— Система управления региональными финансами в Чувашии получила международное признание. В программе Мирового Банка по реформированию системы региональных финансов ваш регион признан лидирующим. Поделитесь опытом, как удалось этого добиться?
— Программа реформирования системы управления общественными финансами была предложена правительством, Министерством финансов России и Мировым Банком 57 субъектам Российской Федерации. По конкурсу для участия в программе были отобраны пять регионов — в том числе и Чувашия. В российской бюджетной системе накопилось много проблем. В начале либерализации центром было принято очень много хороших законов, но без финансового обеспечения. Поэтому на местах они не могли реализоваться в полном объеме. Перемен было столько, что в конечном итоге никто уже не разбирался, кто за что отвечает. Особенно ярко обнажились финансовые трудности в период дефолта 1998 года. И вот после этого в коридорах федеральной власти стали поговаривать о серьезной бюджетной реформе. Началась осмысленная работа по реформированию системы управления региональными финансами.
Бюджетная политика Чувашской республики всегда проводилась ответственно. Потрясения 1998 года хотя и были очень тяжелы, но в республике к этому времени существовала система управления госдолгом, и поэтому кризис нас затронул не в такой степени, как некоторые другие регионы. Были приняты антикризисная программа, программа экономии средств, началась реструктуризация бюджетной сети. В результате своевременно принятых мер эти неспокойные финансовые времена для нашего региона прошли относительно нормально.
В рамках управления госдолгом даже в то трудное время мы одними из первых погасили «сельхозоблигации» — пусть и ценой временного замораживания первоочередных социальных расходов. Для нас всегда было важно занимать высокое место в рейтинге по выполнению своих долговых обязательств. Иными словами, мы руководствовались принципами, позволяющими видеть дальше болезненных и сиюминутных эффектов приспособления.
Один из секретов успешного решения таких задач — качество управления, последовательность и предсказуемость в действиях правительства, обеспечение прозрачности. Все это может дать больший эффект, чем сами проводимые мероприятия. Ну и, естественно, мы отдавали себе отчет в том, что значит ликвидировать в короткие сроки всю «кредиторку», ликвидировать перекрестное субсидирование в области жилищно-коммунальных услуг, обеспечить уровень платежей граждан до федеральных стандартов (90 %). Сегодня поставленные цели достигнуты.
— Такие решительные действия требуют полной поддержки как со стороны населения, так и крупнейших налогоплательщиков. Вы не исчерпали лимит доверия?
— В конечном итоге проведение ответственной бюджетной политики, обеспечение прозрачности не только повышает эффективность расходования бюджетных ресурсов, но и предполагает предсказуемость действий регионального правительства для бизнеса, инвесторов, кредиторов, конечно же, бюджетополучателей и населения. Это, естественно, стабилизирует общую экономическую обстановку, повышает доверие к правительству.
В рамках реформирования системы управления региональными финансами в Чувашской республике приняты десятки новых законов в области бюджетного процесса, налогового регулирования. И сегодня абсолютно все действия правительства в экономико-финансовой сфере осуществляются строго по этим законам, по формализованным критериям. То, что исполнительная власть действует строго в рамках правового поля, само по себе является гарантией доверия со стороны населения и позволяет нам проводить четкую и взвешенную политику в области бюджетного планирования.
Сейчас у нас нет ни одного внебюджетного фонда. Фактически не осталось уже ни одного целевого бюджетного фонда, за исключением дорожного. Но федеральный закон, я думаю, упразднит в скором времени и его. То есть все государственные денежные потоки подотчетны правительству в рамках бюджетного процесса. Финансовая схема стала куда более прозрачной, чем раньше.
— Как строятся межбюджетные отношения на региональном уровне?
— Мы разграничили сферу финансовой ответственности между правительством республики и органами самоуправления. Сегодня все так называемые нефинансируемые федеральные мандаты осуществляются за счет республиканского бюджета, конкретнее — специально созданного фонда субвенций и субсидий. Это около трех десятков федеральных законов. Еще один канал финансовой помощи правительства республики муниципальным образованиям — фонд финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. В итоге обеспечивается высшая и всеобъемлющая цель многих правительств – обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам независимо от места проживания. В республике принят специальный закон порядка образования и распределения финансовой помощи органам местного самоуправления.
В результате этой политики сегодня у нас нет никаких долгов по социальным выплатам населению. Долгов нет не только по выплате зарплаты бюджетникам и пособий бюджетополучателям. Мы в полном объеме осуществляем затраты на льготы ветеранам, жилищные субсидии, помощь малообеспеченным семьям, выплаты сиротам, детям в многодетных семьях, методическую литературу для учителей и т. д.
Параллельно со своевременным осуществлением социальных трансфертов осуществляется рационализация расходов, меняется структура бюджетных затрат. Например, сейчас проходит реструктуризация сельских школ.
Учебные заведения на селе укрупняются, создаются образовательные центры (школьные округа) с хорошей базой для получения высококлассного образования. Задействована программа «Школьный автобус», в рамках которой только в 2002 году закуплено более 70 школьных автобусов. Разрабатываются развивающие программы для подрастающего поколения. В области здравоохранения активно внедряется институт врача общей практики. Это позволяет реорганизовать стационары, интенсифицировать лечение, снизить длительность пребывания в стационаре, сократить коечный фонд и сэкономить деньги.
Около 90% государственных и муниципальных закупок осуществляется через тендер, что приносит бюджету значительные средства в виде экономии сметных расходов.
В рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства мы пытаемся оптимизировать расходование средств на содержание жилищного фонда. Республика обеспечивает соблюдение федеральных стандартов по оплате ЖКУ с одновременной адресной поддержкой населения. Жилищные субсидии для населения в бюджете занимают около 500 млн рублей.
Иными словами, сегодня в бюджетной системе и в сфере межбюджетных отношений все делается для того, чтобы финансировать не сеть, а конкретного человека.
— Каким образом сами жители районов и городов участвуют в программе улучшения жизни, изменении законодательства и выравнивании бюджетной политики?
— Очевидно, что хорошие государственные решения возникают тогда, когда правительства более приближены к людям, когда люди имеют возможность быть услышанными. Поэтому в республике многое сделано для создания эффективной системы информирования о результатах деятельности власти. Например, реализуется информационно-аналитическая система, представляющая собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в области финансов и экономики, работающую через Интернет. Реформы и программы, проводимые правительством, широко освещаются в печати, совершенствуются формы публичных дебатов по вопросам бюджета. Финансовая отчетность кроме бухгалтерской содержит аналитические индикаторы, характеризующие финансовое состояние республики. Осуществляется внутренний и внешний аудит не только финансовой отчетности, но и эффективности потраченных средств на те или иные программы.
Программы успешно реализуются, когда в обсуждении их еще на этапе обсуждения программы расширяется участие потенциальных пользователей услуг. Именно благодаря этому нам удается консолидировать усилия и средства по наращиванию темпов строительства жилья, дорог, газификации населенных пунктов.
Сейчас на уровне России разработан законопроект о местном самоуправлении, который, на мой взгляд, должен стать серьезным шагом к развитию подлинного самоуправления. Каждое поселение наделяется собственной доходной базой, своим собственным бюджетом. Кроме того, оно будет иметь право на получение дотаций на выравнивание. Полная самостоятельность и ответственность — такой подход поможет преодолеть социальное иждивенчество, годами накапливаемое в нашем обществе. Именно население, а точнее — каждый житель района, города, села, самоорганизуясь, должен участвовать в улучшении условий жизни. Пора забыть о том, что кто-то из центра приедет в деревню и решит все накопившиеся вопросы. Этим должен заниматься каждый.
— На какой стадии сейчас находится процесс реформирования системы управления региональными финансами?
— В этом году республика завершила второй этап реформирования системы управления общественными финансами. Хотя многие вопросы уже затронули систему муниципальных финансов, мы организовали конкурс на лучшую программу совершенствования системы управления финансами районов и городов. В конкурсе приняли участие все муниципалитеты, победителями стали три муниципалитета. Программы начинают работать на местах. Если большинство органов местного самоуправления не имеют бюджетных долгов — это уже успех. Но дело не только в том, что в ходе реформ совершенствуются механизмы управления, внедряются более прозрачные правила. Немаловажно, что «реформируются» сами чиновники. Пройдя через конкурс, испытания они становятся на порядок профессиональнее, компетентней, действуют более гибко и оперативно. Именно поэтому я убежден, что настоящих специалистов можно подготовить только в процессе практического реформирования. Поэтому мы отказались от услуг многих консультантов — одну из главных ролей играют собственные кадры.
— Как в общих чертах будет выглядеть бюджет-2003 Республики Чувашия?
— Основные направления бюджетной политики Чувашии нацелены на развитие позитивной динамики экономического роста и совершенствование системы управления общественными финансами. Последние должны обеспечивать своевременность и качество бюджетных услуг, надежность системы социальной защиты населения, высокие темпы развития общественной инфраструктуры.
Разработана Программа социально-экономического развития республики на 2002–2005 годы. Рост ВВП в 2003 году прогнозируется на 4%, объем производства возрастет на 4,4%. Усиление экономических возможностей позволит ежегодно повышать реально располагаемые доходы населения на 5—6%. Консолидированный бюджет Чувашской республики по доходам прогнозируется в сумме 10,2 млрд рублей, по расходам – 10,7 млрд рублей.
Реализация общественных потребностей находится в прямой зависимости от устойчивости доходной базы бюджета. В ближайшие три года республика намерена увеличить ее более чем в 2 раза. По результатам 9 месяцев 2000 года темпы роста налоговых доходов в Чувашии, в сравнении с другими регионами Приволжского округа, значительно выше.
Усилия по обеспечению сбалансированности государственных расходов и заимствований в условиях ограниченности ресурсов строго скоординированы: с одной стороны, нельзя сокращать до критической отметки жизненно важные программы, с другой — не должно быть раздутых расходов. И вообще в условиях разграничения расходных полномочий с органами местного самоуправления, рационализации расходов, о чем мы говорили, в республике снята проблема несбалансированности текущих расходов. Это позволяет нам обеспечить людей гарантированным набором бюджетных услуг.
Но бюджет 2003 года – это прежде всего бюджет развития. Благодаря эффективной бюджетной политике в наступившем году нам удастся сконцентрировать через бюджет более 3,3 млрд рублей на инфраструктурные инвестиции, что составляет треть консолидированного бюджета Чувашии.
В республике законодательно разделены бюджет текущих расходов и бюджет развития. Наладив текущие дела, правительство проводит большую и нужную работу по развитию общественной инфраструктуры, что не только улучшает жизнедеятельность людей, но и порождает совокупный спрос, развивает рынки. Успешно реализуются такие программы, как газификация, строительство дорог, социального жилья, объектов соцкультсферы. Причем деньги на это тратятся рационально, на научной основе, строго в соответствии с комплексными схемами градостроительного планирования развития районов и городов. Из 15 регионов Приволжского округа Чувашия по итогам
9 месяцев 2002 года находилась на третьем месте по средствам, направляемым на инвестиции в расчете на душу населения. В 2001 году по строительству жилья и школ на душу населения республика в округе занимала второе место после Татарстана, у которого налоговый потенциал в 8 раз выше. На четвертом месте мы и по строительству дорог.
Что касается эффективности бюджетных расходов на инфраструктуру, то — по данным независимого аудита — строительство социального жилья за счет бюджета стало самоокупаемым. Формируются дополнительные налоги, создаются дополнительные рабочие места (в строительной индустрии сохранено 2200 рабочих мест), люди начали больше зарабатывать. За последние три года путем выпуска жилищных облигаций привлечено 191 млн рублей личных сбережений граждан.
Что касается денег для развития, то Чувашия уже длительное время использует несбалансированный бюджет, дефицит для развития инфраструктуры
гасится путем выпуска ценных бумаг и других заимствований. На 2003 год дефицит бюджета составляет 13,2% к доходам. При этом в основе долговой политики Чувашии лежат такие принципы, как приверженность к полному выполнению своих обязательств. Расходы на обслуживание госдолга по закону и по жизни не подлежат секвестру, что обеспечивает заслуженное доверие и надежную репутацию Чувашии в глазах инвесторов.
— Среднемесячная зарплата в Чувашии — 2343,1 рубля. Сегодня это много или мало?
— По уровню средней заработной платы Чувашия — в сравнении со своими соседями — находится не в лучшем положении. Надо иметь в виду, что в наш округ входят развитые регионы-доноры с высокой бюджетной обеспеченностью — такие как Башкортостан, Татарстан, Нижегородская, Пермская области, Удмуртия. Уровень доходов населения там, безусловно, выше. Примерно в равных условиях находятся Чувашия, Мордовия, Марий Эл — дотационные регионы.
Впрочем, статистические данные о зарплате не всегда достоверно отражают уровень жизни. Многие реальные доходы — например, сельского населения — зачастую просто не отражаются статистикой. Часть сельского населения республики (а на селе проживает около 40%), продолжая числиться в своих хозяйствах, едут за дополнительными заработками не только на сезонные сельхозработы в соседние регионы (Ульяновскую, Самарскую, Саратовскую области), где не хватает своих людских ресурсов, но и подрабатывают на разных предприятиях в Москве. Эти доходы никак не отражаются в республиканской статистике о средней заработной плате. Вы посмотрите, какая стройка развернулась в деревне! Только на «колхозные» заработки добротные дома не построишь.
— Сельское хозяйство – одна из главных отраслей в экономике вашей республики. Как на вашем регионе отразился кризис на внутреннем зерновом рынке?
— Для сельхозтоваропроизводителей республики это болезненный вопрос. В Чувашии нет пшеницы твердых сортов. А федеральные закупочные интервенции в первую очередь направлены на закупку пшеницы твердых сортов. То, что выращивается у нас, может быть направлено на развитие кормовой базы животноводства. Конечно, есть у нас свои средства для формирования продовольственного фонда. Но без кардинального решения проблемы на федеральном уровне вряд ли смогут дотационные регионы помочь селянам через собственные закупочные интервенции. Но в том, что крестьяне должны иметь возможность продавать произведенную продукцию, сомнений нет. При рассмотрении бюджета Чувашии на 2003 год вопрос о ситуации в сельском хозяйстве был одним из самых острых. Правительство пошло на то, чтобы увеличить поддержку этой отрасли в наступившем году.
— Ваш регион является лидером по компьютеризации управления региональными финансами. Насколько автоматизирована система управления финансами в республике?
— У нас эта работа осуществляется в рамках создания Республиканской информационно-аналитической системы (РИАС). Что касается деятельности правительства, действительно здесь вся информация в экономической и финансовой сфере с помощью электронной информационной системы становится прозрачной. В эту единую систему объединены все органы местного управления, правительство, министерства. Здесь же концентрируется часть информации налоговой инспекции, федерального казначейства. То есть мы формируем систему «электронного правительства Чувашии». Подробную информацию можно получить на сайте нашей республики в Интернете.
— Какие предприятия являются бюджетообразующими? Как они развиваются?
— Динамично развивается химическая промышленность: предприятие ОАО «Химпром» выпускает более 200 наименований химической продукции (средства защиты растений, агрохимикаты, хлор, сода каустическая, спецхимикаты для нефтедобычи, синтетические красители, бытовые товары). Предприятие занимает первое место в республике по экспорту. Одно из самых известных и крупных предприятий республики — ОАО «Промтрактор». Это огромный завод — по величине третий в мире и единственный в Европе по производству тракторов многопрофильного использования. Его проектная мощность еще прежним Госпланом предусматривалась в объеме едва ли не 3 тыс. тракторов в год. Рыночные отношения, естественно, внесли свои коррективы, тем более, такие крупные потребители как, например, Газпром закупали тракторную технику за рубежом. После дефолта и девальвации рубля появился спрос на отечественную продукцию. Сейчас наш завод выпускает различные модификации тракторов, и объем реализации в год достигает около 350 тракторов в год. Успешно работает ОАО «Чебоксарский агрегатный завод», который специализируется на выпуске запчастей к автотракторной и сельскохозяйственной технике и поставляет их, в том числе, и в зарубежные страны. Есть электротехническая промышленность, предприятия приборостроения. Например, Чебоксарский приборостроительный завод «Элара» выпускает широкую гамму электронного оборудования для военной и гражданской авиации, автомобильной электроники. Естественно, они платят большие налоги. Неплохо набирают темпы предприятия легкой промышленности. Стабильно работает АО «Чувашэнерго».
— Недавно в правительстве Чувашии рассматривался вопрос о том, что из 450 тысяч объектов, находящихся в собственности физических лиц, 288 тысяч не имеют инвентарной стоимости. Главы местных администраций игнорируют этот источник пополнения бюджета. Как вы планируете решать эту болезненную для многих регионов проблему?
— Цифры, должен сказать, несколько завышены. Но эта проблема действительно существует во всех регионах России (если судить по письму, разосланному МНС России). Дело здесь в том, что в 2001 году налоговые органы — в соответствии с новым законодательством — не имели права исчислять налог на строения по страховой, а исчислили налог только по инвентаризационной стоимости. Значит, необходимо повсеместно обеспечить более тесное взаимодействие налоговых органов с администрациями местного самоуправления и органами технической инвентаризации с тем, чтобы полностью провести оценку имущества. У нас работа в этом направлении ведется. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что в Чувашии строят очень много — особенно индивидуального жилья. При этом бывает, что не всегда одномоментно осуществляются инвентарная оценка и «сдача» индивидуального дома «под ключ».
— В республике энерготарифы ниже, чем в соседних регионах Приволжского округа. Чем это обусловлено?
— Это, в частности, связано с тем, что в республике, во-первых, обеспечивается более высокий коэффициент теплофикационного режима, а с другой стороны — республика получает энергию от Чебоксарской ГЭС, что обходится дешевле. Правда, рассматривается вопрос о передаче ГЭС в Волжский каскад. Тогда электроэнергию мы будем получать, как все, через оптовый рынок, где тарифы выше. Но этот вопрос должен решаться плавно, без необдуманных шагов и скоропалительных выводов. Нельзя резко ставить бюджетные организации и предприятия в трудное положение, потому что в конечном счете это может отрицательно сказаться на общей экономической ситуации и уровне жизни населения республики.
— Насколько прозрачность бюджета, которой удалось достичь, и четкое выполнение долговых обязательств улучшила инвестиционный климат? Увеличился ли поток инвестиций в экономику республики?
— За 9 месяцев текущего года инвестиции в основной капитал в республике возросли на 10,6%. Одним из главных приоритетов в экономической политике правительства республики остается стимулирование роста инвестиций. На это направлены бюджетно-налоговая политика, обеспечение прозрачности и выполнение своих финансовых обязательств. В республике ведется баланс активов и пассивов, что включает не только бюджетные средства, но и имущество, находящееся в государственной собственности. Это дает возможность инвесторам знать заранее, на что они могут рассчитывать, вкладывая свои капиталы. В кредитной истории республики не было никаких прецедентов несвоевременной оплаты долговых обязательств — по кредитам, государственным гарантиям, займам и т. д. Конечно, инвесторы и финансовые круги об этом знают, и это в совокупности повышает наш рейтинг. Но чтобы выйти на более высокие рейтинговые позиции, на международный уровень — нужно еще много работать, и мы уже начали этот процесс. Хотя, с другой стороны, условия, на которых предоставляются средства по программам международных заимствований, не всегда оказываются выгодными. Например, нам предлагали на модернизацию водоканала кредит в 12 млн долларов. Но, когда просчитали условия возврата кредита, от этой суммы отказались и взяли только 2,5 млн. Порой условия кредита в Сбербанке оказываются выгоднее, чем условия международных кредиторов.
— Что бы вы пожелали нашим читателям в наступившем 2003 году?
— Я приветствую появление нового профессионального журнала. Любое профессиональное издание, тем более построенное на опыте других территорий, других стран, дает хорошую пищу для раздумий. Все познается в сравнении. Для того чтобы эффективнее работать, необходимо обладать полноценной информацией. Только таким образом можно добиться больших достижений в бюджетной политике, в развитии бюджетного федерализма и улучшении уровня жизни. Всем нашим коллегам в других регионах и работникам Министерства финансов России желаю здоровья, благополучия, хорошего настроения, оптимизма, успехов в работе!
Материал подготовил Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
