Анатолий Дубиков, председатель Контрольно-счетной палаты Воронежской области
Судите сами: в 90-е годы, при нищей казне, о конечном результате даже не заикались. Наверное, потому, что тогда подобным результатом было всего лишь элементарное выживание. И лишний раз напоминать стране об этой невесёлой истине не хотел никто. Теперь всё иначе. Российский Стабфонд перевалил за отметку в 3 триллиона рублей, а по размеру золотовалютных резервово наша страна вышла на третье место в мире. В эти годы власть и задумалась: какими же плодами увенчаются её усилия и расходы. Хороший признак. Серьёзный. Это значит, что первый этап финансового оздоровления мы всё-таки прошли.
Неслучайно в эти же годы стала расти роль государственного финансового контроля – от Счётной палаты РФ до региональных контрольно-счётных палат. Прошлой осенью, в Кремле, на совместном совещании Счётной палаты, Контрольного управления Президента РФ и Генеральной прокуратуры, первый вице-премьер правительства Дмитрий Медведев как раз и говорил о необходимости «сквозной системы контроля». Она особенно важна при реализации национальных проектов с их объёмами вложений в сотни миллиардов рублей. Как отметил потом председатель Счётной палаты РФ Сергей Степашин, его порадовало то, что участники совещания стали, наконец, говорить на языке госконтроля. То есть: чёткое планирование бюджетных расходов, чёткие критерии их эффективности и не менее очевидные результаты. Проще говоря, контроль по всей бюджетной цепочке, от начала и до конца.
Однако, начав эту работу, органы государственного финансового контроля столкнулись с тем, что в России ещё не сложилась единая система критериев, позволяющих оценить результаты вложения бюджетных средств. Именно поэтому несколько лет тому назад в нашей стране, по инициативе Счётной палаты, стартовал аудит эффективности, начатый при поддержке управления Генерального аудитора Канады. Одним из первых участников проекта стала и Контрольно-счётная палата Воронежской области. В 2005 году – по инициативе Счётной палаты РФ - палата провела аудит эффективности Программы государственных гарантий (ПГГ) доступной медицинской помощи. Аудит коснулся и областного управления здравоохранения, и Территориального Фонда обязательного медицинского страхования (ТФОМС) и страховых компаний, а также многих больниц и поликлиник Воронежа и области.
Аудит выявил немало недостатков. В их числе были и разнобой в законодательной базе – федеральной и на местах, и несогласованность в определении среднедушевой нормы при обеспечении медицинскими услугами и лекарствами, и неэффективное использование денежных средств. Результатом этих недочётов оказалась хроническая нехватка денег на обеспечение ПГГ. Все эти факты были доведены до сведения властей.
Должен подчеркнуть, что в этом случае Счётная палата РФ согласовала систему критериев аудита с Минздравом. Поэтому мы исходили из того, что основными показателями работы здравоохранения являются доступность, достаточность и качество медицинской помощи. Иными словами, само здоровье людей - часто ли они болеют, долго ли живут, растёт или снижается инвалидность, в том числе, и по общим заболеваниям. И с этой задачей - дать точную оценку, какова была и будет польза от бюджетных средств, вложенных в льготные лекарства, новое медицинское оборудование и зарплаты врачей – мы, в общем и целом, справились. Заключения и предложения Контрольно-счётной палаты легли в основу корректировки деятельности ТФОМС, а также сыграли свою роль в смягчении последствий кризиса с поставками льготных лекарств, который разразился во многих регионах России зимой-весной с. г. К настоящему времени в Воронежской области удалось сформировать единый реестр льготников с чётким закреплением их за конкретными аптеками. В конце нынешней весны этот факт был отмечен и на уровне Минздрава России.
В 2007 году Контрольно-счётная палата Воронежской области проводит очередной аудит эффективности. На этот раз – в дорожном строительстве. Стоит отметить, что в 2005 году Палата уже проводила проверку целевого и эффективного использования средств областного бюджета, выделенных Главному управлению автомобильных дорог Воронежской области (ГУАД ВО), которая выявила определённые нарушения. В их числе – отвлечение средств на объекты муниципального подчинения (с одной стороны – противоречие закону, а с другой – неизбежность, зная положение дел в муниципалитетах), отсутствие пообъектных объемов финансирования по каждому конкретному адресу дорожных работ, предоставление государственного имущества в аренду без заключения договоров. Подобное распыление средств и недофинансирование приводят к тому, что качество дорог оставляет желать лучшего. Как результат – рост числа дорожно-транспортных происшествий, 22,4% которых пришлось на ДТП, вызванных неудовлетворительными дорожными условиями.
Как явствует из этих данных, качество ДТП и динамика их численности были, фактически, единственным - хотя и самым броским, очевидным - критерием, позволяющим оценить реальную эффективность бюджетных вложений в развитие и содержание дорожной сети региона. Но ведь есть и другие критерии. Например, упущенная выгода от перенаправленного транзита через область (есть основания полагать, что Государственная Дума всё-таки закрепит своим решением транзитные сборы за регионами). Или - недобор по местным налогам, который сложился из-за того, что инвесторы не идут в сёла и районы. Не идут по той простой причине, что в эти сёла трудно добраться.
Однако правильно ли будет закреплять эти критерии на уровне отдельно взятого региона? Вряд ли. Хотя бы потому, что в области идёт модернизация и строительство автодорог федерального подчинения, и формировать здесь оценочную базу без участия Минтранса РФ нельзя. Об этом, в частности, говорилось и в ходе недавнего визита в Воронежскую область министра транспорта РФ Игоря Левитина, поэтому можно считать, что совместаня работа в этом направлении всё-таки началась. В этой связи уместно провести параллель с ситуацией, которая сложилась сегодня на потребительском рынке России. Отмена единых ГОСТов и внедрение отраслевых и производственных ТУ привели к тому, что в последние дни по всей стране разгорелась целая дискуссия: что именно считать настоящим молоком, а что – молочным или даже молокосодержащим напитком. Между тем, преуспевающий Евросоюз давно живёт по единым и весьма жёстким стандартам – от размера и цвета яблок, поступающих на рынок от частных производителей, до ширины дорожной разметки...
Переоценить значение единых критериев при оценке эффективности бюджетного финансирования просто нельзя. Приведу ряд примеров. Так, в 2006 году Контрольно-счётная палата проверяла субсидирование процентных ставок по кредитам, которые предприятия областного АПК брали в отечественных банках - на расширение, реконструкцию и техническое перевооружение, на покупку сельхозтехники, оборудования и племенного скота, а также на осуществление инвестпроектов. За 2002-2005 годы областной бюджет выдал таких субсидий почти на 138 миллионов рублей. Однако, например, показатели инвестиционных проектов за 2002-2005 годы - в рамках Программы экономического и соцразвития Воронежской области - ожидаемых результатов не дали. Их социальный эффект составил только 45% от плана, платежи во все уровни бюджета – 12,1%, и почти в 3 раза меньше было создано новых рабочих мест. Причины? В том числе - и слабая оценочная база.
Наглядный пример – закупка племенного скота в Австрии, Франции и Голландии. Сейчас восстановлением этого поголовья занялись в многих регионах России. Опыт, однако, показал, что нередко это делают, не разведав особенностей европейского рынка, не продумав условий перевозки, и не подготовив к приёму скота собственные хозяйства и их персонал. Поэтому, например, часть завезенного стада оказалась не того качества, на которое рассчитывали, а условия для его размещения не соответствовали требованиям содержания и кормления племенного поголовья. Как результат – в отдельных хозяйствах области были даже отмечены случаи падежа. Того экономическоо эффекта от обновления стада, на который рассчитывали эти хозяйства, не получилось. А если бы имелась чёткая система предварительной оценки предприятий АПК (в том числе, и для органов государственного финансового контроля), способных и неспособных к приёму и качественному содержанию племенного скота, подобных случаев можно было бы избежать.
Другой пример. Контрольно-счётная палата Воронежской области проверила эффективность использования бюджетных средств, которые в 2006 году были выделены Главному управлению аграрной политики на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур. За год на эти цели из федерального и областного бюджетов было потрачено 25 млн. 721 тыс. рублей. Судя по проверке, справки-расчёты на определение страховой стоимости урожая культур оказались достоверны. Но выявился другой казус.
Оказалось, что в отдельные договоры включена 20-процентная франшиза (от французского слова franchise – льгота, вольность). Надо отметить, что сегодня в нашей области работают 12 компаний, которые берутся за страховку урожая, и лишь одна из них не включает в свои договоры пункт о безусловной франшизе. Между тем, он-то и даёт страховой компании льготу на уменьшение страховых возмещений. Из 38 сельхозпроизводителей такие договоры заключили 22. Но – франшиза не предусмотрена правилами предоставления субсидий, компенсирующих часть страховочных затрат. А главное – при наступлении страхового случая проценты франшизы начисляются не от размера ущерба, а от той суммы, на которую был застрахован весь урожай.
И получилось вот что. Сумма господдержки, выданной по таким договорам, составила 12 миллионов 267 тысяч рублей, из них на субсидирование франшизы ушло 20% - 2.453 т. р. То есть, областной бюджет потратил эти деньги неэффективно - часть денег пошла на поддержку не товаропроизводителей, а страховых компаний, перед которыми у казны никаких обязанностей не может быть в принципе. Причина в том, что сегодня в России нет ни одного закона, который регулировал бы эту сферу рынка. Она основана только на внутренних правилах страховых компаний, которые, по заключению экспертов, «... содержат расплывчатые формулировки и неточности, ... не позволяющие опираться на них при исполнении и судебных разбирательствах».
При этом очевидно, что система критериев не может быть некоей данностью, которая навеки не подлежит пересмотру. Так, например, в 2005 году Контрольно-счётная палата области проверила эффективность использования бюджетных средств, выделенных промышленным предприятиям на субсидирование процентных ставок по кредитам. Обнаружилось, что два таких предприятия получили государственную поддержку, несмотря на то, что к моменту подачи заявки у них была задолженность по налогам и просроченная задолженность по зарплате. Тем не менее, субсидия пошла на пользу: социальный и экономический эффект от неё оказался в несколько раз выше, чем ожидалось. Поэтому в своём заключении, направленном в органы исполнительной власти региона и областную Думу, Палата особо отметила, что Положение, в котором прописаны условия предоставления субсидий, может быть скорректировано.
Особое значение система чётких, согласованных критериев эффективности имеет при реализации целевых программ – и федеральных (ФЦП), и областных (ОЦП). Сегодня в стране насчитывается 48 ФЦП, и почти каждый регион стремится к тому, чтобы иметь на своём уровне соотвествующую программу, ведь в этом случае он вправе рассчитывать на софинансирование из Центра. Спору нет: программно-целевой метод в развитии социально-экономической сферы необходим, но надо помнить, что и у него есть свои издержки. При сложившейся структуре субсидирования и господдержки далеко не всегда принимаются в расчёт возможности самих регионов, а ведь у одних планка – повыше, а у других – пониже.
Так, например, проверки Контрольно-счётной палаты показали, что к началу 2004 года в Воронежской области имелось 37 объектов незавершенного строительства в сфере образования, начатые ещё в 90-е годы прошлого века. В то же время в 2004-2005 годах началось строительство 10 новых объектов(отмечу, что подобные стройки софинансируются Москвой и областью). К началу 2007 года в регионе насчитывалось 23 новые школы с разной степенью готовности: от 1 до 32%. То есть, налицо распыление средств.
Примерно такая же ситуация наблюдалась при реализации и некоторых других программ. В частности - программы газификации Воронежской области, которая, надо отметить, в последние 5-6 лет буквально получила второе дыхание. По состоянию на 01.01.2006 г. общая сумма незавершенного строительства газовых сетей на территории области составляля 477 миллионов рублей. Немалая доля этой суммы приходилась на незавершённые газовые котельные, поэтому в некоторых муниципалитетах была парадоксальная картина: газ подведен, а отопление домов и объектов социальной сферы идёт за счёт использования угля и мазута. Материалы, подготовленные по этому поводу Палатой, возымели свой действие: в областном бюджете 2007 года отдельной строкой прописаны инвестиции на строительство котельных.
Твёрдый оценочный подход помог решить и некоторые проблемы, возникавшие при реализации областной инвестиционной программы. Как известно, никакой бюджет не может оказывать инвестиционным проектам своей прямой поддержки, то есть, деньгами - так определено Бюджетным Кодексом РФ. В то же время, законодательство разрешает применять к инвесторам меры косвенной поддержки: субсидировать им 2/3 процентной ставки по кредитам, которые они берут на развитие производства, и предоставлять им налоговые преференции. Каждый инвестиционный проект содержит детальную роспись своих экономических последствий. Например, через пять лет после его реализации, за счёт роста объемов производства, увеличения числа рабочих мест и повышения заработной платы, налоговые поступления в бюджет, который и поддержал этот проект, должны составить вот такую сумму.
Эти показатели вполне очевидны, и, чтобы достичь их, инвестор должен строго соблюдать свои обязательства. Определённые затраты несёт и бюджет, и наша задача - выяснить, смогут ли они окупиться. Так вот – в ходе проверки этой ОЦП выяснилось, что собственники ряда предприятий, которые должны были вложить в них свои средства, ничего подобного не сделали. Контрольно-счётная палата составила по этому поводу своё заключение. Впоследстви эти инвестиционные проекты были исключены из перечня тех, что могут рассчитывать на господдержку.
Подобных примеров – когда Контрольно-счётная палата смогла воздействовать на ситуацию - можно перечислить немало. В конечном итоге, областная власть пошла на существенную корректировку списка ОЦП. В начале июня губернатор Воронежской области Владимир Кулаков сообщил следующие данные: в 2006 году на областные целевые программы было выделено почти 10 миллиардов рублей, что составило чуть ли не 40% всего областного бюджета. Однако при более тщательном рассмотрении эффекта от этих программ выяснилось, что не все они доводятся до своего завершения или же не выполняются строго по графику. Поэтому областная администрация решила, что в числе приоритетных останутся лишь те ОЦП, в которых есть солидное участие федерального бюджета (от 50 до 70%), либо те, которые остро необходимы для области.
Итак, в основе бюджетирования, направленного на конечный результат, лежит система критериев, дающих возможность просчитать, спрогнозировать социально-экономический эффект от бюджетных вложений на дальнюю перспективу. Система цельная, и согласованная между всеми участниками работы – от Москвы до самых до окраин. Трудно ли выработать такую систему? Безусловно, да. В развитых странах Запада, откуда к нам, в частности, пришёл и нынешний аудит эффективности, на это уходили десятки лет, а то и больше. Наша задача сегодня – взять всё лучшее из опыта наших зарубежных коллег, и укоренить это на отечественной почве, ведь система государственного финансового контроля в России насчитывает уже 350 лет, накопив за три с половиной века поистине бесценный опыт.
Это особенно важно сейчас, когда в нашей стране началось фактическое возрождение целых отраслей и становление новых, и локомотивом этих преобразований всё чаще стали выступать бюджеты всех уровней. Тем более, что впервые за полтора десятка лет и страна, и её регионы будут жить не одним годом, а исходя из трёхлетнего бюджета развития.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
