Новации в финансировании ЖКХ

В конце минувшего года было принято два федеральных закона, направленные на дальнейшее реформирование сферы жилищно-коммунального хозяйства, а также на финансовое обеспечение соответствующих мероприятий. Людмила Ивановна ПРОНИНА, государственный советник РФ 2-го класса, профессор кафедры экономики и финансов МИГСУ РАНХ и ГС при Президенте РФ, д. э. н.

Изменения в законе о Фонде ЖКХ

Организация работы жилищно-коммунального хозяйства в значительной мере относится к сфере ведения местного самоуправления и напрямую влияет на уровень и качество жизни жителей муниципальных образований. Расходы на ЖКХ составили в 2012 году (согласно уточненному бюджету) 551,4 млрд руб., или 22,3 % общих расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. За период с 2008 по 2012 год за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ было отремонтировано почти 135 тыс. домов общей площадью свыше 400 млн кв. м, это 30 % площадей, нуждающихся в капитальном ремонте. В результате 17,3 млн человек улучшили свои жилищные условия.

Между тем проблема далека от решения. По данным Росстата, в 2011 году более 1,5 млн многоквартирных домов имели износ от 30 до 65 %. Это свыше половины всех многоквартирных домов в стране, в которых проживает 45 млн человек. Очевидно, что решение вопросов переселения граждан из аварийного жилья и предотвращения ухудшения состояния жилищного фонда за счет своевременного ремонта многоквартирных домов требует системного подхода.

В 2012 году приняты два федеральных закона, предусматривающие меры по дальнейшему реформированию жилищно-коммунального хозяйства, включая механизмы государственной поддержки его развития и модернизации. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства“ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» предусматривает продление срока действия Фонда содействия реформированию ЖКХ на ближайшие три года, то есть до 1 января 2016 года. В законе установлены правовые основания для софинансирования расходов на создание и функционирование региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств данного фонда.

Рассмотрим основные положения Закона № 270-ФЗ. Им предусматривается финансирование программ модернизации систем коммунальной инфраструктуры в субъектах РФ, а также изменение условий и порядка предоставления финансовой поддержки субъектам РФ за счет средств Фонда ЖКХ. При этом период признания аварийными многоквартирных домов, участвующих в региональных адресных программах по переселению граждан, устанавливается до 1 января 2012 года. Ранее данный срок ограничивался 1 января 2010 года.

Предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда с 1 января 2013 года будет осуществляться при соблюдении субъектом РФ ряда условий, в частности:

• принятие к 1 июля 2013 года нормативно-правовых актов, направленных на создание региональной программы капитального ремонта многоквартирных домов;
• наличие установленных общедомовых приборов учета потребления ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг (75 % — до 1 июля 2013 года и 100 % — после 1 июля 2013 года);
• наличие зарегистрированных прав собственности на все недвижимые объекты энергетики и коммунальной инфраструктуры, используемые для оказания потребителям коммунальных услуг и находящиеся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований.

Регионам также предстоит создать системы мониторинга урегулирования кредиторской задолженности за поставленные энергоресурсы, принять решение об установлении долгосрочных (не менее чем на три года) тарифов на товары и услуги ресурсоснабжающих организаций. Условием предоставления поддержки также является наличие обязательства субъекта РФ до 31 декабря 2015 года обеспечить переселение граждан из всего аварийного жилищного фонда, зарегистрированного на 1 января 2012 года.

Закон предусматривает финансовую поддержку за счет средств фонда на проведение модернизации систем коммунальной инфраструктуры. При этом в состав соответствующих региональных программ будут включаться отдельные программы, реализуемые в сферах водоснабжения, водоотведения, обращения с твердыми бытовыми отходами, теплоснабжения, электроснабжения. Важно иметь в виду, что упомянутая финансовая поддержка будет предоставляться на мероприятия региональных программ, реализуемые в населенных пунктах с численностью населения не более чем 250 тыс. человек и при общей стоимости указанных программ не менее 100 млн руб. Таким образом, речь идет о средних и малых муниципальных образованиях.

Региональные программы модернизации систем коммунальной инфраструктуры, претендующие на финансовую поддержку, должны быть реализованы до 31 декабря 2015 года. При этом крайний срок подачи заявки на предоставление поддержки — 1 марта 2015 года. Важно отметить, что лимиты предоставления финансовой поддержки будут устанавливаться пропорционально численности населения соответствующего муниципального образования. При этом увеличение лимитов средств на переселение граждан из аварийного жилищного фонда будет рассчитываться для каждого субъекта РФ пропорционально зарегистрированной общей площади аварийного жилищного фонда и стоимости одного квадратного метра жилья с учетом уровня бюджетной обеспеченности данного субъекта РФ после распределения дотаций на выравнивание.

Финансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, региональных программ по модернизации систем коммунальной инфраструктуры с 2013 года будет осуществляться с учетом их софинансирования за счет консолидированных бюджетов субъектов РФ на уровне не ниже 35 % и не выше 70 %. Ранее требование по минимальному и максимальному уровням софинансирования составляло 20 и 50 % соответственно.

Кроме того, ужесточается требование к минимальному долевому участию членов товариществ собственников жилья в софинансировании программы — с 5 до 15 % от общего объема средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта дома. Средства, предназначенные для проведения капитального ремонта, должны находиться в российских кредитных организациях, размер собственных средств которых составляет не менее чем 20 млрд руб.

Полагаем, что соблюдение повышенных требований к софинансированию консолидированными бюджетами субъектов РФ программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и модернизации систем коммунальной инфраструктуры в условиях их дефицитности невозможно. То же касается и требований, предъявляемых к участникам ТСЖ: их выполнение будет достаточно обременительно для граждан. Поэтому было бы целесообразно в 2013 году вернуться к ранее установленным пропорциям.

Следует отметить, что федеральным бюджетом на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов предусмотрен имущественный взнос в Фонд содействия реформированию ЖКХ в размере 139,6 млрд руб. Кроме того, в конце 2012 года дополнительный имущественный взнос Российской Федерации в фонд составил 20 млрд руб. Однако общий объем средств фонда, необходимый только для полного переселения граждан из аварийного жилья, признанного таковым в срок до 1 января 2012 года, с учетом строительства энергоэффективных домов, должен составить 217 млрд руб. Таким образом, размер фонда явно недостаточен для софинансирования мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и модернизации систем коммунальной инфраструктуры.

Новые механизмы финансирования капремонта

Необходимо отметить, что с учетом перехода на комплексный и системный ремонт многоквартирных домов средняя по России цена за 1 кв. м соответствующих работ, по экспертным данным, составит 3,1 тыс. руб. Таким образом, объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации потребности в проведении капитального ремонта жилищного фонда, оценивается в 3,6 трлн руб. Однако финансирование этих мероприятий из региональных и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет осложнено их нестабильным финансовым положением, в том числе в связи со значительной удаленностью соответствующих территорий и ростом объема государственного и муниципального долга. Без выделения из федерального бюджета существенных финансовых средств создание эффективных региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов может оказаться затруднительным.

Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на решение проблем, связанных с финансовым обеспечением расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. В соответствии с указанным законом органы государственной власти и органы местного самоуправления организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.

В субъектах РФ к 1 июля 2013 года должны быть запущены региональные программы капремонта общего имущества многоквартирных домов. Программы должны формироваться на срок, необходимый для ремонта всех домов, а очередность будет установлена региональными законами. После утверждения региональных программ собственники жилья должны будут не более чем в течение двух месяцев принять решение о способе формирования фонда капитального ремонта. Обязанность по уплате взносов на капремонт возникнет через четыре месяца после официального опубликования утвержденной программы капремонта многоквартирных домов. В общем случае осуществлять ежемесячные взносы собственники жилья начнут с середины 2014 года. Отметим, что законом к полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, отнесено:

• определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;
• осуществление мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности;
• методическое обеспечение деятельности региональных операторов (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию региональных операторов — специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах);
• осуществление мониторинга выбора и реализации собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта.

Вместе с тем такой важный вопрос, как установление минимального размера взноса на капитальный ремонт собственниками помещений решают органы государственной власти субъектов РФ. Этот размер будет устанавливаться на основе методических рекомендаций уполномоченного федерального органа власти, причем сумма взноса может составить от 2 до 10 руб. за каждый квадратный метр жилого помещения собственника квартиры. Кроме того, собственники на общем собрании смогут самостоятельно установить размер взносов, превышающий минимальный установленный размер.

Формирование фонда капитального ремонта

Законом субъекта РФ может быть определен минимальный размер фонда капитального ремонта, формируемого на специальном счете. По достижении его минимального размера собственниками может быть принято решение о приостановлении обязанностей по уплате ежемесячных взносов. Наряду с этим собственники вправе установить больший размер фонда капитального ремонта в отношении своего многоквартирного дома.

При этом собственникам предоставляется право выбрать один из предлагаемых законом способов:

• формирование фонда на специальном счете, открытом в кредитной организации;
• формирование фонда на счете (счетах) регионального оператора.

Необходимо принять во внимание следующий момент. Поскольку новая система финансирования капитального ремонта является долгосрочной, а по сути постоянно действующей, то граждане, формирующие фонд капитального ремонта своего многоквартирного дома на счете (счетах) регионального оператора, не освобождаются от взносов на капитальный ремонт даже после проведения таких работ в отношении их многоквартирного дома. Полагаем, что это положение может вызывать рост социальной напряженности.

Кроме того, указанным законом не предусмотрены достаточные механизмы обеспечения сохранности денежных средств собственников жилья, отчисляемых на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, защиты их от ежегодной инфляции и требований со стороны кредиторов. В частности, невозможно полностью исключить риск непредвиденной инфляции в связи с длительностью сроков накопления необходимой суммы в фонде капитального ремонта, которые могут составлять от 3 до 20 и более лет.

Подчеркнем, что не любые работы могут быть осуществлены в рамках капитального ремонта многоквартирного дома. Устанавливается минимальный перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту, финансируемому за счет средств фонда, в который включены, в частности, работы по ремонту лифтовых шахт и замене лифтового оборудования, ремонту фундаментов и установке общедомовых приборов учета, узлов управления и регулирования потребляемых энергетических ресурсов.

При этом законом субъекта РФ такой перечень может быть дополнен другими видами услуг (работ). А уже упомянутое право собственников на установление ежемесячного взноса, превышающего минимальный размер, позволяет им использовать дополнительные денежные средства на финансирование любых работ (услуг) по капитальному ремонту. Кроме того, нормативным правовым актом субъекта РФ может быть предусмотрен перечень работ (услуг), финансируемых за счет средств регионального бюджета.

Для формирования фонда капитального ремонта на специальном счете собственники обязаны решением общего собрания определить размер ежемесячного взноса (не ниже минимального размера), перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту, сроки проведения капитального ремонта (не позднее планируемых), владельца специального счета и кредитную организацию, в которой будет открыт специальный счет. Владельцем специального счета могут быть:

• товарищество собственников жилья, созданное в нескольких многоквартирных домах, количество квартир в которых составляет в сумме не более 30, при этом дома должны быть расположены на земельных участках, имеющих общую границу и инженерные сети для совместного использования;
• жилищный кооператив или иной специализированный кооператив, осуществляющий управление многоквартирным домом;
• региональный оператор.

Следовательно, в случае управления многоквартирным домом управляющей организацией или товариществом собственников жилья, не отвечающими вышеприведенным условиям, собственники будут формировать фонд только через регионального оператора.

Притом что устанавливается строго целевое назначение средств, полученных региональным оператором от собственников, — только на финансирование расходов по капитальному ремонту, допускается возможность использования средств фонда одного дома для финансирования работ по капитальному ремонту другого дома на возвратной основе. Однако своим законом субъекты РФ могут ограничить возможность такого перераспределения территорией одного или нескольких муниципальных образований.

Законом № 271-ФЗ закрепляются права и обязанности собственников по формированию фондов капитального ремонта, правила накопления и использования денежных средств. Например, устанавливается, что ежемесячные обязательные взносы на капитальный ремонт вносятся в составе платы за жилое помещение и коммунальные услуги как отдельный вид платежа и подлежат уплате в сроки, установленные для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. При этом обязанность по уплате ежемесячных взносов возникает у собственников через два месяца после официального опубликования утвержденной региональной программы капитального ремонта, в которую включен данный многоквартирный дом. Собственники, несвоевременно и (или) не полностью уплатившие взнос, обязаны уплатить пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Интересно отметить, что от уплаты ежемесячных взносов освобождаются собственники помещений в многоквартирных домах в случаях признания таких домов аварийными и подлежащими сносу, а также в случаях изъятия земельного участка под многоквартирным домом для государственных или муниципальных нужд. Норма вступает в действие по истечении месяца после принятия соответствующего решения.

Законом № 271-ФЗ закрепляются требования к кредитным организациям, в которых может открываться специальный счет. Ими могут быть только российские кредитные организации, величина собственных средств (капитала) которых составляет не менее чем 20 млрд руб. По данным Минрегиона России, на сегодняшний день этому критерию соответствует 20 российских банков.

Следует обратить внимание на то, что именно региональной программой капремонта определяется порядок очередности проведения капитального ремонта многоквартирных домов. При этом Законом № 271-ФЗ определено, что органы местного самоуправления обязаны утверждать свои краткосрочные (сроком до трех лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта.

Важно иметь в виду, что с принятием указанного закона утратило силу положение Федерального закона № 131-ФЗ о праве органов местного самоуправления осуществлять финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года. И в завершение отметим, что законом закрепляются особенности налогообложения участников систем капитального ремонта многоквартирных домов (освобождение от налога на добавленную стоимость и от налога на прибыль организаций).