Реформирование бюджетной сети: итоги, проблемы, перспективы

Минувший год для субъектов РФ и муниципальных образований стал «годом учреждений» — 1 июля 2012 года завершился переходный период по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, разделившего сеть государственных и муниципальных учреждений в стране на бюджетные учреждения нового типа (с расширенными правами) и казенные. Дмитрий Владимирович ЖИГАЛОВ, эксперт по вопросам реформирования системы оказания государственных и муниципальных услуг

Цель реформирования бюджетной сети

Еще в 2003 году Минфином России был обнародован концептуальный документ под названием «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Основным направлением преобразования бюджетной сети в этом документе было «создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм» (включая негосударственных (немуниципальных) поставщиков. — Прим. автора). Бюджетные учреждения было предложено разделить на две группы — способные функционировать в рыночных условиях и неспособные. В отношении первых предлагалось уточнить их организационно-правовой статус, снять с государства обязанность их гарантированного бюджетного финансирования и наделить правом самостоятельно распоряжаться доходами от внебюджетной деятельности. Вторых было предложено оставить «в составе бюджетной сферы», но лишить при этом права самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами.

Иными словами, ключевая идея реформы сети государственных и муниципальных учреждений заключалась в том, чтобы открепить бюджетные средства от учреждений и привязать их к государственным (муниципальным) услугам, которые эти учреждения оказывают. Можно заключить, что заложенная в Принципах реструктуризации бюджетного сектора идея преобразования бюджетной сети была последовательно реализована путем разработки и принятия в 2006 году Федерального закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях и в 2010 году — Федерального закона № 83-ФЗ о новом статусе бюджетных учреждений и казенных учреждениях.

Три типа государственных (муниципальных) учреждений

Первой ласточкой грядущей реформы бюджетной сети стали автономные учреждения. Они начали создаваться1 в субъектах РФ и муниципальных образованиях примерно с середины 2007 года, когда на федеральном уровне была полностью сформирована нормативная правовая база, необходимая для организации работы этого нового типа государственных (муниципальных) учреждений. Тем не менее в федеральной правовой базе по автономным учреждениям долгое время оставалось немало белых пятен.

Не проанализировав толком2 первые результаты работы автономных учреждений, федеральное правительство решило придать созданию учреждений с новым статусом массовый характер. Был разработан и 8 мая 2010 года принят Закон № 83-ФЗ, в соответствии с которым все традиционные бюджетные учреждения по решению органов публичной власти соответствующих уровней были разделены на два типа — казенные и бюджетные (нового типа).

Казенные учреждения, как в прежнем статусе, в своей экономической деятельности остались полностью зависимыми от решений ведомства, которому они подчинены. Внебюджетные доходы казенных учреждений при этом были объявлены неналоговыми доходами бюджета (то есть курирующее ведомство вправе учитывать заработанные казенными учреждениями доходы от приносящей доходы деятельности при составлении бюджетной сметы для таких учреждений).

Бюджетные учреждения нового типа, напротив сохранив прежнее название, приблизились по своему статусу к автономным учреждениям: приобрели значительную финансово-хозяйственную автономию, право осуществлять экономическую деятельность от собственного имени и самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности (оказания платных услуг, сдачи имущества в аренду и пр.).

После принятия поправок к закону об автономных учреждениях, внесенных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ3, многие положения Закона № 83-ФЗ, относящиеся к бюджетным учреждениям, были распространены и на автономные учреждения. Тем самым, с одной стороны, федеральный законодатель устранил пробелы в правовой базе по автономным учреждениям, но, с другой стороны, значительно приблизил друг к другу статусы автономного и бюджетного учреждений. Сохранившиеся различия статусов бюджетного и автономного учреждений кратко перечислены в табл. 1.

В соответствии с ч. 3.3 ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» все государственные и муниципальные учреждения (независимо от типа) начиная с 2012 года обязаны «обеспечивать открытость и доступность» информации по установленному перечню. Соответствующие документы размещаются на официальном сайте Федерального казначейства для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях http://bus.gov.ru/.

Информация, размещенная на указанном сайте, в перспективе позволит проводить аналитические сопоставления по разным параметрам деятельности государственных и муниципальных учреждений разных типов и, в частности, оценивать количество учреждений, действующих на всех уровнях публичной власти в РФ. Однако на настоящий момент на сайте представлены сведения не обо всех государственных и муниципальных учреждениях. Отстают в регистрации своих учреждений на сайте республики Ингушетия, Татарстан, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Астраханская, Калининградская области и другие регионы4. В конце января на сайте были зарегистрированы немногим более 165 тыс. учреждений, что существенно меньше общего числа государственных и муниципальных учреждений, действующих в Российской Федерации.

По данным мониторинга, проведенного Минфином России, на 1 мая 2011 года в стране действовало в общей сложности почти 201,7 тыс. региональных и муниципальных учреждений всех типов. На федеральном уровне по состоянию на 1 декабря 2011 года действовало около 9,2 тыс. государственных учреждений5. Сведения о количестве учреждений в разрезе типов и отраслей социальной сферы приведены в табл. 2 и 3.

Способы финансирования бюджетных и автономных учреждений

Как отмечалось выше, основной целью преобразования государственных (муниципальных) учреждений можно назвать открепление бюджетных средств от бюджетной сети и увязка этих средств с услугами, которые оказывают учреждения. Принцип бюджетного финансирования новых бюджетных и автономных учреждений поменялся в соответствии с указанной целью. Их текущая деятельность определяется государственным (муниципальным) заданием (своего рода заказом) на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которое в обязательном порядке устанавливается для всех бюджетных и автономных учреждений учредителем. Оказание услуг (выполнение работ) в рамках заданий финансируется путем предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Вместо финансирования всех необходимых расходов учреждения (как это происходит в отношении казенных учреждений) органы публичной власти теперь заказывают у бюджетных учреждений определенный объем услуг и работ (на нерыночной основе — в обязательном порядке и без конкурсных процедур). Объемы заказанных услуг и работ определяются в государственном (муниципальном) задании и оплачиваются из бюджета по нормативам финансирования услуг (работ).

Помимо субсидий на выполнение задания учредителя бюджетным законодательством РФ также предусмотрена возможность предоставления бюджетным и автономным учреждениям бюджетных средств целевого характера. К ним относятся субсидии на иные цели, при помощи которых учредитель может профинансировать расходы учреждений, не относящиеся к их текущей деятельности по выполнению задания учредителя и к содержанию необходимого для этого имущества, бюджетные инвестиции, а также средства обязательного медицинского страхования (для учреждений здравоохранения). Кроме того, бюджетные и автономные учреждения могут в установленном порядке наделяться полномочиями по исполнению публичных обязательств перед населением в денежной форме.

Для того чтобы организовать бюджетное финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений по выполнению задания учредителя, в каждом публично-правовом образовании должен быть принят порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений. Данный порядок должен содержать указание на необходимость расчета нормативных затрат на оказание услуг с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением. Таким образом, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, чтобы выделять субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения заданий, органы государственной власти и местного самоуправления должны рассчитать нормативные затраты, связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), включая расходы на содержание имущества, которое используется при оказании соответствующих услуг.

Предложенный на федеральном уровне подход к расчету нормативов содержится в Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества федеральных государственных учреждений (утверждены совместным приказом Минфина и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 137н/527). Указанный подход касается только федеральных государственных учреждений, но в отсутствии других методических рекомендаций по расчету нормативов на него ориентируются многие субъекты РФ и муниципальные образования.

Проблемные моменты

Основные нерешенные проблемы по реформированию бюджетной сети связаны как раз с новым механизмом финансирования бюджетных и автономных учреждений. Остановимся на главных из них. Во-первых, федеральные методические рекомендации по расчету нормативных затрат указывают на необходимость отдельно рассчитывать нормативы на оказание услуг и нормативы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных и автономных учреждений. Смысл такого разделения — в обеспечении гарантированного финансирования содержания государственного имущества, закрепленного за учреждениями, даже в случае снижения объемов оказания услуг по той или иной причине.

Однако изменение принципа бюджетного финансирования бюджетных и автономных учреждений с «финансирования учреждения» на «финансирование услуги» в конечном счете преследует цель развития конкуренции в социальной сфере путем привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг частных поставщиков. Но подход с «разделением» нормативов не позволяет использовать рассчитанные нормативы на оказание услуг для заказа государственных (муниципальных) услуг у частных поставщиков, поскольку они не учитывают затраты на содержание имущества.

Во-вторых, нормативы в соответствии с федеральным подходом должны рассчитываться на единицу услуг (работ) из ведомственных перечней государственных услуг (работ). Ведомственные перечни услуг утверждаются федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных и автономных учреждений. Нормативные затраты на единицу услуг из ведомственных перечней согласно федеральным рекомендациям должны определяться:

1) отдельно по каждому учреждению;

2) в среднем по группе учреждений;

3) по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих их специфику.

Однако детализация услуг в ведомственных перечнях федеральных министерств (и по аналогии в перечнях услуг большинства регионов и муниципалитетов) является слишком крупной для того, чтобы рассчитать нормативы без чрезмерно грубого усреднения затрат. Требуется более детализированное выделение услуг, на которые должны рассчитываться нормативы, в зависимости от величины расходов на их предоставление.

Наконец, в-третьих, согласно федеральным рекомендациям по расчету нормативов объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Иными словами, предполагается сначала определять объем бюджетных ассигнований на выполнение заданий федеральными бюджетными и автономными учреждениями, а потом подгонять нормативы под указанный объем.

Таким образом, ключевой проблемой реформирования бюджетной сети на сегодня являются сложности с изменением механизма финансирования бюджетных и автономных учреждений. В настоящее время большинство таких учреждений, как и раньше, финансируются «от достигнутого» (путем индексирования): нормативный метод финансирования услуг пока не работает.

Несоответствие системы учета затрат и нового механизма финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений является одним из ключевых препятствий для практического перехода от финансирования бюджетной сети к финансированию оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг. Для решения этой проблемы необходима классификация по услугам, которая должна являться промежуточной классификацией затрат между «укрупненной» классификацией по функциональным признакам, целям и видам расходов и классификацией по экономическим статьям.

Для решения указанных проблем Минфином России в сотрудничестве с другими федеральными министерствами, а также с субъектами РФ в настоящее время разрабатывается Единый регистр государственных и муниципальных услуг6. Указанный регистр должен стать универсальным классификатором государственных (муниципальных) услуг, увязанным с кодами услуг в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД).

Перспективы реформирования бюджетной сети

В перспективе предполагается значительно повысить роль частных поставщиков в системе оказания государственных (муниципальных) услуг. Увеличение числа частных поставщиков создаст конкуренцию между различными поставщиками за потребителя, которая будет подталкивать всех поставщиков (и государственных, и частных) к повышению качества услуг. Такая направленность преобразований системы оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере характерна не только для нашей страны. В европейских странах оказание государственных (муниципальных) услуг частными поставщиками (в основном некоммерческими организациями) уже давно сложившаяся практика.

На встрече с представителями общественных организаций 1 октября 2012 года Президент РФ В. В. Путин заявил о необходимости сформировать систему, которая позволит некоммерческим или частным организациям оказывать социальные услуги наряду с государственными (муниципальными) учреждениями и конкурировать за бюджетные средства. Президент поручил к 1 апреля 2013 года разработать критерии эффективности работы организаций — поставщиков услуг в социальной сфере и публичных рейтингов деятельности таких организаций. В России опыт привлечения частных поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг уже существует в некоторых регионах и муниципальных образованиях. Однако этот опыт пока остается достаточно точечным.

В рамках действующего российского законодательства возможны два основных способа (механизма) привлечения частных поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг7:

• государственный (муниципальный) заказ на оказание услуг;
• технология целевой потребительской субсидии.

Государственный (муниципальный) заказ на оказание государственных (муниципальных) услуг означает проведение конкурсных процедур отбора поставщиков. В таких конкурсах могут участвовать не только частные поставщики, но и государственные (муниципальные) учреждения, располагающие возможностями выполнить соответствующий заказ наряду с установленным для них государственным (муниципальным) заданием.

Оказание государственных (муниципальных) услуг с использованием целевых потребительских субсидий означает, что бюджетные деньги на оказание услуги предоставляются не поставщику, а потребителю соответствующей услуги (поэтому субсидия и называется потребительской). Однако этот способ требует, чтобы потребители получали бюджетные средства на услугу не деньгами, а в форме специального документа — ваучера, сертификата, талона либо на банковскую карту (с условием, что потратить деньги с карты возможно только на оплату соответствующей услуги). Предоставление целевых потребительских субсидий, пожалуй, наиболее эффективный способ обеспечить потребителю возможность самому выбирать поставщика услуг, который его больше всего устраивает.

Однако проблема с привлечением частных поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг заключается не только в организации взаимодействия с ними и создании механизма их бюджетного финансирования. На сегодня в большинстве территорий в России фактически отсутствует рынок частных поставщиков услуг в социальной сфере. Развитие такого рынка также является одной из задач государства по реформированию системы предоставления государственных (муниципальных) услуг и преобразованию бюджетной сети.

____________________

1 Говоря о создании автономных учреждений, мы подразумеваем соответствующий законодательный термин, предполагающий два варианта: 1) перевод в автономное учреждение существующего государственного (муниципального) учреждения путем изменения его типа; 2) собственно создание нового учреждения с нуля.

2 Нам не известно ни одного официального исследования периода 2007–2009 гг., в котором бы качественно оценивались результаты реализации закона об автономных учреждениях и (или) работа созданных автономных учреждений по России в целом.

3 Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений»

4 См. вкладку «Наименее активные регионы по размещению информации о государственных (муниципальных) учреждениях» в разделе «Лидеры и аутсайдеры

по размещению информации» на сайте http://bus.gov.ru/.

5 Сведения о количестве государственных и муниципальных учреждений в РФ приведены на официальном сайте Министерства финансов РФ.

6 Эту работу ведет Межведомственная рабочая группа по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе Единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ). Информация о разработке базовых (отраслевых) перечней услуг и Единого регистра услуг представлена на сайте Минфина России в разделе по реализации Закона № 83-ФЗ.

7 Подробнее про привлечение негосударственных поставщиков к оказанию государственных (муниципальных) услуг см. статью Л. В. Перцова "Кто лучше окажет социальную услугу"("Бюджет", 2012, № 4).