Россия – в числе лидеров открытости бюджета

В конце января Международное бюджетное партнерство опубликовало обзор открытости бюджетов 100 государств мира за 2012 год. По оценке этой общественной организации Россия за последние два года заметно улучшила свои позиции в области обеспечения прозрачности бюджетного процесса.

Индекс открытости

Согласно обзору открытости бюджета, который проводят независимые эксперты каждые два года, в 2012 году Россия улучшила свой показатель прозрачности бюджета с 60 баллов из 100 в 2010 году до 74 баллов в 2012 году. Такое продвижение в рейтинге свидетельствует об облегчении доступа граждан к информации, касающейся разработки, утверждения и исполнения российского федерального бюджета и необходимой для общественного контроля за деятельностью правительства по распоряжению финансовыми средствами.

Россия оказалась в числе десяти лидеров открытости, опередив, к примеру, такие государства, как Бразилия, Германия и Испания. В целом исследование продемонстрировало, что 77 из 100 оцениваемых стран — а в них проживает примерно половина населения планеты — не отвечают основным стандартам прозрачности. Средний показатель индекса открытости бюджета составил всего 43 балла. Во многих государствах по-прежнему не публикуются ключевые документы, связанные с бюджетом. Тем не менее ситуация верно, пусть и медленно, улучшается. Так, средние показатели индекса открытости бюджета 40 стран, по которым имеются сопоставимые данные для всех четырех выпусков обзора, увеличились с 47 баллов в 2006 году до 57 баллов в 2012-м. Причем, подчеркивают авторы обзора, положительные тенденции наблюдаются почти во всех регионах мира, в том числе в Афганистане (его индекс открытости вырос с 8 баллов в 2008 году до 59 баллов в 2012-м) и странах Западной Африки. Есть и государства, которые за минувшие два года продемонстрировали значительное ухудшение своих показателей, прежде всего Египет, Сербия, Шри-Ланка и Замбия.

Отмечается, что при современных медленных темпах прогресса в этой сфере подавляющее большинство стран сумеют достичь достаточного уровня прозрачности бюджета только к 2030 году. А это, как комментируют представители Международного бюджетного партнерства, не что иное, как целое поколение растраченных ресурсов и упущенных возможностей.

Критерии оценки

В обзоре, как уже было отмечено, используется 100-балльная шкала, именуемая индексом открытости бюджета. Сам же обзор представляет собой комплексное исследование, которое оценивает доступ общественности к бюджетной информации, возможности жителей страны участвовать в бюджетном процессе, а также широту полномочий высших органов финансового контроля. Заявлено, что это единственный в мире независимый, сопоставимый и регулярный критерий прозрачности бюджета и подотчетности национальных правительств населению.

В основе данного обзора лежит вопросник, который состоит из 125 пунктов и заполняется независимыми экспертами. Например, обзор для России выполняла группа экспертов из санкт-петербургского центра «Стратегия». При этом всячески подчеркивается, что аналитики, участвующие в исследовательском процессе, никак не связаны со своими национальными правительствами, кроме того, в нем задействовано по два анонимных рецензента на каждое государство.

Значительная часть вопросов анкеты касается проблем количества и качества бюджетной информации о восьми ключевых документах: предварительном проекте бюджета, проекте бюджета, утвержденном бюджете, гражданском бюджете, текущих отчетах, полугодовом отчете, а также годовом и аудиторском отчетах. По сути, индекс открытости бюджета определяет, предоставляют ли правительства обществу указанные документы, а также является ли соответствующая информация понятной, своевременной и полезной.

России удалось продвинуться в рейтинге за счет прогресса по целому ряду направлений. В частности, он касается детализации информации о расходах, которая представлена в проекте федерального бюджета, полноты данных о государственном долге и об условных обязательствах государства в виде выданных госгарантий, о внебюджетных фондах, оценки налоговых доходов, выпадающих в результате применения льгот, и целого ряда других вопросов.

Рекомендации для России

Несмотря на ощутимые успехи России, авторы доклада отмечают, что ее показатели все еще позволяют говорить о необходимости дальнейшего прогресса. Так, России рекомендовано приступить к публикации полугодового отчета об исполнении бюджета, который в настоящее время существует лишь в качестве документа для внутреннего пользования. Исследование показало, что 29 стран, в том числе такие соседи России, как Германия, Польша, Румыния и Словакия, регулярно публикуют полугодовые отчеты.

Другая заметная рекомендация касается необходимости составления и публикации так называемого гражданского бюджета — понятного, нетехнического представления бюджета, предназначенного для широкой общественности. Подобные документы, по данным экспертов, публикуют 27 стран.

Среди прочих рекомендаций есть тезис о необходимости расширить данные, входящие в проект бюджета (в частности, некоторые сведения о государственном долге), а также в годовой отчет об исполнении бюджета. Кроме того, авторы исследования считают важным улучшить качество аудиторского отчета (то есть заключений, подготавливаемых Счетной палатой РФ) за счет публикации отчетов о мероприятиях, проводимых исполнительной властью для выполнения рекомендаций аудита. При этом отмечается, что Россия является одним из лидеров в области организации бюджетного контроля, а самые мощные органы высшего финансового контроля — аналоги российской Счетной палаты — действуют в скандинавских странах и Новой Зеландии.

Наиболее широкие возможности России связаны с более активным привлечением общественности к участию в бюджетном процессе. Соответствующие механизмы хотя и существуют формально, но являются слабыми, отмечается в докладе. Российскому правительству предлагается использовать такие формы обратной связи, как общественные слушания по бюджетам отдельных ведомств, выступления представителей общественности во время обсуждения бюджета, а также общественный контроль за исполнением бюджета.

Впрочем, схожая ситуация наблюдается в большинстве исследованных стран. Лишь в 19 государствах, по мнению авторов обзора, уровень участия общественности в бюджетном процессе можно назвать средним. Единоличным лидером данной части рейтинга является Южная Корея.