В Минфине за годы, прошедшие после принятия закона о ЗАТО, проведена значительная работа по совершенствованию бюджетной работы ОМСУ ЗАТО. Прежде всего надо сказать о работе, которая проводится для повышения квалификации специалистов по бюджету. С этой целью проведено несколько семинаров.
Минфин России в соответствии с нормативными актами осуществляет формирование бюджетов ЗАТО и определяет объемы финансовой помощи, выделяемой им из федерального бюджета. Эта работа — с учетом требований, предъявляемых к эффективности использования бюджетных средств, — постоянно совершенствуется и проводится в тесной связи с другими федеральными органами власти и ОМСУ ЗАТО.
Начиная с 2000 года, финансовая помощь из федерального бюджета выделяется для финансирования расходов, не обеспеченных собственными доходами, в виде дотации на текущие расходы и субвенции на финансирование капитальных расходов и отселение граждан из ЗАТО. Работа по определению объемов дотации и субвенции, составлению бюджетов ЗАТО за последние годы проводится на единой основе.
Для формирования бюджетов ЗАТО утверждены разработанные Департаментом межбюджетных отношений Минфина РФ методические пособия по составлению проекта бюджета ЗАТО, которые доведены до каждого органа исполнительной власти. При этом все расчеты составляются в соответствии с прилагаемыми к методическим пособиям таблицами и расчетами по каждому виду доходов и расходов бюджета ЗАТО, по единым для всех методике и принципам.
Кроме того, при формировании бюджетов ЗАТО также используются материалы статистической и бухгалтерской отчетности, данные налоговой отчетности, отчетность бюджетных учреждений, предприятий муниципальных производств и жилищно-коммунального хозяйства. Все это позволяет достаточно обоснованно определять объемы финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета бюджетам ЗАТО.
Финансовая обеспеченность в ЗАТО выше, чем в субъектах РФ, что предусмотрено законодательством.
В последние годы Минфин РФ использует предоставленное законодательством право по перераспределению дотаций и субвенций в ходе исполнения федерального бюджета. Это позволяет своевременно реагировать на процессы, не учтенные в ходе согласования объемов дотаций и субвенций, в определенных пределах выравнивать бюджетную обеспеченность по ЗАТО. Использование этого механизма позволило за последние два года обеспечить исполнение бюджетов всех ЗАТО не ниже предусмотренного первоначальными назначениями, не допустить задолженности по социально значимым расходам, до минимума свести кредиторскую задолженность по другим статьям расходов.
Вместе с тем ситуация, складывающаяся на территориях ЗАТО, привела к тому, что возникла необходимость внесения изменений в нормативные акты, регламентирующие формирование их бюджетов. Это было вызвано тем, что органы местного самоуправления превратили многие ЗАТО в оффшорные зоны, регистрируя крупных налогоплательщиков из других регионов и предоставляя им колоссальные льготы. В результате размеры потерь федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в 1999 году достигли 80 млрд руб., а в 2000 году могли достичь 100 млрд руб.
С целью прекращения практики предоставления налоговых льгот в Закон РФ «О федеральном бюджете на 2000 год» была внесена статья, которой было предусмотрено зачисление доли федеральных налогов и сборов, поступающих с территории ЗАТО, непосредственно в федеральный бюджет. При этом на сумму выпадающих федеральных налогов была увеличена финансовая помощь, выделяемая из федерального бюджета бюджетам ЗАТО.
Данный порядок был согласован со всеми главами местного самоуправления при формировании бюджетов ЗАТО на 2000 год, а объем финансовой помощи бюджетам ЗАТО из федерального бюджета составил в 2000 году 6074,7 млн руб. против 2360,9 млн руб. в 1999 году, то есть возрос в 2,6 раза.
Объем финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам ЗАТО определялся исходя из условий поступления в бюджеты ЗАТО налогов и сборов — за исключением федеральной доли. Таким образом, введенный в 2000 году механизм зачисления доходов в бюджеты ЗАТО не привел к потерям их доходов. Решение, принимаемое в течение ряда лет, о зачислении в федеральный бюджет части налогов, поступающих с территорий ЗАТО, позволило полностью исключить потери федерального бюджета от предоставления налоговых льгот.
Следует отметить, что в целях снижения зависимости бюджетов ЗАТО от дотаций и субвенций, выделяемых из федерального бюджета, с 2000 года бюджетам ЗАТО выделялись средства на финансирование программ развития. За период с 2000 по 2002 год на указанные цели было выделено 5086,8 млн руб.
Одной из самых острых социальных проблем является отселение граждан из ЗАТО.
В целях улучшения ситуации был принят порядок обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплаты этим гражданам компенсации за сданное жилье. Кроме того, принимались меры по совершенствованию механизма финансирования этих расходов. Так, до 1999 года финансирование расходов на указанные цели осуществлялось по остаточному принципу. Начиная же с 1999 года из федерального бюджета выделяются целевые субвенции на отселение граждан из ЗАТО. (В 2002 году предусмотрено было выделить на финансирование указанных расходов 415,1 млн руб. для отселения более 1000 семей.)
Вместе с тем, число семей, стоящих в списках на отселение, не уменьшается (на 1 января 2002 года в очереди состояли 26 794 семьи). В определенной степени это связано с нарушением порядка постановки граждан на учет как нуждающихся в отселении. Главам администраций и органам местного самоуправления ЗАТО необходимо уделить самое пристальное внимание этому вопросу.
Серьезная проблема — осуществление контроля за использованием средств бюджетов ЗАТО. Во многих ЗАТО ревизии исполнения бюджетов не проводились с момента их создания. Минфином РФ разработана программа проведения проверки бюджетов ЗАТО. В соответствии с этой программой за последние годы проверками были охвачены практически все ЗАТО. Материалы проведенных за период с 1999 по 2001 год проверок и ревизий свидетельствуют об имеющихся значительных нарушениях в использовании бюджетных средств, применении налогового законодательства. Более 300 млн руб. бюджетных средств было использовано с различного рода нарушениями бюджетного законодательства. Имеют место факты нецелевого использования средств. Слабо поставлена договорная работа при использовании бюджетных средств, что приводит к значительным объемам дебиторской задолженности по расходам капитального характера.
Однако цель проверки не только в том, чтобы установить факты нарушений в использовании средств, но и изучить действующий механизм формирования и исполнения бюджетов ЗАТО, их взаимоотношений с федеральным бюджетом, и на этой основе продолжить работу над совершенствованием законодательства. Здесь необходимо отметить, что во многих ЗАТО приняты серьезные меры по формированию системы муниципального финансового контроля.
В настоящее время сохраняется необходимость продолжения работы по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность ЗАТО. На рассмотрение в Госдуму РФ внесен проект федерального закона
«О внесении изменений и дополнений в статью 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации и в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании».
Журнал «Бюджет» №1 январь 2003 г.
