Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы РФ по местному самоуправлению, доктор экономических наук
В результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений.
Вместе с тем по мере реализации реформы местного самоуправления все более значимой становится задача ее финансового обеспечения.
Для реализации целей реформы важнейшее значение имеет предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию – формированию бюджетов на трехлетний период.
Позитивным в новой редакции БК РФ является то, что весь процесс работы над бюджетом основан на методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Таким образом, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов должны будут составляться и приниматься в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При этом субъекты РФ, а следовательно, и муниципальные образования получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно.
Этот метод дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, а также предполагает, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.
То есть в начале трехлетнего планирования будет определяться расходная часть бюджетов исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств может направляться на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативно-правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
С принятием технологии среднесрочного финансового планирования принципиально не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы бюджет любого уровня бюджетной системы, в соответствии с законодательством РФ, не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория – публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативно-правового акта любого уровня публичной власти. В их составе особое место занимают публичные нормативные обязательства перед физическими лицами.
Извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.
Необходимо формировать перспективный финансовый план, субъектам бюджетного планирования составлять доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формировать реестры расходных обязательств муниципальных образований.
Однако в настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, порядок их разработки определяется соответствующим нормативным документом местного уровня.
В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо рассмотреть возможность по обновлению на федеральном уровне нормативной базы по прогнозированию и разработке программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности предприятий.
Принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий и ресурсов за определенными уровнями публичной власти.
Новая редакция БК РФ дополнена принципом подведомственности расходов бюджетов, принципом единства кассы, также изменено название и содержание ряда других принципов бюджетной системы Российской Федерации.
Вместе с тем исключен принцип сбалансированности бюджетов, который должен быть основным при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в особенности местных бюджетов. Кроме того, полагаем, что принцип прозрачности (открытости) бюджетов должен предусматривать процедуру «публичных слушаний» проекта бюджета и отчета о его исполнении в субъектах РФ и муниципальных образованиях (в отношении последних это установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее – Федеральный закон).
Принцип прозрачности (открытости) бюджетов необходимо было бы также дополнить положением о публикации данных о результатах контроля за исполнением бюджетов всех уровней в связи с тем, что конкретные суммы расходования средств бюджетов определяют в ходе их исполнения органы исполнительной власти субъектов РФ (местная администрация), которые не несут необходимой ответственности, в частности, за получение неоправданных кредитов.
Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств изложен в новой редакции, исключающей норму, устанавливающую, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Полагаем, что необходимо восстановить вышеназванную норму.
Новая редакция БК РФ предусматривает установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 г., когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. Между тем в период с 2005 по 2007 г. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни публичной власти.
Вместе с тем в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007 г., а расходные обязательства – на начало 2005 г. До настоящего времени не существует выверенного реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер и не изменяют их.
Следует отметить, что при внесении изменений в БК РФ в 2004 г. (Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ) распределение доходов по уровням бюджетной системы было осуществлено с учетом передачи расходных полномочий с муниципального на федеральный и региональный уровни публичной власти начиная с 2006 г. в размере 400 млрд руб.
В 2005–2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств (расходов) муниципальных образований. В 2006 г. по данным Минфина РФ расходные обязательства (расходы) муниципальных образований выросли на 254 млрд руб. (21%), тогда как в 2005 г. они составляли 1210 млрд руб. В 2007 г. расходные обязательства (расходы) муниципальных образований также возрастут в значительной мере.
Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам – из региональных бюджетов.
По экспертной оценке Счетной палаты РФ в 2006 г. фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы.
Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным мониторинга, проводимого Минрегионом РФ, около 16 200 поселений (75%) заключили подобные соглашения, на основе которых в среднем передавалось от 4 до 6 вопросов местного значения.
При этом лишь в 64% вновь образованных поселений в 2006 г. (переходный период) формируются бюджеты, остальные финансируются в соответствии со сметой доходов и расходов, что нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов и, в конечном итоге, самостоятельности местного самоуправления.
Более того, осуществляются «законодательные» попытки передачи части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, что не соответствует Конституции РФ, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.
В связи с этим Конституционный Суд РФ неоднократно выражал правовую позицию, состоящую в том, что вопросы местного значения должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П, от 15 января 1998 г. № 3-П и др.).
Однако развитие бюджетного законодательства не всегда учитывает этот принцип. Так, законопроектом о внесении изменений в БК РФ предусматривалась передача отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования финансовому органу субъекта РФ на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
При рассмотрении законопроекта во втором чтении поправка депутатов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, исключающая эту норму, была принята.
С другой стороны, последним Федеральным законом о дальнейшем разграничении полномочий между уровнями публичной власти (№ 258-ФЗ от 29 декабря 2007 г.) устанавливается право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов). При этом органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы только за счет собственных доходов местных бюджетов.
Между тем среди этих «факультативных» вопросов такие, как совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством в случае отсутствия в поселении нотариуса, осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г., и др.
Эти и другие вопросы «не местного значения» чрезвычайно затратны, так же как и отдельные государственные полномочия, в реализации которых могут принимать участие органы местного самоуправления, если это установлено федеральными законами. Однако при отсутствии законодательно установленной возможности определения расходных обязательств для решения указанных вопросов для их реализации неправомерно использование собственных доходов местных бюджетов.
Обязанность установления расходных обязательств муниципальных образований для решения вышеназванных вопросов обеспечена посредством учета поправок депутатов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по внесению изменений в ст. 86 новой редакции БК РФ.
В целях выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований необходимо точное определение их расходных обязательств.
Для этого важно проводить качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния муниципальных образований. По данным мониторинга, проводимого Минфином РФ, за первое полугодие 2006 г. фактический профицит местных бюджетов составил 42,5 млрд руб. Однако только финансовые показатели, в частности данные о профиците местных бюджетов, не отражают степень реализации органами местного самоуправления, в первую очередь поселениями, полномочий по решению вопросов местного значения.
Вместе с тем по данным мониторинга, проводимого Минрегионом РФ, большинство поселений (порядка 85%) решает только самые необходимые, жизненно важные для населения вопросы местного значения – организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения.
В связи с этим важное значение имеет внесение изменений в методику мониторинга, осуществляемого Минфином РФ, с тем, чтобы он отражал финансовое состояние муниципальных образований с учетом объема фактически исполняемых ими полномочий по решению вопросов местного значения.
Другой негативной тенденцией в правовом регулировании бюджетных правоотношений является установление более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами РФ, тогда как эти нормы должны быть идентичны ввиду равенства бюджетных прав органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти субъектов РФ.
Так, в новой редакции БК РФ предусмотрено введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований – вводится не две, как для субъектов РФ, а три ступени ограничений в зависимости от доли получаемых межбюджетных трансфертов.
Кроме того, к муниципальным образованиям, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет в собственных доходах превышает 10%, применяются дополнительные ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и / или содержание органов власти, тогда как по отношению к субъектам РФ эта доля составляет 20%.
Это означает, что органы местного самоуправления практически теряют право на самостоятельное регулирование оплаты труда муниципальных служащих и определение объема расходов на содержание органов власти.
Для высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей соответственно 60 и 70% собственных доходов), кроме того, вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.
Между тем в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 г. будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. По данным Минфина РФ в 2006 г. финансовая помощь местным бюджетам уже составляла 41% от собственных доходов местных бюджетов.
В связи с этим предлагавшийся в законопроекте норматив (доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов равная 20%), превышение которого предполагает применение к муниципальным образованиям дополнительных ограничений по установлению их расходных обязательств, должен быть не ниже 30%, что также было учтено при доработке новой редакции БК РФ .
Другим проявлением установления более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами РФ является наличие возможности выделения бюджетного кредита муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита только в случаях, установленных бюджетным законодательством. Тогда как в отношении субъектов РФ предоставление бюджетных кредитов без обеспечения осуществляется во всех случаях без ограничений.
При этом финансовое положение муниципальных образований значительно хуже финансового положения субъектов РФ, что увеличивает их потребность в кредитных ресурсах при отсутствии достаточного обеспечения для их возврата в виде имущества, находящегося в собственности муниципальных образований.
Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий.
Новая редакция БК РФ устанавливает, что общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, который определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
Вместе с тем, по нашему мнению, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должно осуществляться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.
Для реализации указанных целей, обеспечения в необходимом объеме налоговых поступлений в местные бюджеты необходимо точное определение расходных обязательств муниципальных образований и пересмотр в связи с этим закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (имущественные налоги, налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход, налог на прибыль организаций).
Это особенно важно при переходе федерального уровня власти, а затем субфедерального и местного уровней власти на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.
В 2006 г. по данным Минфина РФ в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляли 30,7%, причем на долю налога на доходы физических лиц приходилось 66%. При этом местные налоги составляли лишь 10% (46,5 млрд руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог – 8,9%, налог на имущество физических лиц – 1,1%.
В связи с этим важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной политике в 2008–2010 гг., а также планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» необходимо принятие до 1 января 2008 г. проекта федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость жилого назначения исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, обеспечения возможности создания у них точек экономического роста важно развитие налогового законодательства в интересах местного самоуправления. В связи с этим полагаем возможным Правительству РФ рассмотреть вероятность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, предусматривающих:
- увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов РФ (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты) или введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты;
- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
- совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав налогооблагаемой базы объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
- обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот и другие изменения;
- принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.
Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без предоставления муниципальным образованиям финансовых и материальных ресурсов, необходимых для качественного и своевременного предоставления социально- бытовых услуг населению.
Эта проблема будет особенно актуальна в три последующие года, а также в 2007 г., когда прогнозируется дефицит местных бюджетов в размере 38,3 млрд руб. Однако «реальный» дефицит местных бюджетов намного выше прогнозируемого, поскольку фактическая потребность муниципальных образований в финансировании значительно превышает их собственные доходы.
В большинстве муниципальных образований основная часть средств местных бюджетов направляется только на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений и оплату коммунальных услуг бюджетных организаций, а бездефицитные местные бюджеты зачастую принимаются в связи с отсутствием реальных источников финансирования покрытия их дефицита.
Вместе с тем положения новой редакции БК РФ не предусматривают увеличение доходов местных бюджетов, выделение средств из федерального бюджета на реализацию реформы местного самоуправления.
Новой редакцией БК РФ устанавливается, что в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%. Полагаем, что плата за негативное воздействие на окружающую среду должна также зачисляться в бюджеты поселений по вышеназванным нормативам, а в бюджеты муниципальных районов – только в отношении межселенных территорий.
Предусматривается также, что доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства) и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков зачисляются в бюджеты городских округов – по нормативу 50%. При этом другая часть поступлений от этих доходов подлежит зачислению в бюджеты субъектов РФ.
В связи с тем, что органы местного самоуправления городского округа решают на соответствующей территории вопросы местного значения, установленные Федеральным законом как для поселений, так и для муниципальных районов, указанные поступления от арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов, необходимо полностью зачислять в бюджеты городских округов.
Наряду с этим новой редакцией БК РФ устанавливается, что средства от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства), зачисляются в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по определенным нормативам.
В частности, за земельные участки, расположенные в границах поселений: в бюджеты субъектов РФ (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) – 30%; в бюджеты муниципальных районов – 60%; в бюджеты поселений – 10%.
В связи с тем что муниципальные районы вправе передавать полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на основе соглашений поселениям, но не субъектам РФ (в соответствии с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»), полагаем, что средства от продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, должны зачисляться в бюджеты муниципальных районов – 50% и в бюджеты поселений – 50%, исключая бюджеты субъектов РФ.
Соответственно средства от продажи земельных участков, расположенных в границах городских округов, должны полностью поступать в бюджеты городских округов.
В целом при совершенствовании межбюджетных отношений органам публичной власти необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала территории является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами.
