Устойчивость фискальной политики зависит от большой группы факторов. В общем виде потеря устойчивости происходит или может произойти вследствие изменения параметров экономической системы, во-первых, из-за наличия внешних воздействий (качественно несовместимых с системой) и, во-вторых, из-за нарушения связей внутри самой системы, то есть изменения ее структуры. В настоящее время в развитых странах мира угрозы устойчивости фискальной политики главным образом связаны с трудностями финансирования социальных расходов, которые занимают более 60 % всех правительственных расходов в США и европейских странах.
Социальная сфера связана многообразными сильными прямыми и обратными связями со всеми остальными сферами функционирования общества (экономическим ростом, демографическими процессами, экономическим неравенством и т. д.). Глобализационные процессы в мировой экономике и слабость глобального управления, безудержный рост государственных расходов и пристрастие к долгам для покрытия дефицитов бюджета, рост численности населения в отдельных регионах мира и экономическое неравенство усиливают давление на бюджеты в странах с развитой экономикой, заставляя их начинать политику сокращения бюджетных расходов.
Период экономического роста
Идея современного государства всеобщего благоденствия формировалась с конца
1) международные экономические связи не были в тот период достаточно крепкими для того, чтобы осложнять национальный уровень благосостояния общества;
2) относительные величины затрат на социальные цели (на душу населения) были достаточно скромными;
3) демографическая ситуация в странах была благоприятной для поддержки граждан пожилого возраста. Быстрый рост производительности труда генерировал быстрорастущую налоговую базу;
4) низкая безработица способствовала снижению количества получателей государственных трансфертов;
5) отрицательные эффекты, связанные с налоговыми клиньями, и моральный риск (риск недооценки моральных качеств человека) в системе еще не имели широкого распространения.
Естественно, все это увеличивало позитивный эффект и, как следствие, позволяло правительствам наращивать инвестиции в человеческий капитал (образование и здравоохранение). Для правительств в тот период было важно, чтобы существенный рост социальных расходов обеспечивал социальную и политическую стабильность, которые также способствовали экономическому росту.
Внешние и внутренние угрозы
Сегодня финансовая устойчивость государств стоит перед угрозой серьезных изменений стабильности роста и снижения социальных расходов. При этом все пять факторов, которые позволили развитым странам в
Некоторые угрозы могут носить экзогенный (внешний) характер с точки зрения устройства государства, целью которого является экономический рост и рост социальных расходов. Наиболее ярким примером могут служить глобализационные процессы в мировой экономике. Другие угрозы в большей степени вызваны эндогенными (внутренними) причинами. Они в известной степени отражают поведенческие отклики населения на рост национального благосостояния. Примером могут служить неблагоприятная демографическая ситуация в развитых странах (включая Россию), падение темпов роста производительности в частном секторе экономики и рост безработицы. К этому можно добавить постоянный рост морального риска или риска, возникающего в результате изменения поведения стороны по контракту.
То же самое касается и налогового сдерживания (налоговый клин). Эта угроза является наиболее сложной и опасной. Рост налогового клина приводит к снижению объемов производимой продукции и услуг, а следовательно, к снижению поступлений в бюджет. Иногда также к миграции бизнеса в другие страны с более либеральной системой налогообложения (Бельгию, Швецию, Ирландию, Великобританию). В конечном итоге это может привести к резкому снижению расходов на социальное обеспечение.
Глобализация
Возвращаясь к экзогенным угрозам, в первую очередь следует сказать о последствиях глобализационных процессов для национальных экономик и их социальной политики. Глобализация связана с ростом долей экспорта и импорта, быстрым межстрановым перемещением инноваций и технологий, ростом чувствительности (эластичности) перемещения потоков продуктов производства, капитала и труда через национальные границы. Это ведет к изменениям в национальной политике, меняет структуру затрат и цен на продукты и услуги.
Главная причина появления этих проблем — рост вовлеченности в мировую экономику большого количества развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Большинство из них имеют низкую стоимость труда. Следует добавить, что процессы глобализации связаны не только с экономической выгодой развитых стран (дешевая рабочая сила), но также с целым комплексом взаимосвязанных рисков. Это демографические проблемы, высокий уровень бедности, уязвимость государственной власти в развивающихся странах и, как следствие, потоки миграции населения в более благополучные страны, что создает серьезную опасность социальной дестабилизации в самих развитых странах.
Рассматривая влияние глобализационных эффектов на состояние национальных экономик и финансовую устойчивость социальных расходов в целом, можно отметить три главных канала угроз. Во-первых, выравнивание цен как фактор интернационализации национальной экономики сопровождается структурной безработицей. Во-вторых, возрастает финансовая напряженность по различным системам социальных привилегий (пособий, пенсий и других благ) из-за миграции малоквалифицированной рабочей силы с низким трудовым участием. И, наконец, в-третьих, рост международной мобильности налоговых баз. Первый канал угроз показывает всего лишь недостатки внутреннего рынка труда. Два других в большей степени отражают как налоговую, так и социальную межстрановую конкуренцию и утверждают возможность сползания вниз налоговой ставки и социальных привилегий.
Процесс ценового уравнивания сопровождается быстрыми структурными изменениями (закрытие производств, экспорт производств, требующих больших объемов рабочей силы в другие страны с низкими трудовыми затратами, отток реальных инвестиций и т. д.). Поскольку такие распределительные механизмы, как гибкость заработной платы, подвижность рабочей силы между секторами экономики, в этих условиях скорее всего лимитированы, то показатель роста структурной безработицы будет отражать несоответствие между спросом и предложением на рынке труда. Можно прогнозировать, что неквалифицированные группы работников будут иметь особенно ограниченные возможности быть нанятыми на работу.
Оценочный уровень равновесной безработицы во многих странах Западной Европы значительно вырос в последние годы, и кривая Бевериджа, отражающая взаимоотношения между рабочими вакансиями и безработицей, сдвигается вправо, показывая высокую структурную безработицу. Однако ее рост связан не только с фактом конкуренции со стороны стран с дешевой рабочей силой. Причины роста могут быть и внутренние, например краткосрочные колебания спроса на трудовые ресурсы из-за кризисных явлений национальной экономики (долговой кризис в Европе 2011 и 2012 годов), ошибки государственного управления и нормальная конкуренция на рынках сбыта товаров. Поэтому при анализе влияния факторов на рост структурной безработицы очень важно различать глобальную и региональную конкуренцию.
Второй канал, который может угрожать финансовой стабильности социальных расходов, — это то обстоятельство, что определенное количество налоговых баз становится со временем мобильнее с международной точки зрения. С усилением интеграционных процессов в мировой экономике многие страны стали использовать законодательные послабления в системе налогового права, что позволило некоторым из них создать благоприятный налоговый климат для привлечения капитала. В результате налоговая политика стала оказывать особое влияние на движение финансовых потоков. Примером может служить сравнительно недавнее снижение налоговых ставок на доходы с капитала в некоторых странах.
Если сравнивать мобильность человеческого и финансового капитала, то следует отметить, что мобильность первого (изменение резидентства) намного ниже мобильности второго. Во-первых, индивид теснее связан с родиной родственно, культурно и эмоционально. Главное в миграции человека — это те бенефиции, которые он, возможно, получит от государства (социальное страхование, будущая пенсия), реальность получить работу. Во-вторых, чистый поток человеческого капитала в развитые страны сейчас достаточно строго лимитирован. Другой вопрос: когда инвесторы выбирают страну для своих имущественных и финансовых активов, они в первую очередь обращают внимание на условия инвестирования. Налоги в этом случае играют немаловажную роль. Изменение ситуации возможно только в том случае, если национальные правительства начнут селективно, согласованно с другими государствами формировать налоговые льготы для иностранных инвесторов.
Наконец, третьей крупной внешней угрозой финансовой устойчивости социальных расходов является иммиграция низкоквалифицированных рабочих в развитые страны. С одной стороны, такая иммиграция позволяет закрыть малопривлекательные для коренного населения профессии и в будущем улучшить демографическую ситуацию. С другой — интегрирование таких иммигрантов в национальный рынок проходит весьма сложно. Значительная их часть не получает от государства никаких социальных привилегий (эта часть постоянно растет) или получает мизерную долю. В результате происходит несоответствие социальных взносов и выплат. Поэтому возникает реальная угроза финансовой устойчивости социальных расходов.
Финансирование социальных расходов
Другой достаточно серьезной экзогенной угрозой финансовой устойчивости государства, претендующего на роль социального, является проблема повышения продуктивности социального обслуживания вообще и социальных служб в частности. В первую очередь это относится к социальному обеспечению детей, дошкольному обучению, образованию, социальной заботе о пожилых гражданах. Спрос на эти услуги (несмотря на демографические проблемы) постоянно растет. Это связано с ростом доходов на душу населения, ростом общественной активности женщин и постоянным увеличением населения пенсионного возраста. Повышение спроса на эти услуги, а также инфляция вызывают рост издержек социального обслуживания. В социальной среде они растут быстрее, чем общий уровень цен (инфляция). В 1967 году такой эффект был назван болезнью издержек или эффектом Баумоля. Как следствие роста социальных расходов увеличивается и их бюджетное финансирование.
Сдерживать процесс последовательного повышения налогов для финансирования социальных расходов могут только действия правительств, направленные:
1) на рост занятости в экономике в целом;
2) значительное сокращение правительственных расходов по другим статьям бюджета;
3) искусственное сдерживание роста и даже снижение зарплат в социальном секторе.
Такая финансовая политика не может быть постоянной, поэтому проблема финансирования не исчезнет окончательно. Фактически правительства ряда европейских стран (Греции, Испании, Португалии, Италии) в условиях долгового кризиса резко сокращают правительственные расходы и замораживают заработные платы в секторе, финансируемом правительством.
Применительно к российской действительности использование методов сокращения правительственных расходов на социальные цели и замораживание зарплат в социальном секторе практически невозможно по причине существующего низкого объема финансирования. Величина затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете находится на уровне всего лишь 12 % ВВП, а с учетом межбюджетных трансфертов на социальные цели и трансфертов государственным бюджетным фондам — 18 % ВВП. Однако структура расходов российского бюджета в номинальном выражении меняется. В соответствии с федеральным бюджетом на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов расходы на образование федерального бюджета в 2013 году снизятся до 4,1 % с 4,8 в 2012 году.
Еще решительнее федеральные власти поступают с финансированием здравоохранения. В 2015 году доля расходов на здравоохранение сократится до 2,7 % с 4,4 в 2012 году. Уменьшатся расходы на физкультуру и спорт, культуру и ЖКХ. Незначительный рост расходов в абсолютном выражении возможен по статье «Социальная политика» (с 3,93 трлн руб. в 2012 году они вырастут до 4,2 трлн руб. в 2015 году). Однако доля этой статьи в бюджете все равно уменьшится с 30,8 до 29,7 %. Зато расходы на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность будут расти. Формально сокращение расходов по этим статьям в федеральном бюджете объясняется завершением нескольких федеральных программ и переводом этих расходов по большей части в региональные бюджеты. Но скорее всего перераспределение расходов неизбежно по причине надвигающегося кризиса.
Во избежание неопределенности в финансировании социальных расходов странам, где сегодня существует в основном только их налоговое финансирование, можно идти либо по пути поиска альтернативных источников (частные фонды), либо каким-то образом лимитировать экспансию потребительской активности в социальном секторе. Но такие методы не являются прогрессивными с точки зрения людей, долгие годы получавших социальные блага, финансируемые за счет бюджетных ассигнований.
Демографические проблемы
Изменение демографической ситуации в развитых странах и России (старение населения) все острее ставит вопрос о дополнительных источниках средств для покрытия увеличивающихся расходов. Опыт бюджетного планирования промышленно развитых стран за последние 20 лет показывает, что самыми большими изменяющимися расходами являются затраты на пенсионное обслуживание. Это обстоятельство в большей степени носит экзогенный характер, однако в некоторой степени может быть рассмотрено и как эндогенный регулятор дополнительного спроса на социальные услуги. Например, повышение пенсий и улучшение медицинского обслуживания (новые медицинские технологии) способствуют увеличению продолжительности жизни, что в свою очередь требует дополнительных расходов на социальное содержание пожилых людей.
Продолжительность жизни в современной России постоянно растет. Так, если в 2003 году средняя продолжительность жизни составляла 64,9 года (мужчины — 58, женщины — 71,8), то уже в 2011 году она составила 69 лет (мужчины — 64, женщины — 74). В соответствии с прогнозом Росстата ожидаемая средняя продолжительность жизни в России в 2020 году составит 71,8 года, в том числе мужчин — 66,2 года, женщин — 77,3 года. В этих условиях у российского правительства нет больших возможностей для бюджетного маневра. В прошедшие со времени окончания предыдущего кризиса (2010 год) годы российская экономика структурно не изменилась, не стала более диверсифицированной и менее зависимой от конъюнктуры цен на энергоносители и другое экспортируемое сырье. Поэтому у правительства очень слабые возможности не только выполнить намеченные социальные инициативы и программы модернизации здравоохранения, но и обеспечить финансирование пенсий дополнительного прироста людей пожилого возраста.
В Европе проблемы финансирования расходов упираются не только в изменение демографической ситуации. Начиная с
Как в Европе, так и в России решить эти проблемы быстро не удастся. Решение демографической проблемы займет не менее четверти века. Для правительства любой страны достаточно сложно контролировать возрастной состав, квалификацию, процент занятости и иммиграцию. Эффективность действий Правительства России по изменению демографической ситуации, стимулированию темпов роста производительности труда в государственном и частном секторах пока еще крайне низка. Попытки использовать уже известные методы, а именно рост ставок взносов на социальные цели, налогов, снижение или ликвидация привилегий и льгот, поднятие пенсионного возраста (нормативного стажа), дадут только кратковременный эффект.
Альтернативой уже известным методам снижения рисков финансовой устойчивости социальных расходов может быть делегирование пенсионного обеспечения частным пенсионным системам8. В России тоже существуют негосударственные пенсионные фонды (всего 139 компаний). Однако в основном они обслуживают интересы финансовых групп, в рамках которых созданы, а их активы составляют менее 2 % от всех активов финансового сектора экономики.
Для стран с низким уровнем доходов бюджета основным стимулом перехода к частной пенсионной системе является повышение уровня национальных сбережений. Развитые страны в качестве основной причины перехода считают возможность избежать долгосрочного фискального кризиса пенсионной системы из-за плохой демографии. По мнению ряда экспертов (Питер А. Даймонд), главное преимущество частных пенсионных фондов состоит в том, что доходы и взносы регулируются автоматически, пропорционально демографическим изменениям и темпам роста производительности. Это избавляет правительства постоянно (с определенной частотой) принимать непопулярные решения для поддержки стабильности системы социального страхования.
Российская пенсионная система, по общему признанию, находится в кризисном состоянии, а ее накопительный элемент совершенно не оправдал надежд на его эффективность. Тарифы страховых взносов достаточно высоки (30 %), а дефицит Пенсионного фонда в 2012 году превысил 1,9 трлн руб. Основная причина краха накопительного элемента пенсионной системы — это не только высокие размеры взносов, но и удаленность стимулов по времени (периода наступления пенсионных платежей), а также низкая степень доверия к управляющим фондам и финансовым рынкам. Средняя доходность размещенных накоплений едва достигала 7 %, тогда как средняя реальная инфляция за прошедшие годы с момента начала реформы пенсионной системы превысила 10 %.
Правительство РФ с 2014 года намечает переход на новую формулу расчета пенсий, в основе которой ряд новых подходов: для получения максимальной пенсии необходим определенный нормативный стаж, пенсии будут индексироваться в соответствии с инфляцией и средней заработной платой, правительство имеет право корректировать размер пенсий исходя из демографических и макроэкономических сдвигов. Однако главным в новой формуле расчета является резкое снижение накопительной части пенсии (на четыре пункта). Снижение накопительной части пенсий объясняется, во-первых, тем, что инвестиционное размещение накопительных средств не дает достаточной доходности для того, чтобы компенсировать их инфляционное обесценение. Во-вторых, потому что отсутствует достаточно действенный контроль средств, поступивших не только в государственный фонд, но и в частные фонды. Это вынужденный шаг назад в реформировании пенсионного обеспечения.
Безработица
Серьезной угрозой потери финансовой устойчивости социальных расходов в большинстве стран Европы и России является высокий уровень безработицы. Ее средний уровень в еврозоне в 2012 году превысил 11 % и продолжает расти. Для здоровой экономики этот показатель не должен превышать 5 %. Неудивительно, что уровень безработицы на сегодня является не только одним из важных индикаторов состояния экономики, но и фактором стабильности социальных расходов.
Основной причиной высокого уровня безработицы в странах Европы в пролонгированный период времени — это потеря сбалансированного (равновесного) роста экономики. Отклонения от ее сбалансированного роста не только в Европе, но и в США носят устойчивый характер. В экономике постоянно нарастают конфликтные ситуации — несогласованные действия, хаотичное движение материальных, трудовых ресурсов и капитала, что приводит к снижению экономической эффективности и вследствие этого к сокращению деловой активности (высвобождения части трудовых ресурсов). Макроэкономические диспропорции усиливают риск предпринимательской деятельности, а также создают ситуацию экономической нестабильности, что углубляет спад производства, вследствие чего растет безработица.
На фоне проблем с ростом безработицы в Европе российский рынок труда выглядит более или менее благополучно. В конце 2012 года уровень безработицы в России составил 5,3 % от активного населения страны и достиг минимума за 12 лет. Однако, по данным Росстата, на сегодня во многих регионах России наблюдается напряженная ситуация на рынке труда. В частности, в Астраханской, Курганской, Калининградской областях, Калмыкии, Алтае и северокавказских республиках уровень безработицы достигает
Социальная установка развития общества исходит из того, что основой роста экономики является трудоспособная его часть, обладающая потенциалом, социальной активностью и мобильностью. Однако специфической особенностью современного состояния российского общества является бедность прежде всего среди трудоспособного населения. В настоящее время почти 50 % (в том числе 40 % работающих по найму) российского населения, входящего в группу бедных, является трудоспособным. У большинства из них средний уровень доходов на члена семьи не превышает 7,5 тыс. руб. Различия в уровне бедности и доходов трудоспособного населения характерны для любой экономически развитой страны. Однако по уровню материально-имущественной дифференциации (децильный коэффициент) Россия опережает даже не самые благополучные страны СНГ (Украину и Белоруссию).
Для формирования трудовой мотивации большое значение играет минимальный уровень заработной платы, определяющий границу бедности. В России он находится на очень низком уровне. С 2013 года минимальный уровень оплаты труда составляет 5205 руб., или 67,5 % прожиточного минимума. По мнению экспертов Международной организации труда, для России МРОТ должен составлять не менее 16 тыс. руб. Более высокий уровень МРОТ, несомненно, создаст стартовые условия для трудовой мотивации, особенно для молодежи. Это не только обеспечит рост экономики, но и положительно повлияет на демографические процессы в обществе.
Различные современные риски финансовой устойчивости социальных расходов в развитых странах, характерные для конца XX века и особенно проявившие себя в первом десятилетии XXI века, весьма характерны и для России. Можно сказать, что в процессе строительства современной социальной политики в России совершаются абсолютно типичные ошибки, что, несомненно, угрожает долгосрочной стабильности и финансовой устойчивости социальных расходов.
