Актуальность вопросов совершенствования государственного управления носит перманентный характер, что обусловливает постоянный интерес ученых и практиков различных стран к этой тематике. Одни ученые считают, что к основным моделям государственного управления следует относить централизованную, институциональную, корпоративную модели, а также модель, которая представляет государство в качестве супермаркета1. Другие авторы предлагают рассматривать подходы к системе государственного управления через призму правового, политического и менеджерского принципов. В соответствии с ними в основе государственного управления лежит верховенство закона, защита прав и законных интересов граждан страны (правовой принцип), основной целью государственного управления является максимальный учет воли населения страны (политический принцип) и в качестве основных ценностей государственного управления рассматриваются его эффективность, экономичность и результативность (менеджерский принцип)2.
По нашему мнению, государственное управление экономикой может быть рассмотрено в двух смыслах: в широком — деятельность государственных органов по регулированию экономических отношений в соответствующих секторах экономики и в узком — деятельность руководства органа исполнительной власти, направленная на выполнение возложенных на этот государственный орган полномочий, достижение поставленных целей в установленной сфере деятельности, получение запланированных результатов с использованием оптимального количества человеческих, материальных и финансовых ресурсов. Остановимся на государственном управлении в узком смысле этого термина в рамках менеджерского подхода.
Функции государственного управления
Существует прямая зависимость от того, как руководство органа исполнительной власти обеспечивает функционирование подчиненных ему подразделений, и от того, как осуществляется управление соответствующими секторами экономики. Эффективная и результативная деятельность органа исполнительной власти является обязательным условием эффективного и результативного нормативно-правового регулирования соответствующих секторов, кластеров и отраслей экономики.
Традиционно большинство исследователей в области управления считают, что «управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации»3. Существует также мнение, что к функциям управления необходимо причислять целеполагание, планирование, организацию, координацию, корректировку, мотивацию, контроль, оценку результатов. При этом, говоря о функциях государственного управления, их следует отличать от государственных функций, под которыми понимается регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации властных полномочий (основных и вспомогательных). Рассмотрим положения, которые касаются только функций государственного управления.
В общераспространенном понимании функция «целеполагание» имеет стратегическое значение и определяет перспективы развития любой системы. При определении перспектив развития страны руководство государства устанавливает конкретные цели, которые должны быть достигнуты в соответствующих сферах общественных отношений (например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года). Кроме того, согласно логико-структурному подходу принцип «цель/влияние» является квинтэссенцией любой системы управления, ориентированной на конечные результаты. Поэтому управленческая функция «целеполагание» в полной мере присуща и необходима государственному управлению.
Ключевое значение для государственного управления имеет и функция «планирование». В процессе планирования определяются результаты, формы и виды деятельности, а также требуемые для достижения цели ресурсы.
Функция «контроль» обеспечивает субъекту государственного управления обратную связь с объектом управляющего воздействия и предоставляет информацию о законности деятельности государственного аппарата и о том, как достигаются органами исполнительной власти поставленные цели и задачи. Управленческая функция «контроль» в разрезе всех ее направлений (финансовый, административный и технологический контроль) является важнейшим элементом государственного управления. Но тут возникает вопрос о месте в системе государственного управления аудита. В настоящее время существует мнение, что аудит является разновидностью контроля. При этом экспертами не выработана единая позиция о месте и роли аудита в управлении вообще и в государственном управлении в частности. По нашему мнению, аудит следует рассматривать в качестве самостоятельной функции государственного управления в новых условиях. Далее будет приведено обоснование этой позиции.
Последняя в списке общепринятых функций управления — функция «оценка результатов» деятельности, заключающаяся в оценке достигнутых итогов работы, она важна и для государственного управления. Но, с нашей точки зрения, название этой управленческой функции в рамках государственного управления не в полной мере отражает ее содержание, так как для оценки государственного управления необходимы сбор, обобщение и анализ информации о достигнутых государством в целом и его отдельными органами управления показателях и индикаторах деятельности, а также формулирование вывода о степени и условиях их достижения. Поэтому представляется более логичным интегрировать функцию «оценка результатов» деятельности в функцию «управленческий учет». Однако так же, как и в случае с функцией «аудит», управленческий учет не рассматривается в качестве самостоятельной функции управления. При этом управленческий учет является важнейшим фактором принятия управленческих решений, так как состояние и изменения любых процессов, явлений и предметом перед их квалификацией должны фиксироваться. В рамках государственного управления в условиях ориентации деятельности органов исполнительной власти на достижение конечных результатов функция «управленческий учет» приобретает особое звучание, так как она позволяет создать соответствующую информационную базу о деятельности государственного органа, что дает возможность судить об эффективности и результативности его функционирования. Поэтому в статье подробнее остановимся только на двух функциях — «управленческий учет» и «аудит», причисление которых к функциям управления является неоднозначным.
Характерные черты функций управления
В настоящее время нет единого понимания критериев и оснований отнесения тех или иных видов деятельности и обязанностей к функциям управления. Поэтому для решения задачи квалификации определенных видов деятельности и обязанностей в качестве функций управления необходимо установить определенные критерии. Для этого рассмотрим характерные черты общепризнанных функций управления (целеполагание, планирование, организация, мотивация и контроль).
К общим характеристикам следует отнести такие черты, которые показывают принадлежность этих функций к процессу управления. На самом деле управление как целенаправленная деятельность субъекта по приведению объекта в заданное состояние не может быть реализована без последовательного осуществления функций целеполагания, планирования, организации, мотивации и контроля. И в случае отсутствия любой из этих функций в процессе управления оно будет неполным, некорректным, а значит, и не совсем управлением. Например, отсутствие функции «планирование» приведет к тому, что деятельность будет осуществляться без установления целей, определения этапов, сроков работы и ответственных лиц. Пренебрежение функцией «организация» не позволит регламентировать работу, определить организационно-штатную структуру организации, распределить ответственность и т. д. Аналогичные последствия будут наблюдаться при функционировании без процессов мотивации и контроля. Как такую деятельность можно назвать управлением? Ответ очевиден — никак.
Следующая особенность этих функций в том, что они являются взаимообусловленными: целеполагание устанавливает цель и создает условия для планирования; планирование определяет мероприятия, сроки и ответственных исполнителей, чем обусловливает дальнейшие процессы организации, мотивации и контроля. Также эти функции являются взаимозависимыми, что выражается в их объективной необходимости друг для друга в процессе управления. Очевидно, что невозможно планировать без цели, организовывать, мотивировать и контролировать без плана, так же как должны быть проконтролированы планирование, организация, мотивация, да и сам контроль.
Мы полагаем, что список характеристик функций управления может быть продолжен, но, по нашему мнению, наличие уже этих трех особенностей функций управления (принадлежность к управлению, взаимообусловленность и взаимозависимость) является достаточным аргументом, чтобы на их основе делать выводы о принадлежности тех или иных видов деятельности и обязанностей к функциям управления. Рассмотрим спорные положения через призму такого подхода.
Управленческий учет
В справочной литературе управленческий учет рассматривается как «деятельность, связанная с подготовкой информации для руководства... Существенную часть управленческого учета составляют учет и анализ затрат... Информация управленческого учета может быть использована при принятии решения и планировании. Эта информация должна быть более подробной, регулярной, четкой и ориентированной на будущее, чем данные финансового учета...»4. Из приведенного определения видно, что содержанием управленческого учета является подготовка руководству информации для принятия решений и планирования.
Развивая эту мысль, можно отметить, что под процессом подготовки информации следует понимать регистрацию данных, описывающих действия субъекта управления, состояние объекта управления, управленческие процессы, поведение исполнителей и получаемые ими результаты. Управленческим учетом должно заниматься структурное подразделение органа исполнительной власти, обладающее всем необходимым спектром информации о затратах и результатах деятельности этого органа, его структурных подразделений, территориальных органов, сотрудников и наделенное аналитическими полномочиями для возможности формирования для руководства этого органа заключения об эффективности и результативности деятельности всех уровней. В связи с этим логичным является осуществление в рамках процесса управленческого учета следующих процедур:
- регистрация, анализ и оценка затрат органа исполнительной власти в разрезе его целей и задач, в том числе определение и оценка себестоимости оказываемых услуг и выполняемых функций;
- регистрация, анализ и оценка деятельности сотрудников государственного органа;
- регистрация, анализ и оценка результатов деятельности государственного органа.
Регистрация и анализ затрат на содержание государственного органа должны обеспечить руководство этого органа объективной информацией об объемах и структуре затрат системы. Анализ затрат также необходим для определения основного вектора управленческой деятельности. Так, если основная доля затрат приходится на оплату труда исполнителей, то и акцент управленческой деятельности должен быть сделан на повышение результативности их деятельности. А если в структуре затрат основной их объем приходится на информационные технологии, то логично, что и акцент управленческой деятельности должен быть сделан на этом направлении. Причем приоритеты управленческой деятельности могут меняться от уровня субъекта системы государственного управления (например, руководство органа исполнительной власти или руководство его структурного подразделения). Важным направлением управленческого учета должна стать работа по определению и оценке себестоимости оказываемых государственным органом услуг и выполняемых функций.
Регистрация, анализ и оценка результатов деятельности сотрудников должны предоставлять возможность создания «трудовой истории» каждого сотрудника — документированного отображения результатов его служебной деятельности. Мотивация (поощрение, награждение и наказание), применяемая к сотрудникам государственного органа, должна основываться на данных управленческого учета.
Регистрация, анализ и оценка результатов деятельности органа исполнительной власти должны показывать соотношение затрат и полученных результатов в целях управления эффективностью и результативностью деятельности. При этом в зависимости от сложности и разветвленности системы возможна оценка деятельности отдельных структурных подразделений.
Приведенное выше описание содержания процессов, реализуемых при управленческом учете, свидетельствует о том, что он связан с управлением, взаимообусловливает и взаимозависит от других функций управления, что позволяет рассматривать его как самостоятельную функцию государственного управления.
Аудит
Следующей функцией, требующей обоснования ее отнесения к функциям государственного управления, является аудит. Государственный аудит следует рассматривать в двух видах: внешний и внутренний. Внешний аудит в системе государственного управления осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Главное предназначение внешнего аудита — подтвердить достоверность информации о бюджетных доходах и расходах, а также сведений, отражающих состояние бюджетного процесса на всех его стадиях. Внешний аудит играет особую роль в системе государственного управления, так как его независимость от исполнительной власти позволяет рассматривать выводы этого вида контроля как истину в последней инстанции и при необходимости корректировать цели и задачи государственного управления. Очевидно, при таком подходе внешний аудит является не только функцией государственного управления, но и его важнейшим инструментом.
Не меньшая роль отводится и внутреннему аудиту государственного органа, в рамках которого контрольно-аудиторское подразделение подтверждает информацию о деятельности органа исполнительной власти в целом, его структурных подразделений и территориальных органов (при их наличии).
В научной литературе аудит рассматривается как «процесс, посредством которого компетентный независимый работник накапливает и оценивает свидетельства об информации, поддающейся количественной оценке и относящейся к специфической хозяйственной системе, чтобы определить и выразить в своем заключении степень соответствия этой информации установленным критериям»5. А. Аренс и Дж. Лоббек полагают, что «внутренний аудит обеспечивает администрацию ценной информацией для принятия решений, касающихся эффективного функционирования их бизнеса»6. Международный институт внутренних аудиторов отмечает, что «внутренний аудит помогает организации достичь поставленных целей, используя систематизированный и последовательный подход к оценке и повышению эффективности процессов управления рисками, контроля и корпоративного правления»7.
Учитывая то обстоятельство, что контроль и аудит являются наиболее близкими по содержанию функциями, которые должны обеспечивать руководство органа исполнительной власти информацией о состоянии ресурсов, субъектов, процессов, объектов и результатах деятельности органа исполнительной власти, по нашему мнению, является допустимым применение методологии классификации внутреннего контроля (по признакам «субъект», «объект», «время проведения» и «регламент осуществления») для установления разновидностей внутреннего аудита. Из того факта, что внутренний аудит должны осуществлять контрольно-аудиторские подразделения самого органа власти, следует, что он носит внутренний характер и по признаку субъектов внутреннего аудита является ведомственным.
При внутреннем аудите осуществляется подтверждение информации о деятельности органа исполнительной власти. Так, в рамках аудита соответствия контрольно-аудиторское подразделение органа власти должно подтверждать (опровергать) выводы о результатах деятельности субъекта контроля и состоянии объекта контроля. Например, если в ходе аудиторских мероприятий контрольно-аудиторское подразделение выявило факты нарушения действующего законодательства, регламентов, порядков, инструкций и т. п., которые не были выявлены в ходе предыдущих контрольных мероприятий, следует вывод о том, что внутренний контроль в этом государственном органе организован не на должном уровне.
Управление эффективностью и результативностью деятельности органа власти требует постоянного мониторинга и анализа состояния ресурсов, управленческих процессов и собственно результатов деятельности этого органа. По нашему мнению, должны быть созданы адекватные инструменты подтверждения информации об эффективности использования финансовых ресурсов и результативности деятельности органа исполнительной власти, его структурных подразделений (территориальных органов) и сотрудников. Эти задачи должны решаться в рамках аудита эффективности и результативности. Поэтому по классификационному признаку «объекты внутреннего аудита» аудит можно разделить на следующие виды: аудит внутреннего контроля, аудит эффективности деятельности и аудит результативности деятельности государственного органа, его структурных подразделений и сотрудников. Внутренний аудит осуществляется только после наступления оцениваемого события, поэтому по признаку классификации «время проведения» он является последующим.
Проведение внутреннего аудита может быть установлено внутриведомственными нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми регламентируется его периодичность и обязательность, либо аудиторское мероприятие может осуществляться инициативно. Поэтому по классификационному признаку «регламент осуществления» внутренний аудит подразделяется на обязательный и инициативный. Рассмотрим, какие методы контрольной деятельности могут быть использованы при внутреннем аудите.
Проверка производится по отдельным вопросам деятельности на основе отчетных, балансовых, расходных и иных документов. В рамках внутреннего аудита руководитель государственного органа вправе назначать проверки деятельности контрольных подразделений, подразделений, отвечающих за эффективность использования финансовых ресурсов, и т. д. Внутренними аудиторами могут проводиться опросы анкетированием, а также использоваться метод обследования.
Надзор представляет собой метод контроля за осуществлением операций в целях приведения их в соответствие с требованиями действующего законодательства. Наблюдение (мониторинг) предполагает общее ознакомление с состоянием деятельности объекта контроля. Так как надзор и наблюдение осуществляются в ходе текущей деятельности, то, по нашему мнению, при внутреннем аудите использование этих методов не является обязательным.
Анализ как метод контроля предполагает оценку результатов деятельности проверяемой организации и эффективности использования средств. Внутренние аудиторы также используют этот метод в рамках аудиторских мероприятий.
Ревизия выступает одной из важнейших форм финансового контроля и представляет собой проверку финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций за отчетный период. С нашей точки зрения, использование этого метода в рамках осуществления внутреннего аудита нецелесообразно, так как для достижения целей аудиторских мероприятий существует определенная система целевых индикаторов, носящая ограниченный характер.
На основании вышеизложенного можно предложить следующую классификацию видов и методов внутреннего аудита (см. таблицу).
Внутренний аудит направлен на подготовку информации путем ее систематизации и оценки для принятия управленческих решений. Данное обстоятельство позволяет отнести внутренний аудит к процессу управления. Учитывая, что реализация управленческих решений сопровождается их планированием, организацией, мотивацией, учетом и контролем, можно заключить, что внутренний аудит обусловливает все остальные управленческие функции и сам обусловлен ими. Внутренний аудит должен быть спланирован, организован, мотивирован, учтен и проконтролирован, в свою очередь все эти процессы должны быть подвергнуты аудиту, что свидетельствует об их взаимозависимости.
Таким образом, аудит (внешний и внутренний) относится к государственному управлению, находится во взаимообусловленных и взаимозависимых отношениях с другими функциями управления и, следовательно, является самостоятельной управленческой функцией вообще и функцией государственного управления в частности.
На основании вышеизложенного можно заключить, что государственное управление рассматривается как реализация совокупности семи функций: целеполагания, планирования, организации, мотивации, управленческого учета, контроля и аудита.
1 Лебедева Т. П., Михайлова О. В. Государственное управление в зарубежных странах: опыт административных реформ. М.: Изд-во МГУ, 2011. С.
45–47. 2 http://ru.wikipedia.org/wiki.
3 Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. http://www.bibliotekar.ru/biznes-43/index.htm.
4 Большой экономический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. —
6-е изд., доп. — М.: Институт новой экономики, 2004. С. 1239.5 Дряхлов В. В. Организация аудиторской деятельности в России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1997. С.
10–11. 6 Аренс А., Лоббек Дж. Аудит. Серия по бухгалтерскому учету и аудиту. М.: Финансы и статистика, 1995. С. 14.
7 Каратонов М. Е. Финансово-правовое регулирование внутреннего аудита как одного из видов финансового контроля в России. http://www.iia-ru.divo.ru/goods/-top.
