– Ассоциация сельских муниципальных образований (АСМО) Челябинской области – одна из самых активных общественных организаций в стране. Юрий Альбертович, скажите, когда и как появилась идея ее создания?
– Идея объединиться возникла в 1997 г. Именно тогда на выборах в районах и сельсоветах Челябинской области впервые были сформированы органы местного самоуправления (МСУ) и прямым голосованием избраны главы и депутаты. Вновь появившиеся органы МСУ по своей правовой природе принципиально отличались от тех органов управления, которые раньше функционировали на местах: согласно Конституции РФ местное самоуправление перестало входить в систему органов государственной власти, стало самостоятельным в решении вопросов местного значения.
Изменившиеся правовые условия потребовали новых подходов к работе, и у новой сельской власти стали возникать трудности при выполнении требований закона о местном самоуправлении, а также обещаний, данных избирателям. Проблемы были связаны прежде всего с взаимоотношениями поселений и районов, с разграничением собственности, компетенции и финансов. В одиночку справиться с ними было трудно. В январе 1998 г. представители пяти сельских поселений из разных районов Челябинской области собрались для обсуждения своих проблем. На этой встрече и возникла идея объединится и создать ассоциацию. Основной целью Ассоциации сельских муниципальных образований стала координация деятельности, представление общих интересов, защита и более эффективное осуществление прав членов Ассоциации в области местного самоуправления.
К числу уставных задач Ассоциации относятся:
– организация муниципальной информационной службы и создание средств массовой информации в муниципальных образованиях;
– консультирование по вопросам местного самоуправления;
– накопление, обобщение, трансляция и адаптация опыта местного самоуправления в Челябинской области;
– организация работы по пропаганде и разъяснению законодательной базы местного самоуправления;
– координация практической деятельности;
– формирование ориентированности населения на участие в процессах местного самоуправления;
– подготовка выборных и должностных лиц к работе в условиях конституционных возможностей;
– подготовка к разграничению предметов ведения, источников финансирования, объектов муниципальной собственности;
– оказание методологической, юридической, организационной и консультационной помощи муниципальным образованиям;
– разработка уставов и программ деятельности муниципалитетов.
Мы подписали протокол о намерениях, и уже в июне 2006 г. Ассоциация была оформлена юридически. Первым ее председателем был избран Иван Болтушенко, глава Хомутининского сельского муниципального образования.
В то время для нас это событие стало проявлением гражданской инициативы. Десятилетняя история АСМО доказала актуальность и уместность подобных объединений: многие проблемы в рамках организации решались оперативно и конструктивно благодаря обмену опытом, информацией и взаимной поддержке.
На данный момент председателем Ассоциации является Виктор Нестеров, а директором – ваш покорный слуга, Юрий Гурман.
– Кого сегодня объединяет Ассоциация?
– В АСМО входят сельские муниципальные образования области, хотя в последние годы активное участие в работе принимают и представители небольших городских поселений. Если речь идет о муниципальных проблемах, то с точки зрения бюджета нет никакой разницы между мегаполисом, небольшим городком или сельским поселением. Нулей больше или меньше, а суть проблем и способы их решения одни и те же. Более того, в небольших муниципалитетах процессы прозрачнее и понятнее. Например, если в бюджете предусмотрены средства на уличное освещение, то каждый житель видит, туда ли пошли деньги, есть ли необходимость выделения дополнительных денег.
У всех глав, входящих в Ассоциацию есть одна отличительная черта: во время реализации реформы они предпочли самостоятельный бюджет, отказавшись от делегирования полномочий на районный уровень. У нас девять таких поселений и все их главы – члены нашей организации. Кстати, им пришлось выдержать серьезный прессинг, потому что областные и районные власти вынуждали поселения отказаться от этой идеи.
– Какие мероприятия проводятся АСМО?
– Ассоциация входит в Конгресс муниципальных образований РФ, участвует в проводимых им мероприятиях и программах. Мы поддерживаем постоянные связи с Администрацией Президента РФ, Государственной Думой РФ, Советом Федерации Федерального Собрания, Правительством РФ. Кроме того, члены Ассоциации регулярно обмениваются новостями, актуальной информацией. АСМО проводит много мероприятий, особенно в Челябинске. Мы самостоятельно собираем материалы и готовим темы, некоторые площадки нам предоставляются бесплатно. Общественное сознание – это ресурс развития: то, что мы не добираем из бюджетных источников, стараемся возместить энтузиазмом и активностью сообщества.
Темы семинаров АСМО очень разные, обычно они направлены на решение самых актуальных вопросов. Огромное количество заседаний прошло в период принятия закона № 131-ФЗ. Обсуждали и анализировали в буквальном смысле каждую строчку, формировали критические замечания и рекомендации. Ассоциация разослала необходимые документы во все муниципалитеты. В результате к моменту реализации реформы наши муниципалитеты были формально готовы к ней, знали все слабые места закона № 131-ФЗ.
Результативной оказалась серия семинаров по бюджетному процессу, где рассматривались вопросы по распределению полномочий, земельным отношениям, собственности. Все встречи носили исключительно практический характер, их темы формировались с учетом потребностей членов Ассоциации.
– Просматривая информацию в Интернете, можно предположить, что АСМО находится в оппозиции к проводимой реформе. Так ли это?
– В оппозиции к реформе Ассоциация никогда не находилась. Мы стремимся повысить эффективность реформы и привлечь граждан к участию в управлении своим поселением. Иными словами, больше самостоятельности – меньше вмешательства извне.
С первых дней работы Ассоциация выдвигала тезисы по реформированию, которые всегда совпадали с теми целями, которые сегодня заявлены реформой. Тут другой момент: позиция Ассоциации часто отличалась от позиции региональных и районных властей. Возникла видимость непонимания и оппозиционного настроя. Сейчас оппозиционность постепенно сводится на нет, особенно после высказывания Президента РФ В. Путина о муниципальной реформе, где он изложил представления федеральной власти о судьбе МСУ, которые по своей сути близки членам Ассоциации. Инициативы Путина полностью совпадают с идеями нашей организации. Сельская власть, повторюсь, гораздо ближе к людям, чем районная, поэтому наша точка зрения не может быть аналогичной точке зрения районной власти. В этом суть противоречий.
Заметную роль в нивелировании оппозиции сыграло создание Общественной палаты Челябинской области, ее связь и взаимодействие с Общественной палатой РФ. Приезд члена Общественной палаты РФ Вячеслава Глазычева, его участие в публичных слушаний по местному самоуправлению, в которых выступали члены нашей Ассоциации, стал переломным моментом, позволившим улучшить взаимопонимание всех уровней власти. Появилась некая третейская структура, которая начала расставлять все по своим местам.
Утверждение, что движущей силой управления являются не конфликты, а противоречия, верно. Противоречия в рамках реформы местного самоуправления существуют постоянно: одни споры решаются, им на смену приходят другие. Члены Ассоциации как люди, отстаивающие эти самые противоречия, не работают на свой статус: иногда проще согласиться с официальной позицией по отношению к реально существующим в селах проблемам. Но при этом им каждый день приходится смотреть в глаза избирателям.
– Инициатором принятия каких правовых вопросов выступала Ассоциация?
– Мы подняли вопрос о неконституционности ряда положений закона Челябинской области, нарушающих право сельских поселений на формирование собственного бюджета. Благодаря громкому судебному процессу, который длился три года, закон Челябинской области был признан не соответствующим действующей Конституции РФ, и в этой части в него внесены изменения.
Кроме того, мы пытались продвигать законодательные инициативы по установлению прав сельских поселений на формирование собственных бюджетов через закрепление конкретных нормативов областных налогов, поступающих в бюджеты сельских поселений. Практика межбюджетного регулирования, сложившаяся в Челябинской области, такова, что доходы сельских поселений попадают к ним через муниципальные районы. Ассоциация предлагала внести поправки, по которым эти доходы закреплялись с уровня областного бюджета. Кстати, так требовал закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ и закон об общих принципах от 1995 г. К сожалению, наши поправки не прошли, хотя мы считаем, что это единственный эффективный способ заставить заработать местное самоуправления сельского уровня.
Рассматривая бюджетную ситуацию, сложившуюся после 1 января 2006 г., когда всем сельским поселениям вменили в обязанность иметь собственные бюджеты, хочется отметить: сегодня доля сельских бюджетов в консолидированном бюджете района составляет всего 10–15%. Это явно не соответствует тем полномочиям, которые возложены на органы местного самоуправления сельских поселений тем же законом № 131-ФЗ. Очевидный перекос является следствием проведения политики межбюджетных отношений, ориентированной на районы, и подтверждает, что органам государственной власти субъекта проще решать свои проблемы через районы – они не видят сельских поселений и их политика отражается в цифрах бюджета именно таким образом. Члены Ассоциации считают, что имеющийся перекос надо ликвидировать. А под полномочия, которые существуют на сельском уровне, должны быть переданы финансовые ресурсы.
– Судя по всему сказанному, Вы как директор Ассоциация сельских муниципальных образований имеете наиболее четкое представление о проблемах МО. С какими вопросами чаще всего сталкиваются российские муниципальные образования?
– Во-первых, это финансовое несоответствие, о котором я уже говорил. Во-вторых, отсутствие четкой государственной стратегии по отношению к местному самоуправлению. Постоянные изменения, принятие нового закона, внесение в него в течение года огромного количества поправок, которые муниципалы даже изучить не успевают, негативно сказывается на развитии муниципальной реформы. Часто приходится слышать, что, мол, «какой смысл сейчас исполнять закон, его все равно поправят; лучше подождем, когда все успокоится».
В-третьих, на селе актуальна кадровая проблема. У муниципальных политиков отсутствует стратегическое мышление. Раньше местная власть занималась исключительно хозяйственными вопросами, а решения за них принимали партийные функционеры. Сейчас же нужно самим формировать стратегию, политику местного сообщества, выработать единое представление о том, каким образом должны развиваться территории, и одновременно выступить коммуникаторами данного процесса. Однако отдельные руководители муниципальных образований этого не понимают. Управленцы не ощущают разницы между старым и новым, а зачастую просто не имеют опыта.
– Что, на Ваш взгляд, нужно сделать федеральным, региональным и, безусловно, муниципальным властям для того, чтобы реформа достигла своих результатов?
– Прежде всего не мешать. Это все-таки САМОуправление, и заставить самоуправляться сверху невозможно. Попытки «упорядочить, улучшить и углубить» ни к чему не приводят. За короткий срок реализации реформы закон № 131-ФЗ был столько раз подправлен, что все, кому необходимо четко понимать законодательные основы муниципальных образований, окончательно запутались.
Муниципальным же властям следует стать более активными, повысить квалификацию кадров, привлекать граждан к участию в управлении. На мой взгляд, чтобы это произошло, надо сокращать электоральный срок. Сегодня электоральный цикл составляет от двух до пяти лет. Если проанализировать уставы всех муниципальных образований, большинство стремится максимально продлить его. Если же сократить срок, учащенный цикл смены будет держать органы местного самоуправления в постоянном тонусе, заставит власть думать о реальных потребностях и интересах избирателей. Может быть, такой подход будет не очень удобным с точки зрения тех, кого выбирают, но зато это в интересах жителей.
Материал подготовила Анастасия АНДРЕЕВА
Справка «Бюджета»
Юрий Альбертович ГУРМАН, директор Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области
Родился 19 июля 1972 г. в Челябинске.
В декабре 1996 г. избран депутатом Хомутининского сельского муниципального Совета. В феврале 1997 г. назначен заместителем главы Хомутининского сельского муниципального образования.
При его участии в 1998 г. создана Ассоциация сельских муниципальных образований Челябинской области, вошедшая в Конгресс муниципальных образований РФ. С 1999 г. является исполнительным директором Ассоциации.
В 2002 г. вошел в состав правления Конгресса муниципальных образований РФ. С марта 2003 г. – член экспертного совета Конгресса по проблемам муниципального права.
В 2003 г. выступил инициатором создания Ассоциаций сельских поселений РФ и был избран ее вице-президентом. Принял участие в проекте «Развитие муниципальных ассоциаций» в США. Удостоен звания почетного гражданина города Элизабеттаун (штат Кентукки, США).
С октября 2003 г. – член клуба муниципальных деятелей России.
В мае 2004 г. вновь избран депутатом Хомутининского сельского муниципального Совета. Председатель постоянной депутатской комиссии по правовым вопросам, местному самоуправлению, бюджету, налогам и собственности.
В 2005 г. назначен членом экспертного совета Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, в качестве эксперта привлечен к реализации проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Всемирного банка реконструкции и развития.
В 2006 г. избран председателем общественного совета Челябинской городской Думы, членом Общественной палаты Челябинской области. Заместитель председателя комиссии по развитию институтов гражданского общества и местного самоуправления.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
