Почему необходим контроль
Автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №
В частности, был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Автономным учреждениям была предоставлена широкая самостоятельность в части получения и использования доходов от осуществления учреждением деятельности и использования закрепленного за ним имущества, а также в части расходования средств, полученных в качестве финансового обеспечения государственного (муниципального) задания. В частности, автономные учреждения не были включены в состав субъектов, на которых в обязательном порядке распространялось действие Закона от 21 июля 2005 г. №
К сожалению, недостаточный контроль, а в ряде случаев прямые действия органов власти — учредителей автономных учреждений, противоречащие заявленным целям бюджетной реформы и повышению эффективности бюджетных расходов, а также нарушающие конкуренцию, привели к необходимости внесения изменений в законодательство, ограничивающих самостоятельность автономных учреждений в части расходования бюджетных средств. Необходимость установления антимонопольного контроля за деятельностью автономных учреждений стала очевидной. С этой точки зрения к числу основных направлений такого антимонопольного контроля можно отнести:
- контроль соответствия сфер деятельности автономных учреждений, установленных действующим законодательством;
- соответствие законодательству наделения автономных учреждений полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- соответствие законодательству порядка расходования автономными учреждениями средств финансового обеспечения государственного (муниципального) задания.
Контроль сфер деятельности
Перечень сфер деятельности, в которых могут создаваться и функционировать автономные учреждения, в течение первых лет действия Закона №
Учитывая, что внесенными Законом №
Из Определения Верховного суда РФ от 13 июля 2011 г. № 44-Г11-23
Исходя из приведенных положений действующего законодательства только бюджетные учреждения осуществляют в определенном порядке полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Поскольку автономные учреждения создаются для выполнения работ и оказания услуг, возложение на них административных полномочий, составляющих компетенцию органа государственной власти, является недопустимым...
Таким образом, после 10 мая 2011 года не основана на законе передача субсидий из бюджета субъекта РФ автономным учреждениям на цели, не предусмотренные п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Незаконное наделение полномочиями
Органы власти в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона №
Деятельность органов власти основывается на принципе самостоятельного осуществления принадлежащих им полномочий. Возможны случаи передачи (делегирования) полномочий органами власти иным лицам. При этом передача полномочий от властного субъекта иному лицу возможна, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №
Если для выполнения задания автономное учреждение привлекает на основании договоров хозяйствующие субъекты, в связи с чем организациям, привлеченным к выполнению государственного (муниципального) задания, предоставляются преимущества в осуществляемой ими деятельности, то это может ограничить доступ на данный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичные работы и услуги. Судебная практика показывает, что в этом случае доводы о том, что автономные учреждения созданы в соответствии с Законом №
Из постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 сентября 2011 г. № Ф03-4636/2011
...МАУ «БОСДВ» фактически наделено полномочиями органов местного самоуправления ввиду возложения на него обязанности по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к потребностям муниципального образования. Данное обстоятельство, принимая во внимание тот факт, что учреждением для выполнения муниципального задания привлекались сторонние организации на основании договоров, заключаемых без осуществления процедуры размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, свидетельствует о наличии в действиях администрации вменяемых ей в вину нарушений, поскольку результатом осуществленных заявителем действий явилось ограничение конкуренции на данном рынке.
Доводы кассационной жалобы о том, что МАУ «БОСДВ» создано в соответствии с Федеральным законом №
Как верно указали суды, оценка деятельности учреждения не может быть осуществлена исключительно в рамках Закона об автономных учреждениях без взаимосвязи с Законом о размещении заказов, Законом о защите конкуренции и Бюджетным кодексом.
Автономные учреждения и Закон № 94-ФЗ
Требования к размещению заказов для государственных (муниципальных) нужд не распространяются на автономные учреждения при заключении ими договоров на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг. Из положений законов №
Сам факт неиспользования автономными учреждениями процедур, определенных Законом №
Из постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 декабря 2011 г. № А33-18652/2010
...суды пришли к обоснованному выводу о том, что поскольку автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не являются государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, то соответственно их деятельность по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг не регулируется Законом о размещении заказов.
До создания автономных учреждений в соответствующих сферах реализация полномочий, предусматривающих оказание услуг (выполнение работ), органами власти осуществлялась путем привлечения третьих лиц (хозяйствующих субъектов) посредством размещения государственного (муниципального) заказа в соответствии с Законом №
Создание автономных учреждений и утверждение для них заданий на конкурентных рынках не способствует расширению возможностей участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ, поставке товаров), оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Также это приводит к ограничению их доступа к освоению бюджетных средств. Таким образом, органы власти стали ограничивать возможность участия физических и юридических лиц в оказании услуг (выполнении работ, поставке товаров), обеспечиваемых за счет средств соответствующих бюджетов и ранее являвшихся предметом государственного (муниципального) заказа.
В соответствии со ст. 10 Гражданского кодекса не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Установление учреждению задания на выполнение государственной или муниципальной нужды и привлечение им для выполнения этого задания других хозяйствующих субъектов без проведения конкурса не соответствует Закону №
Контроль выделения субсидий автономным учреждениям
Абзацем первым п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса установлено, что для автономных учреждений в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Согласно п. 4 ч. 4 ст. 19 Закона №
Вместе с тем согласно абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям могут предоставляться субсидии не только для финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, но и на иные цели. При этом цели такого предоставления Бюджетным кодексом прямо не оговорены и не раскрыты.
Предоставление субсидий автономным учреждениям вне рамок финансового обеспечения выполнения задания на основании абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса может являться государственной (муниципальной) преференцией, и такое предоставление должно осуществляться в порядке, предусмотренном гл. 5 Закона №
