Начнем с определения значимости государственных программ как нового инструмента управления. Республика Алтай является одним из субъектов РФ, который уже не первый год имеет выстроенную систему целеполагания, где в иерархической последовательности определены стратегические цели и задачи развития региона, а также тактические цели и задачи для каждого органа власти. Уже в 2011 году мы могли уверенно говорить о наличии системы результативного управления, модель которой предусматривает взаимосвязь всех элементов стратегического и бюджетного планирования.
Между тем было осознание наличия факторов, мешающих дальнейшим преобразованиям. Одним из таких факторов являлось отсутствие высокоуровнего элемента управления, обеспечивающего фиксацию тактических целей развития региона (второй уровень стратегических целей) и фиксацию одного конкретного органа власти, ответственного за достижение конкретной тактической цели (вне зависимости от количества отраслевых министерств, чья деятельность непосредственно направлена на достижение цели). Так вот, именно государственные программы и призваны стать таким новым высокоуровневым элементом управления.
Разработка госпрограмм
Учитывая действия федеральных органов власти в этом направлении и видя перспективу данного инструмента, еще в начале 2012 года мы начали активную работу по разработке и внедрению государственных программ в бюджетный процесс республики. Нами была поставлена задача сформировать бюджет региона на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов в разрезе государственных программ при условии корреляции последних с долгосрочными целями развития региона. То есть в уже сложившуюся программно-целевую модель управления, включающую систему целеполагания, систему управления деятельностью органов власти и финансовыми ресурсами, нам предстояло встроить новый элемент управления — госпрограммы.
В ходе подготовительного этапа нами были разработаны Положение о государственных программах Республики Алтай, методические указания для органов государственной власти по разработке и реализации государственных программ, определен их предварительный перечень. На основании этого были разработаны проекты государственных программ, направленные на достижение 12 утвержденных тактических целей социально-экономического развития Республики Алтай, в том числе в сферах образования, здравоохранения, культуры, обеспечения социальной защищенности и занятости населения, транспортного комплекса, развития внутреннего и въездного туризма и др. Всего 12 проектов государственных программ по числу тактических целей.
Возникшие вопросы
Вместе с проектами государственных программ одновременно возник и ряд открытых вопросов. Знаю, что коллеги из других субъектов РФ в настоящее время тоже приступили к аналогичной работе. Так вот, хотелось бы подчеркнуть уязвимость подхода, когда разработку госпрограмм ставят как самоцель, и сразу обратить внимание на вопросы, требующие разрешения (у нас они возникли после первоначальной разработки госпрограмм). Это вопросы обеспечения оптимальной структуры госпрограмм, определения показателей госпрограмм с учетом необходимости их взаимоувязки с существующей системой целей и уже принятыми целевыми программами (ДЦП и ВЦП), а также разработанными мероприятиями, обеспечение межведомственного взаимодействия при утверждении и последующем выполнении госпрограмм. Наконец, большая проблема — осуществление увязки с бюджетом, с доводимыми до учреждений параметрами заданий.
С целью решения открывшихся вопросов руководством Республики Алтай была начата реализация нового направления реформирования в виде комплексного проекта. Сложность и масштабность проекта обусловили необходимость привлечения опытных консультантов. Был проведен конкурсный отбор, и по его итогам проект выполнялся совместно с методологами компании «Р.О.С.Т.У.»1, специализирующимися на создании новых моделей управления и их адаптации к условиям регионов. Результаты проекта доказали своевременность такого решения.
Экспертиза действующих программных документов
Ответственным за реализацию проекта традиционно являлся финансовый орган. Почему традиционно? Потому что ни для кого из коллег не секрет, что именно здесь сходятся все цепочки межведомственного взаимодействия. Новая результативно-ориентированная модель управления не исключение в этом вопросе, поскольку все элементы этой модели содержат финансовую составляющую.
В первую очередь участниками проекта была проведена экспертиза действующих в республике программных документов. Не только проектов госпрограмм, но и иных документов. В их числе ведомственные реестры услуг, республиканские и ведомственные целевые программы — всего порядка 400 документов, соотносящихся с процессом формирования системы целеполагания Республики Алтай.
Первым результатом экспертизы стал факт недостаточности разработки госпрограмм в формате текста. Стало очевидно, что по сути госпрограмма должна представлять собой контейнер уже имеющихся элементов и инструментов. Таких, например, как перечень утвержденных мероприятий целевых программ, утвержденных показателей ВЦП, сроков достижения целей, ответственных за достижение целей и конкретных мероприятий органов государственной власти.
Правила формирования системы целеполагания
Следующим этапом стала разработка уже непосредственно сотрудниками компании «Р.О.С.Т.У.» новых уникальных формализованных правил формирования системы целеполагания Республики Алтай (по примеру эффективной практики существования бизнес-моделей), программно-целевого управления деятельностью органов государственной власти республики и программно-целевого планирования республиканского бюджета с учетом нового элемента управления — госпрограмм.
В части формирования системы целеполагания данные правила подробно определяют и описывают:
- элементы системы целеполагания и инструменты ее реализации, в том числе порядок постановки целей развития, целей деятельности органов власти, инвентаризации и планирования деятельности органов власти;
- механизм декомпозиции целей и задач от стратегических целей и задач до мероприятий;
- взаимосвязь используемых инструментов при построении системы целеполагания;
- состав участников формирования системы целей и их роли, включая последовательность формирования госпрограмм (то есть дано формализованное решение одной из острейших проблем — вопроса межведомственного взаимодействия);
- взаимосвязь проектов государственных программ с системой целей социально-экономического развития республики;
- порядок определения целевых показателей выполнения стратегических и тактических целей и задач, госпрограмм, подпрограмм, отдельных мероприятий и установления взаимосвязи между ними.
В части программно-целевого планирования республиканского бюджета правилами максимально подробно описаны:
- этапы процесса программно-целевого планирования республиканского бюджета с учетом госпрограмм;
- используемые в процессе планирования бюджета инструменты и их взаимосвязи, в том числе реестры расходных обязательств, предельные объемы бюджетных ассигнований, сметы и сводные обоснования бюджетных ассигнований, планы финансово-хозяйственной деятельности;
- состав и полномочия участников процесса в условиях перехода на программно-целевые принципы планирования.
С учетом новых правил и уже имеющихся наработок были вынесены предложения по изменениям в нормативно-правовые акты. Были реформированы 12 проектов государственных программ Республики Алтай. Учтены рекомендации компании «Р.О.С.Т.У.» по составу каждой госпрограммы, а также по составу входящих в государственные программы ведомственных целевых программ, пересмотрен перечень мероприятий каждого из ведомств.
Далее на основании правил и с учетом проведенной экспертизы была сформирована иерархичная система целеполагания Республики Алтай. Осуществлена взаимосвязь каждой госпрограммы с системой целей развития Республики Алтай. В разрезе госпрограмм сформирован республиканский бюджет на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, соблюдено условие корреляции госпрограмм с долгосрочными целями развития региона. При этом мы обеспечили возможность и полную готовность формировать бюджет целиком на базе госпрограмм. Но отсутствие до настоящего времени на федеральном уровне решения проблемы программной классификации делает возможным пока что готовить только аналитические срезы.
Дальнейшие преобразования
Реализованный нами проект по внедрению государственных программ максимально охватывает огромный по времени и трудоемкий по затратам процесс стратегического и бюджетного планирования, позволяя на выходе сформировать готовый проект республиканского бюджета, увязанный с целями и задачами социально-экономического развития Республики Алтай и направленный на результативное финансовое обеспечение этих целей и задач. Это действительно современная модель управления, которая призвана работать на благо региона и его жителей.
Безусловно, нас ждут дальнейшие преобразования. На повестке дня не только необходимость обкатки госпрограмм в уже сложившейся в республике системе целеполагания. В числе предстоящих задач мы видим:
- создание системы мониторинга эффективности работы органов власти Республики Алтай и учреждений;
- создание «открытого бюджета»: дальнейшее повышение прозрачности бюджета и бюджетного процесса для жителей республики;
- установление обратной связи с населением.
Для нас очень важно, чтобы жители региона высоко и в то же время максимально требовательно оценивали нашу работу, поэтому мы готовы и далее внедрять наиболее перспективные инструменты и последние веяния в сфере государственного управления с обязательным акцентом на новых инструментах и новых проектах на результат.
