Фонд «Институт экономики города» совместно с Независимым институтом социальной политики (Москва) и Институтом города (США) в рамках проекта Всемирного банка «Техническое содействие повышению эффективности измерения, мониторинга и анализа бедности в России» в 2006–2007 гг. провел исследование на тему «Совершенствование программ адресной социальной помощи и содействия занятости в целях борьбы с бедностью», которое было посвящено трем программам социальной помощи, нацеленным на помощь нуждающимся, в пяти регионах РФ: Тверской и Томской областях, республиках Татарстан, Калмыкия и Карачаево-Черкесия.
В настоящей статье рассмотрена нормативная база программ ежемесячных пособий на ребенка и субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, представлено описание механизмов реализации указанных программ и результаты опроса получателей помощи в регионах – участниках проекта.
Нормативная база адресных программ социальной помощи
Ежемесячные пособия гражданам, имеющих детей
Программа ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей (далее – программа ежемесячных пособий на ребенка), стартовала в 1995 г. как федеральная государственная социальная программа, регулируемая Федеральным законом № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Ежемесячные пособия гражданам, имеющих детей
C 2005 г. в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ субъекты РФ сами определяют размер и порядок назначения ежемесячного пособия на ребенка, а также финансируют его выплату из средств собственных бюджетов. Федеральный закон № 81-ФЗ (в ред. 2005 г.) сохранил данное пособие в системе видов государственной помощи гражданам, имеющим детей, но делегировал полномочия по размеру, порядку назначения и выплатам данного пособия субъектам РФ . Таким образом, субъекты РФ имеют полную свободу при принятии решений о том, требуется ли проверка материального положения при назначении ежемесячных пособий на ребенка, должен ли размер пособия дифференцироваться по категориям получателей, каким должен быть размер пособия и т.д.
Если система социальной защиты в регионе децентрализована таким образом, что фактическое предоставление пособия и работа с заявителями на местном уровне проводятся органами социальной защиты муниципальных образований, как в Карачаево-Черкесии, то эти органы несут ответственность и за предоставление пособий на ребенка, сбор заявлений, проверку информации заявителей и т.д. Если система централизована на региональном уровне таким образом, что обработкой заявлений и оформлением пособий на местном уровне занимаются отделения департамента или министерства социальной защиты региона, как в Тверской и Томской областях, то они работают и с заявлениями на пособия на детей, а значит, предоставление пособий формально остается обязанностью региона.
Сегодня пять регионов, участвовавших в исследовании, приняли законы, касающиеся программы пособий на ребенка, однако данные законы в основном отражают положения федерального законодательства. Три из этих регионов ввели новые категории получателей пособия на детей: дети из студенческих и многодетных семей, дети-инвалиды и дети до двухлетнего возраста.
Согласно принятым нормативным актам в пилотных регионах выплата пособия может быть прекращена по одной из следующих причин:
душевой доход превысил региональный прожиточный уровень;
ребенку исполнилось 16 лет (или 18 лет, если ребенок продолжает обучение в средней школе).
Размер базового ежемесячного пособия на ребенка на момент исследования варьировался в пилотных регионах в пределах от 91 до 357 руб. в Томской области, от 105 до 210 руб. в Тверской области, от 70 до 182 руб. в Калмыкии, от 70 до 150 руб. в Карачаево-Черкесии и от 76 до 203 руб. в Татарстане.
Программа субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг
Первая федеральная адресная социальная программа в России – программа субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее – программа жилищных субсидий) – начала реализовываться с 1994 г. в соответствии с законом РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».
Согласно ст. 159 Жилищного кодекса РФ расчет жилищных субсидий производится с учетом региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, закон установил единый порядок предоставления субсидий на всей территории России, возложил полномочие по их предоставлению на органы местного самоуправления, определил возможность улучшения условий предоставления субсидий органами местного самоуправления и установил источники финансирования предоставления субсидий и обеспечения их предоставления. Во исполнение норм Жилищного кодекса Правительство РФ постановлением от 14 декабря 2005 г. № 761 утвердило новые Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Региональные органы власти в соответствии с новым порядком обязаны установить размеры региональных стандартов, на основе которых органы местного самоуправления будут предоставлять субсидии.
В муниципальных образованиях обследованных регионов программа жилищных субсидий была переведена в ведение органов социальной защиты населения, а субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг начали предоставляться непосредственно получателям через отделения банков и почтовые отделения.
В регионах, участвовавших в проекте, были разработаны свои стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, и максимально допустимой доли (МДД) расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Во всех пяти пилотных регионах стандарты расходов на оплату ЖКУ основаны на том, что норма площади жилого помещения составляет 18 кв. м на человека в семье из трех и более человек; 21 кв. м на человека в семье из двух человек; 33 кв. м на человека, если он проживает один. В Республике Татарстан имеются стандарты для семей из четырех и пяти человек.
В Томской области стандарты расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг установлены в каждом районе для каждой из 10 категорий жилых помещений в зависимости от уровня удобств. В Татарстане стандарты основаны на средних жилищно-коммунальных условиях (четыре вида) для индивидуальных и многоквартирных домов в каждом муниципальном образовании. В Калмыкии стандартные расходы на оплату ЖКУ по каждому району и муниципальному образованию были исчислены с учетом имеющихся удобств. Схожая ситуация наблюдается и в других пилотных регионах. Следует отметить, что согласно федеральному законодательству не предусматривается установление в одном муниципальном образовании сразу нескольких стандартов стоимости ЖКУ для многоквартирных и для индивидуальных домов.
Регионы, участвовавшие в исследовании, приняли стандарт МДД расходов в размере 22%. Некоторые регионы снизили эту долю для отдельных категорий граждан, например пенсионеров, многодетных семей и т.д. В то же время для повышения адресности предоставления жилищных субсидий более целесообразным представляется другой путь – снижение ММД для малоимущих семей. Например, в Томской области региональный стандарт МДД расходов является многоуровневым и зависит от среднедушевого дохода.
Реализация адресных программ социальной помощи
Анализ реализации программ социальной помощи в пилотных регионах показал, что наиболее удачной практикой организации приема граждан является существующая организация приема заявителей в Томской области: к специалистам по всем программам социальной поддержки можно записаться на прием по телефону. Это удобно не только для клиентов, которым не приходится ждать в очереди, но и для специалистов, которые заранее знают, кто придет и по какому вопросу, что позволяет подготовиться к приему, спланировать свое рабочее время и нагрузку на день. Кроме того, на территории Томской области создана сеть участковых специалистов в сельских населенных пунктах: люди могут подавать документы и заявления на получение социальной помощи непосредственно по месту жительства. Готовый пакет документов участковые специалисты привозят в центр социальной поддержки населения, где назначается социальная помощь (в случае, если заявитель имеет на нее право), а затем получатели уведомляются о решении письменно.
Исследование показало огромную важность практики Томской области в свете особой проблемы сбора документов и подачи заявлений для жителей сельских поселений, вынужденных собирать большую часть документов и подавать заявление на участие в социальных программах непосредственно в районном центре, что предполагает значительные транзакционные издержки. Особенно острой эта проблема является для многодетных семей, где большое число членов семьи подразумевает большое число собираемых документов и их ксерокопий.
В большинстве обследованных муниципальных образований заявителям на ежемесячные пособия на ребенка и жилищные субсидии разрешается не приносить те справки, которые выдаются в том же отделении социальной защиты населения. Специалисты по имеющимся в их распоряжении базам данных могут уточнить необходимую информацию. Следует отметить положительный опыт Татарстана: здесь существует единая база данных населения республики с информацией обо всех социальных выплатах.
Наше исследование показало, что выборочные проверки определенного процента дел получателей жилищных субсидий для контроля доходов в пилотных муниципалитетах не проводятся. Проверки осуществляются только в сомнительных случаях на этапе принятия решения. Основная форма контроля заключается в проверке наличия необходимых документов, а не в проверке точности, полноты и/или достоверности сведений о доходах заявителя. По словам сотрудников программ, основная причина такой ситуации – недостаток кадровых ресурсов.
Анализ личных дел получателей адресной помощи показал, что доходы от дополнительной занятости, помощь родственников, полученные проценты по вкладам, авторские гонорары или доходы от сдачи в аренду жилого помещения указываются заявителями очень редко. Такого рода сведения заявитель должен отражать в декларативной форме и дополнительными документами подтверждать не обязан. В свою очередь специалисты органов социальной защиты не имеют возможности проверить наличие или отсутствие подобных выплат. Так, несмотря на то что доходы от индивидуальной предпринимательской деятельности подтверждаются с помощью декларации, предоставляемой в налоговую инспекцию, при обращении за пособием или субсидией предприниматели иногда занижают свои доходы, и проверить эти данные не представляется возможным. Налоговая служба неохотно идет на контакт со специалистами органов социальной защиты населения, ссылаясь на «налоговую тайну» и предоставляя данные о том, зарегистрирован заявитель либо член его семьи как предприниматель или нет, но не сообщая о размере задекларированного дохода.
В большинстве обследованных муниципальных образований межведомственное взаимодействие не носит системного характера и осуществляется крайне неравномерно между различными ведомствами на различных территориях, что не позволяет разработать эффективную комплексную программу выхода нуждающихся семей из трудной жизненной ситуации и полностью мобилизовать их трудовой и ресурсный потенциал. Из рассматриваемых регионов наиболее высокий уровень информационного обмена отмечается в Татарстане: здесь действует закон, в котором перечислены все организации, участвующие в информационном обмене, и который обязывает их ежемесячно в определенные сроки предоставлять данные по всем жителям республики; в результате формируется реестр населения, используемый для работы социальных служб .
Анализ личных дел получателей также позволил выявить проблему полного отсутствия доходов у некоторых получателей ежемесячных пособий на ребенка, поскольку в состав семьи в программе ежемесячных пособий на ребенка включаются родители и их дети (то есть только нуклеарная семья), но не включаются другие родственники.
Решение о назначении ежемесячного пособия на ребенка / жилищной субсидии или об отказе в таком назначении в одних муниципальных образованиях заявители узнают сразу при подаче заявления, в других – в среднем через 10 дней со дня подачи заявления.
Практически во всех обследованных регионах существует практика перерегистрации получателей ежемесячных пособий на ребенка.
Мнение получателей о программах адресной помощи
На отношение получателей к программам адресной помощи влияют как характеристики самих программ, так и территориальные особенности. В частности, поскольку в программе ежемесячных пособий на ребенка в большинстве пилотных регионов не требуется перерегистрация до достижения ребенком возраста 18 лет, то получатели пособия редко говорят о возникших сложностях на этапе сбора документов, обращая большее внимание на размер пособия. С другой стороны, для участников программы жилищных субсидий вопрос подачи документов является очень важным, поскольку срок предоставления субсидии составляет полгода.
Размер ежемесячного пособия на ребенка оценивается получателями как крайне незначительный и недостаточный для того, чтобы купить ребенку что-либо существенное. Опрошенные получатели предлагали увеличить размер ежемесячного пособия на ребенка хотя бы до 300–500 руб.
Мнения получателей жилищных субсидий относительно размера субсидии были различными, однако большинство опрошенных отмечали, что субсидии существенно помогают им в оплате жилищно-коммунальных услуг. От многих получателей поступали предложения об увеличении срока предоставления субсидии до одного года, что позволит сократить транспортные и временные издержки, а также издержки сбора документов.
Многие из опрошенных получателей жилищных субсидий не понимают, как определяется размер субсидии. Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях пилотных регионов выявилась низкая информированность населения о программе жилищных субсидий. В частности, в Карачаево-Черкесии люди боялись, что при передаче собственности (наследство, дарение) родственникам им придется выплачивать государству ранее полученную сумму субсидий, а при отсутствии возможности вернуть эти деньги предполагали, что дома у них могут забрать.
Что касается оценки работы сотрудников социальной защиты, от получателей ежемесячных пособий на ребенка и жилищных субсидий звучали самые положительные отзывы.
Выводы
Как показало исследование, в регионах РФ проделана большая работа по созданию, организации и реализации программ адресной социальной помощи нуждающемуся населению. Тем не менее такие программы необходимо совершенствовать с целью повышения степени их адресности. Существенным компонентом исследования стало изучение мнения получателей о программах социальной помощи и выявление достоинств и недостатков организации предоставления социальной помощи в отдельных муниципалитетах. Учет мнения населения о работе программ социальной помощи и устранение выявленных проблем позволит органам социальной защиты действовать более эффективно.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
