В феврале на заседании Правительства РФ был рассмотрен проект государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, а также повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», рассчитанной до 2020 года. Ключевые мероприятия программы в части развития межбюджетных отношений включают в себя выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, обеспечение сбалансированности их бюджетов, предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ. В рамках мер по выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Федерации предполагается осуществлять анализ финансовых возможностей региональных и местных бюджетов по обеспечению доступа граждан к государственным и муниципальным услугам. Чтобы сделать этот доступ равным на территории всей страны, ежегодно из федерального бюджета будут выделяться дотации на выравнивание, которые позволят не только сократить дифференциацию в уровнях бюджетной обеспеченности субъектов РФ, но и снизить риски возникновения кассовых разрывов в течение года, а также гарантировать устойчивое финансирование расходных обязательств. Объем этих дотаций будет индексироваться и возрастет к 2020 году на 45 % по сравнению с уровнем 2012 года.
Важно отметить, что помимо неравномерности размещения налоговой базы на территории страны и, следовательно, недостаточности собственных средств для осуществления расходных полномочий существуют и другие риски неисполнения региональных и местных бюджетов. К числу главных рисков, возникающих в ходе исполнения бюджетов, можно отнести ухудшение макроэкономической ситуации, появление непредвиденных расходов, а также принятие федеральными органами государственной власти решений, которые приводят к выпадающим доходам или дополнительным расходам на региональном и местном уровнях.
Министерство финансов планирует на постоянной основе проводить анализ и выявлять причины возникновения несбалансированности бюджетов субъектов РФ, разрабатывать рекомендации региональным органам власти, направленные на обеспечение устойчивости бюджетов. Отдельно будет осуществлен расчет дополнительных средств, необходимых региональным и местным бюджетам для реализации указов Президента РФ В. В. Путина от 7 мая 2012 года. Отметим, что в связи с необходимостью исполнения поставленных в указах задач из федерального бюджета предусмотрено выделение дополнительных средств в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на период до 2020 года.
Еще одним инструментом, обеспечивающим текущую сбалансированность бюджетов субъектов РФ, особенно при неблагоприятных общеэкономических ситуациях, являются бюджетные кредиты. Госпрограмма предусматривает проведение анализа долговой политики субъектов РФ, разработку рекомендаций региональным органам государственной власти, направленных на снижение объема долга, а также предоставление дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в виде бюджетных кредитов из федерального бюджета.
Межбюджетка нуждается в совершенствовании
Итак, объем дотаций на выравнивание будет ежегодно индексироваться. При этом в Минфине России полагают, что со временем должна измениться сама структура межбюджетных трансфертов: требуется активная работа по совершенствованию направлений и форм их предоставления. Напомним, что в 2011 году дотации составляли 38 %, в 2012 году — 36 % от общего объема трансфертов регионам, субсидии — 35 и 40 % соответственно. Очевидно, что структура межбюджетных трансфертов и ее динамика не создают стимулов для повышения самостоятельности, а значит, и ответственности органов государственной власти субъектов РФ при распоряжении поступающими из федерального бюджета средствами.
Одновременно узкая направленность межбюджетных трансфертов, особенно субсидий, которых по отдельным направлениям софинансирования может быть несколько десятков, как, например, в сельском хозяйстве, не позволяет регионам в полной мере сосредоточить получаемые ресурсы на решении актуальных для них проблем социально-экономического развития. Они вынуждены вкладывать в определенные Федерацией направления существенные собственные средства, что ставит в выигрышное положение богатые регионы. Особенно актуальны эти недостатки в условиях реализации на региональном уровне майских указов Президента РФ.
Поэтому в рамках государственной программы будет решаться поставленная Бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной политике в
Достичь указанного значения планируется с помощью ряда мер. Так, предполагается снижение объема субсидий субъектам РФ в связи с окончанием реализации отдельных федеральных целевых программ, в том числе по проведению крупных международных спортивных мероприятий. Также в связи с достижением поставленных целей будет завершено софинансирование расходных обязательств регионов по таким направлениям, как здравоохранение, образование, национальная экономика.
Одновременно предполагается увеличить объемы предоставления нецелевых межбюджетных трансфертов, в том числе за счет индексации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом сам механизм выравнивания планируется совершенствовать, чтобы сохранить у регионов стимулы к развитию собственной налоговой базы.
Субсидии и субвенции
Существенные изменения Минфин России предлагает внести в систему предоставления субсидий. Уже в текущем году в рамках подготовки проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов ответственные исполнители и соисполнители государственных программ должны будут представить конкретные предложения по консолидации субсидий. Ответственным исполнителем соответствующих мероприятий является Министерство регионального развития, однако и Министерство финансов также будет принимать активное участие в работе.
На первоначальном этапе консолидация будет проведена на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета, предоставляющих межбюджетные субсидии. В дальнейшем будут рассматриваться возможности консолидации субсидий в рамках государственных программ по принципу «одна программа — одна субсидия». Механизм распределения консолидированных субсидий будет в основном построен на принципах действующих методик распределения субсидий. Новшество в том, что до субъекта РФ будет доводиться определенный для него объем консолидированной субсидии без распределения его по узкоцелевым направлениям расходования. Практический опыт применения данной модели, как надеются ее разработчики, покажет возможность и целесообразность распределения консолидированной субсидии по единой методике в рамках одной государственной программы.
Одновременно в Минфине России ведется подготовка к переходу на единую субвенцию. Ведомство уже согласовало с заинтересованными федеральными министерствами и внесло в Правительство РФ проект постановления «Об утверждении Правил формирования и предоставления единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета». Проект предусматривает, что Правительство РФ на три года будет определять перечень субвенций, подлежащих объединению в единую субвенцию. В этот перечень может быть включена любая субвенция, кроме субвенций на исполнение публичных нормативных обязательств, а также субвенций на исполнение полномочий Российской Федерации, переданных соответствующими федеральными законами органам местного самоуправления.
Объем единой субвенции, предоставляемой бюджету конкретного субъекта РФ, будет рассчитываться как сумма объемов субвенций, определенных для данного субъекта в соответствии с утвержденными Правительством РФ методиками их распределения. В свою очередь общий объем единой субвенции из федерального бюджета будет определяться как сумма объемов единых субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам конкретных субъектов РФ.
Предполагается, что органы государственной власти субъектов РФ смогут самостоятельно определять объемы расходования по каждому передаваемому полномочию. Эффективность использования бюджетных средств в этом случае будет определяться достижением целевых показателей, которые будут утверждаться Правительством РФ. Контроль за достижением данных показателей будут осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти — соответствующие федеральные министерства.
Реализация таких первоочередных мероприятий, как поэтапная консолидация субсидий, повышение количества распределяемых федеральным законом о федеральном бюджете субсидий, предоставление единой субвенции, совершенствование методики предоставления дотаций, начнется уже в текущем году в рамках подготовки проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Промежуточных целей в Минфине России рассчитывают достичь уже по завершении первого этапа реализации государственной программы в 2015 году, конечных результатов — к 2020 году.
В ходе реализации государственной программы планируется обеспечить достижение следующих результатов:
положительную динамику доли дотаций в объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (с 37 % в 2013 году до 39 % в 2015 году и 42 % к 2020 году);
рост доли субсидий, распределение которых утверждено приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, в общем количестве субсидий с 16,1 % в 2013 году до 30 % в 2015 году и до 55 % к 2020 году;
сокращение количества субсидий в результате их оптимизации (консолидации) с 93 в 2013 году до 70 в 2015 году и до 42 к 2020 году.
Долговая политика регионов
Как было отмечено выше, госпрограмма предусматривает проведение анализа долговой политики субъектов РФ. Между тем серьезные шаги в этом направлении предпринимаются Министерством финансов и сегодня.
Согласно официальным данным, объем государственного долга субъектов РФ по состоянию на 1 февраля 2013 года составил 1,29 трлн руб., или 23,6 % от объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Таким образом, следует согласиться с оценкой ведомства: в целом уровень долговой нагрузки действительно находится на экономически безопасном уровне. В то же время в отдельных регионах объем государственного долга приближается к сумме налоговых и неналоговых доходов бюджета.
По итогам 2012 года у 33 субъектов РФ госдолг составляет более 50 % доходов без учета безвозмездных поступлений, в том числе:
более 100 % — в двух субъектах РФ (Республика Мордовия, Республика Северная Осетия — Алания);
от 75 до 100 % — в девяти субъектах (Республика Марий Эл, Белгородская область, Вологодская область, Костромская область, Рязанская область, Саратовская область, Смоленская область, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика);
от 50 до 75 % — в 22 субъектах РФ.
С ними ведется работа: в соответствии с рекомендациями Минфина России данные регионы разрабатывают планы мероприятий по снижению долговой нагрузки в среднесрочной перспективе.
Важно учитывать, что критичным является не сам объем государственного долга, а возможности субъекта по его погашению. Минфин России проводит анализ кредитной платежеспособности регионов, и его данные свидетельствуют, что погашение государственного долга достаточно равномерно распределено по годам. Так, общий объем погашения долговых обязательств в 2013 году составит 420 млрд руб., или 31 % от общего объема государственного долга на 1 января 2013 года.
Что касается реструктуризации ранее выданных бюджетных кредитов, то такое решение было принято Минфином в 2012 году. По итогам реструктуризации расходы 36 субъектов РФ на погашение долговых обязательств в
Минфином России подготовлен проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в Бюджетный кодекс в части повышения ответственности субъектов РФ и муниципальных образований за проведение неэффективной долговой политики. Ожидается, что в ближайшее время этот законопроект будет обсужден с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В отношении субъектов РФ, у которых будут выявлены признаки неплатежеспособности, планируется использовать определенные процедуры. Например, будут разрабатываться меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а также другие меры, направленные на полное погашение просроченных долговых и бюджетных обязательств. Все они будут включаться в соответствующие соглашения с Минфином России. Если же региональные органы власти последовательно не реализуют меры оздоровления бюджета либо они не дадут результата, это может стать основанием для инициирования процесса отрешения от должности руководителя субъекта Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ.
Стимулы для лучших
Одна из подпрограмм рассматриваемой госпрограммы касается содействия повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. В этой связи Минфин планирует продолжить выделение стимулирующих трансфертов передовым субъектам РФ.
В данном случае главная стимулирующая мера заключается в софинансировании из федерального бюджета региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Предусмотрено проведение конкурсного отбора субъектов РФ для предоставления субсидий на реализацию указанных региональных программ в объеме 1 млрд руб. ежегодно до 2020 года. В результате конкурсного отбора субсидии ежегодно будут получать 15 субъектов РФ. Оцениваться будут как фактические результаты по перечню показателей за отчетный финансовый год, так и динамика этих результатов за два года.
Методика оценки содержит перечень объективных показателей, характеризующих реализацию мер по повышению эффективности бюджетных расходов: внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти, реструктуризация бюджетного сектора, повышение эффективности распределения бюджетных средств, оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения. Часть показателей отражает результаты в повышении эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне. При оценке системы управления региональными финансами будет учитываться внедрение в деятельность органов государственной власти современных инновационных технологий, включающих предоставление государственных услуг в электронной форме, широкое применение автоматизированных систем управления финансами, внедрение электронного бюджета.
Программный бюджет
Завершая разговор о госпрограмме, посвященной управлению региональными и муниципальными финансами, нельзя не затронуть более общие вопросы, связанные с реализацией принципов формирования программного бюджета на федеральном уровне. Представители Минфина России неоднократно отмечали следующую проблему: при разработке госпрограмм многие министерства и ведомства склонны выходить за финансовые рамки, определенные Минфином на основе долгосрочного бюджетного прогноза. Между тем очевидно, что сам механизм формирования государственных программ должен стимулировать федеральные органы исполнительной власти обеспечивать реалистичность заявленных в них целей и ожидаемых результатов. В том числе с учетом объективно существующих бюджетных ограничений, которые на среднесрочную перспективу зафиксированы в федеральном бюджете, а на более отдаленную перспективу их предполагалось закрепить в долгосрочной бюджетной стратегии в виде «потолков» (предельных объемов) расходов по каждой государственной программе.
Чтобы определить ориентиры для ответственных исполнителей государственных программ, а также оценить реальные возможности федерального бюджета в долгосрочной перспективе, Минфин России в прошлом году провел предварительную оценку предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на период до 2020 года и направил ее ответственным исполнителям и в Правительство РФ. Как оказалось, многие ведомства при формировании государственных программ склонны превышать не только предварительно определенные «потолки» расходов на
Промежуточным решением проблемы стало утверждение государственных программ в двух вариантах — базовом, соответствующем федеральному бюджету и предельным объемам, и дополнительном, включающем дополнительную потребность в финансовых ресурсах сверх базового варианта. Это решение было оформлено в конце декабря прошлого года в виде новой редакции Методических указаний по разработке и реализации государственных программ. Однако к тому моменту значительное число государственных программ уже было утверждено. В результате сегодня существуют утвержденные Правительством РФ государственные программы, не соответствующие друг другу по формату. Необходимо также отметить, что некоторые из утвержденных государственных программ предусматривают достижение установленных майскими указами Президента РФ целевых значений индикаторов только при условии выделения дополнительных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета, что опять же снимает ответственность за реализацию необходимых мероприятий с ответственного исполнителя государственной программы.
Итак, к настоящему моменту есть основания для совершенствования механизма формирования государственных программ и приведения их к единому формату, в том числе в части ресурсного обеспечения. Предложение Минфина России заключается в том, что Правительство РФ должно утверждать основные положения государственной программы, соответствующие базовому варианту ее финансового обеспечения. При этом все приоритеты социально-экономической политики, установленные президентом и правительством страны, должны достигаться в рамках базового варианта, в том числе при необходимости за счет перераспределения финансовых ресурсов внутри государственной программы. Дополнительные материалы и обоснования к программе, так же как и детальный план-график ее реализации, должны утверждаться актом ответственного исполнителя. При этом подчеркивается, что изменение формата утверждения государственных программ Российской Федерации никак не скажется на результатах их реализации.
