Непрочный фундамент

В Москве состоялся конгресс «Управление государственной и муниципальной собственностью», организованный ГК «Агентство социально-экономического развития». Участники обсудили значительные изменения в законодательстве, которые активно готовятся к принятию в Государственной думе и с последствиями которых им предстоит столкнуться в самое ближайшее время.

Малый бизнес, большие площади

В экспертном сообществе и среди практиков обострилась дискуссия, затрагивающая вопросы аренды и выкупа публичной собственности, находящейся в пользовании субъектов малого и среднего бизнеса. Буквально накануне первого дня конгресса в первом чтении был принят законопроект № 201812-6, вносящий изменения в Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Сегодня предприниматели при выкупе арендуемых ими помещений наделены определенными преференциями, однако с рядом оговорок. Так, арендатор обязан быть добросовестным и должен занимать соответствующее помещение в течение определенного времени. Кроме того, само выкупаемое помещение ограничивается определенной площадью (лимит устанавливают субъекты РФ). Субъекты РФ и муниципальные образования также имеют право формировать списки имущества, не подлежащего приватизации. Упомянутыми поправками предлагается значительно ослабить все эти ограничения. В частности, исчезнет пункт о списках неотчуждаемого имущества, будет снято ограничение по площади помещения и смягчена норма о минимально необходимой длительности его аренды.

Представители регионов и муниципалитетов, присутствовавшие на мероприятии, а также руководство аппарата Комитета Госдумы по местному само­управлению согласились с тем, что такие изменения могут привести к неблагоприятным последствиям. На предыдущем этапе, связанном с принятием Федерального закона № 159-ФЗ, произошло отчуждение в пользу субъектов малого и среднего бизнеса порядка 25 тыс. объектов государственной и муниципальной собственности. По прогнозам, принятие поправок приведет к приватизации до 2015 года еще 30 тыс. объектов. В результате резерв свободной собственности субъектов РФ и муниципалитетов будет практически исчерпан. При этом предприниматели нередко занимают помещения бывших социально-культурных объектов, например детских садов. Все они будут утрачены безвозвратно. Кроме того, лишившись свободной недвижимости, органы местного самоуправления более не смогут реализовывать свою обязанность по поддержке малого и среднего бизнеса через предоставление помещений новым предпринимателям.

Как отметили участники конгресса, снятие ограничения по площадям откроет дорогу к отчуждению больших помещений, которые нередко требуются местному самоуправлению для реализации его собственных задач — в частности, для размещения многофункциональных центров, органов власти. Нельзя забывать и о том, что неналоговые доходы сегодня составляют в среднем 10 % собственных доходов местных бюджетов. Очевидно, что они могут серьезно просесть.

В качестве основной цели поправок обозначена дополнительная поддержка малого бизнеса. Однако, во-первых, необходимые инструменты для такой поддержки (в том числе за счет предоставления помещений) у местных властей и так есть. Во-вторых, с высокой долей уверенности можно предположить, что лишь 20–30 % предпринимателей, приватизировавших занимаемую ими недвижимость, удержатся на плаву. Остальные ее просто перепродадут, и в конечном итоге недвижимость сконцентрируется в руках более крупного бизнеса.

Есть и еще одна проблема, связанная с вероятной новой волной приватизации государственной и муниципальной недвижимости. В соответствии с Федеральным законом № 159-ФЗ при реализации субъектами малого и среднего бизнеса их преимущественного права на приобретение арендуемого имущества оно отчуждается по рыночной стоимости, определяемой независимым оценщиком. Однако представители местных и региональных властей сетуют на то, что у них нет действенных инструментов контроля за достоверностью определения данной цены. При этом попытки проведения такой оценки с помощью подведомственных унитарных предприятий вызывают претензии антимонопольных органов.

Покритиковав предлагаемые поправки в законодательство, участники мероприятия все же признали, что избыток недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, это скорее минус, чем благо: в конце концов публично-правовые образования не должны брать на себя функции коммерсантов и «увлекаться» заработком за счет сдачи помещений в аренду. Этот тезис ярко иллюстрирует ситуация, сложившаяся в сфере управления государственной недвижимостью Москвы. Председатель совета директоров ОАО «Производственно-коммерческая дирекция» А. В. Лисицын охарактеризовал ее как тупиковую.

По словам эксперта, у города возникли значительные сложности с вовлечением в оборот избыточных площадей. В настоящее время передать их в аренду можно только посредством проведения аукционов, однако их стартовые условия таковы, что предприниматели не спешат вступать с городом в договорные отношения. Притом что с потенциального арендатора предполагают взимать фактически предельную рыночную ставку аренды, от него нередко требуют подключить объект к электрическим мощностям, сделать его пригодным для использования инвалидами, выполнить различные требования органов пожарного надзора и СЭС и даже устранить все ранее проведенные незаконные перепланировки. Неудивительно, что в 2012 году Департамент имущества Москвы заключил лишь 300 договоров аренды. На сегодняшний день в аренду передано порядка 4,5 млн кв. м площадей, но примерно такой же объем городской собственности остается без официальных пользователей. По мнению Лисицына, государственный орган в принципе не может управлять таким количеством помещений с целью извлечения дохода. Неэффективность существующей модели приводит к тому, что аренда госимущества в столице начинает уходить в тень: пустующие помещения сдаются неофициально, например, управляющими компаниями.

Новый Гражданский кодекс

Куда более широкий спектр вопросов затрагивают планируемые изменения в Гражданский кодекс. Ведущий советник аппарата Комитета Государственной думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству А. В. Демкина напомнила, что законопроект № 47538-6, по сути представляющий собой новую редакцию Гражданского кодекса, был внесен Президентом РФ еще в апреле 2012 года, а до этого в течение четырех лет разрабатывался советом по кодификации гражданского законодательства. Несмотря на то что проект был принят в первом чтении в том же месяце, процесс его дальнейшего утверждения затормозился. Лишь в конце прошлого года президент подписал закон (Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»), представляющий собой часть первоначального законопроекта: несколько ранее Госдума решила принимать его поэтапно.

Часть поправок вступила в силу 1 марта 2013 года. Основной интерес для темы управления государственным и муниципальным имуществом представляют ст. 8 и 8.1 закона, которые ликвидируют систему «двойной» регистрации прав на недвижимое имущество (регистрация сделок и регистрация перехода прав). Сделки, предметом которых является недвижимое имущество, теперь не подлежат регистрации. Для их заключения достаточно простой письменной формы, а регистрировать необходимо лишь переход прав на недвижимость. Изначально предполагалось, что эта норма коснется не только сделок купли-продажи, но и договоров аренды. Однако последнее вызвало ожесточенные дискуссии, и в еще не вступивший закон были внесены поправки, сохраняющие обязательность регистрация договоров аренды.

Другие блоки поправок в Гражданский кодекс планируются к принятию в течение 2013 года. Это, в частности, положения о юридических лицах, об объектах гражданских прав, а также о сделках. Так, предусматриваются новые виды ограниченных вещных прав, которых, по мнению Демкиной, в существующем законодательстве явно не хватает. Так, чтобы произвести строительство на земельном участке, застройщик вынужден либо приобретать его в собственность, либо заключать договор аренды, что не совсем верно, поскольку арендные отношения по своей сути не предполагают существенного изменения объекта договора.

Разработчики поправок преду­смотрели полноценную систему ограниченных вещных прав, в числе которых и право застройки, дающее его обладателю полномочия по возведению, реконструкции, эксплуатации зданий и сооружений на чужом земельном участке. Среди других ограниченных вещных прав — постоянное землевладение, предполагающее, что лицо может использовать только природные свойства и качества земельного участка, но не вправе заниматься его застройкой. Оба права возникают на основании договора и подлежат государственной регистрации.

Примечательно, что никаких изменений в Градостроительный кодекс пока не вносится: по замыслу авторов реформы он должен быть пересмотрен отдельно. Иногда вообще не ясно, коррелируют ли друг с другом различные законодательные инициативы, затрагивающие такие тесно переплетенные сферы регулирования, как земельные отношения и градостроительство. Как отметила главный советник Департамента государственно-правового управления Президента РФ Т. В. Крамкова, параллельно с изменением Гражданского кодекса правительство работает и над реформированием системы земельно-имущественных и инвестиционно-строительных отношений. Так, существует «дорожная карта» «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», разработанная Агентством стратегических инициатив при участии представителей бизнеса и утвержденная Правительством РФ. Этот довольно революционный документ, предполагающий среди прочего отмену категорий земель и переход к территориальному зонированию, по словам советника, не слишком учитывает процесс реформирования Гражданского кодекса.

Выступивший на конгрессе представитель Департамента государственно-правового управления Президента РФ полагает, что фундаментальные главы нового Гражданского кодекса, о которых шла речь выше, вряд ли будут приняты в нынешнем виде: впереди много серьезных дискуссий. Раздел о вещных правах, по его мнению, появится не раньше 2014 года. Чиновник также считает, что законотворческой работе по различным направлениям (земельно-имущественные отношения, градостроительство, гражданское право) пока явно не хватает координации: разработчики соответствующих реформ мало обращают друг на друга внимания.

Так, Правительство РФ считает необходимым достаточно оперативно уже в текущем году (соответственно без оглядки на новую систему вещных прав, формируемую в рамках Гражданского кодекса) принять законопроект № 432575-4 о внесении изменений в Земельный кодекс и отдельные законодательные акты. Он предполагает установить новый порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Также предлагается оперативно принять законопроект № 304493-5, совершенствующий порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Оба законопроекта уже приняты Государственной думой в первом чтении. Внесен в Думу и законопроект № 50654-6, отменяющий категории земель и подразумевающий деление всей территории страны на зоны с соответствующими регламентами их использования. В дальнейшем из Градостроительного кодекса предполагается вообще убрать все нормы, касающиеся градостроительного зонирования, и перенести их в Земельный кодекс.

Безусловно, все эти новации имеют колоссальное значение для управления государственной и муниципальной собственностью, поскольку радикально меняют весь существующий правовой фундамент, определяющий порядок использования земель. Не исключено, что они станут реальностью уже в апреле. Однако остается непонятным, как данные изменения будут сочетаться с проектируемыми поправками в Гражданский кодекс. Пока, признали участники мероприятия, о какой-либо гармонизации этих направлений речь не идет.