчению для населения процесса реформирования системы оплаты жилищно коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточности функционирования и самоокупаемости.
Бюджет, таким образом, должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики в регионе. Важнейшая его задача — превратиться в надежную опору и гарант для решения всех определенных законодательством задач социального и экономического развития территории.
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
