С 1 января 2006 г. район работает в рамках Федерального закона № 131-ФЗ. Существующая у нас бюджетная система до 2006 г. практически не отличалась от схемы, установленной данным законом: существовали и районный бюджет, и бюджеты сельских поселений, но не было четкого разграничения полномочий по решению вопросов местного значения.
Главное стратегическое направление принятой в районе Программы реформирования муниципальных финансов – вывести управление финансами на качественно более высокий уровень. Это делается для предоставления населению более полного набора бюджетных услуг, повышения их качества, создания благоприятных условий для экономического развития, привлечения инвестиций.
Основными направлениями реформирования в Смоленском районе являются: реформа бюджетного процесса и управления расходами; бюджетирование, ориентированное на результат; административная реформа; создание условий для развития доходной базы; совершенствование долговой политики.
В соответствии с Программой реформа проводится в два этапа. Первый этап завершился в 2006 г., второй продлится до конца 2007 г. В рамках реформирования бюджетного процесса и управления расходами необходима реструктуризация сети бюджетных учреждений как в количественном, так и качественном отношениях. Для этого предусмотрен перевод бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги населению, в форму немуниципальных организаций. На сегодняшний день проводится жесткое постатейное финансирование, при котором учреждение не заинтересовано ни в сокращении расходов, ни в получении дополнительных доходов.
В Федеральном законе № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» введена новая организационно-правовая форма, сохраняющая возможность бюджетного финансирования, но предоставляющая учреждению большую свободу в осуществлении хозяйственной и предпринимательской деятельности. Однако законопроект допускает перевод в АУ лишь тех учреждений, которые обладают достаточно большой долей внебюджетных доходов, способностью к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования. В настоящее время проводится подготовительная работа по переводу в форму АУ трех учреждений дошкольного и дополнительного образования.
Руководители ряда учреждений готовы к такому эксперименту, но пока открытым остается вопрос учета и статистической отчетности по данным учреждениям. Некоторые поселения приступили к созданию центров досуга, объединяющих библиотеки и клубы, что позволит сократить расходы на оплату труда, содержание помещений и улучшить их материально-техническую базу. Таким образом, в районе планируется опробовать новые финансово-экономические взаимоотношения в сфере оказания бюджетных услуг.
Важнейшим направлением реформирования муниципальных финансов является переход к БОР. Необходимо установить связь между бюджетными ассигнованиями и объемом и качеством муниципальных услуг. Для этого проведена оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг в сфере образования, здравоохранения и культуры за последние три отчетных года. До конца 2007 г. предстоит утвердить перечень бюджетных услуг, по которым будет производиться учет потребности, и определить порядок проведения ежегодной оценки данной потребности и учета ее результатов при формировании расходов на очередной финансовый год.
Важным фактором является разработка, утверждение и внедрение стандартов качества бюджетных услуг по их видам, а также порядка оценки соответствия качества фактически предоставленных бюджетных услуг установленным стандартам. Одна из главных трудностей здесь – создание метода или системы индикаторов социальной и экономической эффективности бюджетных расходов для выполнения конкретной функции.
Пока стандарты качества предоставления бюджетных услуг в районе не заданы, в большинстве случаев используются федеральные либо краевые стандарты, а расчеты в основном осуществляются по факту. Для формирования стандартов качества нужно установить конкретные параметры бюджетных услуг (количественные и качественные характеристики), что позволит определить уровень удовлетворения населения услугой и повысить ее качество.
Уже проведена инвентаризация действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия в них стандартов качества. Действующая нормативно-правовая база федерального, регионального, местного уровней в сфере образования, здравоохранения, культуры оформлена в виде перечня нормативных правовых актов с указанием регламентирующих факторов.
В 2006 г. было принято пять нормативных документов, в частности Программа кадрового обеспечения Смоленского района на 2006–2010 гг. Основные требования к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы района закреплены в постановлении «Об утверждении квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы Смоленского района» и являются основой при проведении конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей.
Остается актуальной проблема нехватки квалифицированных кадров как высшего, так и среднего звена, имеющих опыт работы в современных социально-экономических условиях. Дело в том, что, во-первых, назначение специалистов на ведущую и старшую муниципальные должности требует наличия определенного стажа работы на младших должностях, а во-вторых, оплата труда муниципальных служащих пока достаточно низка.
Профессиональное образование значительной части служащих района часто не соответствует их должности: так, доля специалистов, получивших высшее образование, составляет около 85%, при этом 32% имеют техническую и сельскохозяйственную специализацию, 1% – юристы, 23% – экономисты и управленцы, 29% – гуманитарии иных специальностей.
Постановлением главы района утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы района, согласно которому поступить на муниципальную службу можно только на конкурсной основе: такой подход должен обеспечить открытость, прозрачность и равенство возможностей. Начата работа по формированию кадрового резерва, уже определены основные требования, которые будут предъявляться при создании кадрового резерва на замещение высших, главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы района.
Повышение квалификации муниципальных служащих в администрации района осуществляется на плановой основе, не реже одного раза в три года, и проходит в форме внешнего и внутреннего обучения, а также наставничества. Внешнее обучение предполагает повышение квалификации в учебно-консультационном центре краевого Совета народных депутатов, Алтайском филиале Сибирской академии государственной службы, Алтайском государственном университете. Внутреннее обучение проводится на уровне администрации района – это занятия с представителями администрации, главами поселений и специалистами по направлениям, а также совещания и семинары. Система наставничества действует в отношении служащих, принятых на муниципальные должности впервые.
В вопросе развития доходной базы районного бюджета важная роль принадлежит малому предпринимательству. Сейчас в районе отмечается положительная динамика всех показателей: числа лиц, занятых в малом бизнесе, объемов розничного товарооборота, промышленного производства. Объем поступлений от налогов на совокупный доход по субъектам малого предпринимательства района в 2006 г. увеличился до 21,1% (в 2004 г. – 15,6%).
Кроме Программы развития предпринимательства в районе действует Программа развития туризма до 2010 г. Предполагается, что развитие туризма окажет стимулирующее воздействие на такие отрасли экономики, как транспорт, связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, сфера услуг и др.
Неотъемлемой частью реформирования муниципальных финансов является и долговая политика. В результате проведенной в 2005 и 2006 гг. работы муниципальный долг Смоленского района снизился в 3,5 раза (с 36,2 млн руб. на 1 января 2005 г. до 10,4 млн на 1 января 2007 г.). Основные задачи здесь – улучшение структуры заимствований и формирование базы для развертывания инвестиционного процесса в районе.
Одной из форм оказания финансовой поддержки субъектам инвестиционной деятельности района стало предоставление муниципальных гарантий. На 1 января 2005 г. доля таких гарантий в общем объеме муниципального внутреннего долга составила 21%, на 1 января 2006 г. – 49%.
В первом полугодии 2006 г. проведена большая работа по снижению кредиторской задолженности за прошлые годы, в частности выполнена инвентаризация задолженности по расходам бюджетополучателей и анализ факторов ее возникновения, в числе которых:
значительная необеспеченность расходов районного бюджета доходами;
передача на уровень местного бюджета необеспеченных финансовыми средствами обязательств по предоставлению льгот в соответствии с федеральными законами;
повышение тарифов на коммунальные услуги свыше запланированных;
задолженность (а также пени и штрафы) по единому социальному налогу, переходящая с 1995 г.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
