Подписание этого документа привело к бурному росту городов, был дан толчок к формированию их самостоятельной финансовой системы. Этапы становления городских финансовых структур в стране в историческом разрезе наиболее ярко просматриваются на примере старейшего города России – Ярославля, который в 2010 г. отметит свое тысячелетие.
Андрей Данц, заместитель мэра- директор Департамента финансов
Екатерининский период
Ярославль был основан Ярославом Мудрым в 1010 г. Это один из наиболее крупных городов, расположенных на берегах Волги, который сыграл заметную роль в развитии экономики и культуры России.
В 1785 г., после подписания «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», ярославцы получили право заведовать своим общественным хозяйством и отчасти благоустройством. Для этого с разрешения губернатора им было дозволено один раз в три года устраивать собрание, где выбиралась общая городская дума. В нее входили представители от шести сословий, на которые были разделены жители города, и эта шестигласная дума являлась, по сути, исполнительным органом городского управления.
Городская служба считалась «общественной», за нее ни городскому голове, ни гласным жалования не полагалось, при этом они полностью отвечали за ведение денежных дел, а один из думцев избирался казначеем.
Из «Генерального отчета о приходе, расходе и остатке сумм Ярославской городской думы» за 1869 г. следует, что бюджет города составил 478 642,5 руб. В эти годы в штате думы появляется должность бухгалтера, который, наряду с городским главой, гласными и секретарем, подписывал финансовые документы, однако самостоятельной финансовой структуры пока нет.
Сметы городской думы
Система местных органов власти, сложившаяся в 1770–1780 гг., просуществовала в Ярославле без особых изменений вплоть до буржуазных реформ 1860–1870 гг., а казенная и контрольная палаты, казначейство – до 1918 г.
В 1870 г. в России была проведена реформа городского самоуправления, которая наделила органы местного самоуправления – городские думы и управы – большими правами.
Новое «Городовое положение» было утверждено 16 июня 1870 г. В соответствии с ним создавались бессословные органы городского управления – городская дума и городская управа, которые возглавлял городской голова. Городская дума являлась распорядительным органом и состояла из гласных, которые избирались налогоплательщиками на четыре года. Из состава думы набирался исполнительный орган – городская управа.
В соответствии с «Городовым положением» дума и управа решали вопросы благоустройства, здравоохранения (в том числе борьбы с эпидемиями), народного просвещения, заботились о начальных и средних учебных заведениях, приютах и богадельнях, городских больницах, театре. В ведении думы находились местная промышленность, рынки, противопожарное и санитарное состояние города, водопровод и освещение улиц, аренда, сбор налогов и учет недвижимости.
При городской управе работала канцелярия, возглавляемая секретарем. Она делилась на отделы (столы), соответствовавшие функциям городского управления.
Городской думе предоставлялось право:
– устанавливать, увеличивать или уменьшать городские сборы и налоги, слагать недоимки с налогоплательщиков;
– брать займы на развитие городского хозяйства и принимать пожертвования в пользу города;
– составлять и утверждать сметы городских расходов.
Ежегодно городская управа должна была составлять смету (роспись) предстоящих доходов и расходов, которая рассматривалась и утверждалась думой, а затем представлялась губернатору. Для составления бухгалтерской отчетности по доходам и расходам вводились специальные формы – счета. Непосредственное ведение текущих дел городского хозяйства, составление проектов смет, взимание и расходование сборов возлагалось на городскую управу.
Наркомфин
В начале XX в. в городских органах общественного управления возникает специальный финансовый аппарат, состоящий из четырех отделов: арендного, оценочно-окладного, городских сборов и инвентарного.
После Октябрьской революции в стране в качестве центрального органа управления финансами и кредитом по декрету II Всероссийского съезда Советов 28 октября (9 ноября) 1917 г. был учрежден Народный комиссариат финансов (Наркомфин). Декретом ВЦИК от 2 (15) декабря 1917 г. был образован Высший совет народного хозяйства, на который, в частности, возлагалась организация государственных финансов. На местах также появились органы управления финансами в виде финансовых отделов исполкомов местных советов.
3 января 1918 г. на заседании Ярославского исполкома был создан комиссариат финансов Ярославской губернии и города Ярославля. Первым комиссаром финансов стал Григорий Петровичев.
Окончательное оформление губернских органов власти произошло на I губернском съезде Советов, состоявшемся 20–23 февраля 1918 г.: был избран исполнительный комитет Ярославского губернского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являвшийся высшим распорядительным и исполнительным органом власти в губернии. Тогда же в его составе появились отделы: земельный, военный, народного хозяйства, финансовый, продовольственный, народного образования и связи.
Губернский финансовый отдел включал в себя ряд подотделов: налогово-сметный, по взиманию косвенных налогов, банковский, контрольно-хозяйственный, инструкторско-организационный и общий. Одновременно в Ярославле продолжали функционировать старые финансовые органы – казенная и контрольная палаты, казначейство. До августа 1918 г. финансами Ярославля и уезда ведал финансовый отдел губернского исполкома, позже был создан финансовый отдел Ярославского горуездного исполкома.
Финансовый отдел Ярославского горуездного исполкома начал работать в сложное время, когда в исполкоме Ярославского городского Совета и в крестьянской секции по уезду отсутствовали финансовые аппараты. Не было принято никаких мер для упорядочения взимания старых налогов и разработки новых. Основными источниками получения денежных средств стали: чрезвычайный революционный налог, косвенные налоги и различные штрафы. Руководила отделом коллегия, на заседаниях которой утверждались сметы учреждений города и волостных советов, распределялись налоги между городом и уездом.
Преобразования советского периода
В период с 1920 по 1940 г. в финансовой системе города происходили несущественные внутренние изменения.
В годы Великой Отечественной войны на городской Совет и финансовый отдел была возложена ответственная задача – обеспечить выполнение плана мобилизации средств для своевременного финансирования нужд фронта и социальных потребностей города.
В 1960–1980 гг. в экономике города наметился поворот к социальным вопросам. На основании новой Конституции СССР, принятой в 1977 г., Ярославский городской Совет депутатов трудящихся переименовали в Ярославский городской Совет народных депутатов.
Постановлением Совета министров СССР от 24 января 1990 г. «О государственной налоговой службе» в системе Министерства финансов СССР была создана государственная налоговая служба. В 1990 г. в Ярославской области начинает действовать Государственная налоговая инспекция и ее организации на местах. К ним перешли функции финансовых органов, касающиеся вопросов налогообложения.
1990-е гг.
В последнее десятилетие XX в. в финансово-контрольной системе города наблюдаются значительные перемены, меняется статус финансового органа и значительно возрастает его роль в управлении бюджетными средствами, их концентрации. Несмотря на административно-территориальное деление города на шесть районов, создается единое финансовое управление города, по инициативе финансового управления принимается решение о формировании и исполнении единого городского бюджета.
Малый Совет Ярославского городского Совета народных депутатов 27 декабря 1991 г. принял решение «Об основах организации управления городом», в котором говорилось: «Во исполнение закона РСФСР “О местном самоуправлении” и указа Президента РСФСР “О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов” от 5 ноября 1991 г. Малый Совет Ярославского городского Совета народных депутатов решил поручить мэру города:
1. Образовать в срок до 1 января 1992 г. финансовое управление города с возложением на него обязанностей по решению финансовых вопросов городской и районных в городе администраций, с содержанием его на местном бюджете согласно закону РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”.
2. Организовать во исполнение п. 7 указа Президента РСФСР от 5 ноября 1991 г. формирование и исполнение единого городского бюджета на 1992 г.».
Согласно постановлению мэра города Ярославля от 1 февраля 1994 г. в соответствии с законодательством РФ и утвержденной схемой управления городом Управление финансов и цен мэрии было преобразовано в Департамент финансов и цен мэрии.
Ярославль стал одним из первых муниципальных образований России, которое перешло на формирование единого городского бюджета. Это позволило администрации, несмотря на ухудшение общей экономической ситуации в стране, без привлечения дополнительных финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, а лишь за счет концентрации и оперативного перераспределения имеющихся бюджетных средств и постоянно проводимой работы по изысканию резервов и экономии осуществлять на всей территории Ярославля единую экономическую и бюджетную политику, направленную на оптимальное содержание и развитие объектов социальной сферы города.
В 1992 г. в связи с принятием решения о передаче функций финансового контроля за расходованием средств местных бюджетов органам местного самоуправления Контрольно-ревизионное управление Минфина России по городу Ярославлю было упразднено, а в составе администрации города появилось самостоятельное структурное подразделение – контрольно-ревизионное управление, в число функций которого вошел контроль за целевым, рациональным использованием бюджетных средств города и сохранностью муниципальной собственности.
Для комплексной автоматизации работы по планированию бюджета, его исполнению и ведению бюджетного учета начиная с 1997 г. на базе Департамента финансов города проводились разработка и внедрение автоматизированной системы «АС Бюджет».
В 1999 г. Ярославль одним из первых муниципальных образований в стране начал переход на казначейское исполнение бюджета города, опираясь при этом на опыт, приобретенный в 1999–2001 гг. при осуществлении совместного с администрацией города Касселя проекта «Реорганизация финансовых потоков мэрии города Ярославля», прошедшего конкурсный отбор в рамках Программы породненных городов ТАСИС, и реализованного за счет финансовой поддержки Евросоюза.
В этих целях всем муниципальным учреждениям были открыты самостоятельные бюджетные счета в ГУЦБ РФ по Ярославской области и одновременно реорганизована структура управления финансами города: для прямого финансирования расходов муниципальных учреждений в составе Департамента финансов было создано Управление городского казначейства, а централизованные бухгалтерии в отраслевых управлениях мэрии были ликвидированы. Принятие такого решения способствовало укреплению самостоятельности бюджетных учреждений и появлению руководителей нового типа, способных работать в условиях рыночных отношений, сложившихся в экономике страны, заинтересованных в развитии и укреплении материально-технической базы своих учреждений, улучшении качества оказываемых услуг, экономии бюджетных средств и целевом их использовании.
Ярославские финансы в новейшей истории
В условиях полного перевода на казначейское исполнение бюджетных смет муниципальных учреждений с 1 января 2007 г. на казначейское исполнение переведены и сметы учреждений по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При этом создано единое информационное пространство по исполнению смет бюджета города. Автоматизация процесса выполнена посредством системы «АС Бюджет» с использованием системы управления базами данных Oracle, что позволило повысить оперативность прохождения документов и обеспечило работу департамента и всех бюджетополучателей с единой базой данных. Реализован многофункциональный электронный документооборот между Департаментом финансов и учреждением ЦБ РФ. Применяется электронная цифровая подпись.
В настоящее время в мэрии города внедряется автоматизированная система «Муниципальный заказ», которая позволит автоматизировать всю деятельность по осуществлению закупок продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд в рамках закона № 94-ФЗ в тесной увязке с казначейским исполнением бюджета города. Эта комплексная программа полностью заменит собой локальную программу по учету бюджетных обязательств получателей средств городского бюджета, которая использовалась департаментом с 2004 г. для реализации контроля за бюджетными обязательствами получателей бюджетных средств и недопущения возникновения несанкционированной кредиторской задолженности. В ближайшее время департамент планирует внедрить автоматизированную программу для формирования и ведения реестров расходных обязательство города и среднесрочного финансового плана.
В рамках проекта по внедрению пластиковых карт в муниципальную экономику Ярославля по инициативе Департамента финансов с 2003 г. заработная плата и выплаты социального характера перечисляются на специальные счета. Это позволило, с одной стороны, решить проблему сохранности денежных сумм, а с другой – контролировать своевременность выдачи заработной платы.
В своей деятельности Департамент финансов Ярославля неуклонно придерживается политики жесткого контроля за состоянием и размером муниципального долга, который по итогам 2006 г. был равен 33,1% от фактически полученных собственных доходов бюджета города, причем прямые долговые обязательства (без учета обязательств по муниципальным гарантиям) составили 383,5 млн руб. (7,8% к собственным доходам бюджета). В соответствии с решением муниципалитета города в 2006 г. для покрытия дефицита бюджета мэрия выпустила первый муниципальный облигационный заем в объеме 400 млн руб., средства от реализации которого были направлены на строительство объектов в рамках подготовки города к празднованию тысячелетнего юбилея.
Основной состав коллектива Департамента финансов Ярославля – высококвалифицированные специалисты, работающие здесь более 15 лет, однако руководство большое внимание уделяет и подготовке молодого поколения финансистов.
Специалисты департамента уже на протяжении 10 лет участвуют в работе Конгресса муниципальных образований, Союза российских городов, Сообщества финансистов РФ. Заместитель мэра, директор Департамента финансов Андрей Данц с 2006 г. является заместителем председателя секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России».
История в книге
К тысячелетию Ярославля к выходу в свет готовится уникальная книга, посвященная истории становления финансовой системы города. При непосредственном участии сотрудников Государственного архива Ярославской области были найдены десятки уникальных материалов, сведений, фотографий, смет, постановлений и указов, которые легли в основу будущего издания. Собранные данные открывают множество неизученных страниц и эпизодов истории города.
Сейчас работа над книгой идет полным ходом: уточняются цифры, факты, рукопись дополняется материалами последних лет. Несомненно, это издание будет интересно как специалистам, работающим в финансовой сфере, историкам, так и жителям и гостям города, кому любопытна богатая на события и свершения жизнь древнего и молодого Ярославля.
Журнал "Бюджет" №8 август 2007 г.
