Алексей Александрович МАКСИМОВ, начальник управления финансов администрации Навашинского района Нижегородской области, действительный муниципальный советник
В прошедшем году в Закон РФ от 10 июля 1992 г. №
Тем не менее согласно проведенному анализу данных, опубликованных на официальном сайте bus.gov.ru, в большинстве регионов Российской Федерации до муниципальных учреждений дошкольного образования доведены муниципальные задания на предоставление одной частично платной услуги в сфере дошкольного образования. Предметом услуги является как непосредственно организация образовательного процесса по предоставлению дошкольного образования, так и содержание детей (присмотр и уход за детьми).
Что было ранее
Согласно Закону «Об образовании» услуги по предоставлению образования (обучение и воспитание) и содержанию детей разграничены. Поэтому бесплатность дошкольного образования при установлении одной комплексной услуги формально стала причиной установления платы за часть услуги, не относящейся к образовательному процессу, то есть платы за содержание ребенка, включающей питание, присмотр и уход за ним.
В соответствии со статьей 52.1 Закона «Об образовании» родительская плата не могла превышать 20 % всех затрат на содержание ребенка в образовательном учреждении (а для родителей, имеющих трех и более детей, — 10 %). Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, утвержден постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 849. Данный перечень предусматривает все расходы учреждения, включая оплату труда персонала, хозяйственные нужды, содержание зданий.
Пунктом 2.8 приложения к приказу Министерства образования и науки РФ от 23 ноября 2009 г. № 655 «Об утверждении и введении в действие федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования» установлено, что время, необходимое для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, составляет от 65 до 80 % времени пребывания детей в дошкольном учреждении. Сопоставляя вышеприведенные положения нормативно-правовых актов, можно сделать вывод о том, что и затраты учреждений дошкольного образования распределяются аналогичным образом: 80 % затрат относятся к предоставлению дошкольного образования и должны финансироваться из местного бюджета, 20 % затрат, которые идут на содержание детей в учреждении (питание, присмотр и уход), обеспечиваются за счет платы родителей.
Что изменилось
С принятием Закона №
отсутствие соответствующего финансового возмещения при уменьшении размера родительской платы (из нее должны исключаться расходы на образовательный процесс);
угроза отнесения органами финансового контроля к неправомерным расходам компенсацию родительской платы в части возмещения затрат на предоставление дошкольного образования, включенных в нее;
неразграничение полномочия по финансовому обеспечению содержания ребенка (присмотр и уход) в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в части, освобождаемой от родительской платы. Речь фактически идет о предоставлении льготы, но при этом не определено, к какому публично-правовому образованию отнесены данные расходные обязательства.
С окончательным вступлением в силу в 2012 году Федерального закона от 8 мая 2010 г. №
Выход из создавшегося положения
Очевидно, что выходом из создавшегося положения является принятие целого комплекса решений. В ведомственный перечень услуг необходимо внести изменение по разделению одной комплексной услуги на две: услуги по предоставлению общедоступного бесплатного дошкольного образования и услуги по содержанию детей (присмотр и уход). В условиях отсутствия соответствующего источника возмещения выпадающих доходов от снижения родительской платы и в целях их минимизации в нормативы затрат на финансовое обеспечение услуги дошкольного образования можно включить только следующие расходы:
от 65 до 80 % расходов на оплату труда педагогических работников, так как только они непосредственно обеспечивают образовательный процесс (в соответствии с п. 2.8 приложения к приказу Минобрнауки);
расходы на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки (в соответствии с подп. 6.5 п. 1 ст. 29 действующего Закона «Об образовании»).
Остальные затраты следует отнести на услугу по содержанию детей. В результате на услугу по предоставлению дошкольного образования можно устанавливать муниципальное задание, так как она полностью бесплатная и ее финансовое обеспечение может осуществляться путем предоставления субсидии (в соответствии с абз. 1 ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса). На финансовое обеспечение частично платной услуги «Содержание детей (присмотр и уход за детьми)» в части снижения родительской платы из бюджета может предоставляться субсидия на иные цели (в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса).
Новый Закон «Об образовании в Российской Федерации»
В декабре 2012 года был принят новый Закон «Об образовании в Российской Федерации» (от 29 декабря 2012 г. №
В соответствии с частью 1 статьи 9 нового закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования из наиболее бюджетоемких отнесены:
1) организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);
2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ);
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.
К сожалению, остался неурегулированным механизм финансового обеспечения полномочия по присмотру и уходу за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией (ч. 3 ст. 65 Закона №
В процессе обсуждения и принятия нового закона об образовании в настоящее время в средствах массовой информации и Интернете развернулась дискуссия относительно размера родительской платы, а точнее ее возможного значительного роста. Проведенный по Навашинскому району анализ показывает, что с 1 сентября 2013 года родительская плата должна составить по городским детским садам от 3,5 до 4,5 тыс. руб. в месяц, по сельским плата может доходить до 13,5 тыс. руб. Очевидно, что даже с учетом сохраненной в новом законе компенсации за счет средств субъекта РФ части родительской платы для основной массы населения это будет непосильная плата. Законодателем в части 2 статьи 62 Закона №
Согласно пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №
Очевидно, необходимо внести изменение в часть 5 статьи 62 нового Закона «Об образовании», определяющее адресность данной поддержки, в целях перераспределения средств в пользу граждан, действительно в ней нуждающихся. В противном случае муниципалитеты будут вынуждены во избежание социального взрыва предоставлять льготы по родительской плате и фактически брать на себя расходное обязательство субъекта РФ.
Согласно Общероссийским классификаторам видов экономической деятельности (ОКВЭД) и продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) услуги по содержанию детей включены в раздел 85.3 «Услуги социальные», а не в раздел 80.10 «Услуги в области дошкольного и начального общего образования». В соответствии с Федеральным законом №
Доступность — сохранить, расходы — минимизировать
Несомненно, наиболее правильный путь — внесение в новый закон поправки, обеспечивающей предоставление за счет средств субъектов РФ адресной поддержки в зависимости от подушевого дохода семьи с целью перераспределения средств в пользу семей, в ней нуждающихся. Но пока этого не произошло, органам местного самоуправления обеспечить (сохранить) доступность услуг детских садов можно как минимум двумя способами.
Первый: ввести ограничение по размеру родительской платы в муниципальных образовательных учреждениях, то есть фактически предоставить льготу по оплате за счет местного бюджета, как это и происходит в настоящее время. В этом случае муниципалитеты, имеющие дотационность свыше 30 %, возьмут на себя расходное обязательство, не отнесенное к вопросам местного значения, в нарушение статьи 136 Бюджетного кодекса.
Второй: установить с 1 сентября 2013 года размер родительской платы в соответствии с частью 2 статьи 65 нового закона из расчета 100 % затрат на содержание детей. Одновременно ввести дополнительные меры социальной поддержки семей путем предоставления компенсации родительской платы за счет средств местного бюджета аналогично компенсации за счет средств субъекта РФ. В соответствии с частью 5 статьи 20 Закона №
Оба варианта позволяют минимизировать расходы бюджета путем предоставления адресной льготы по оплате в зависимости от подушевого дохода семьи. Но первый вариант фактически полностью перекладывает на муниципалитеты расходное обязательство субъекта РФ. Во втором же варианте компенсация родительской платы за счет субъекта РФ (ч. 7 ст. 65 нового закона) будет выплачиваться из расчета суммы всех затрат, отнесенных на присмотр и уход за детьми и включенных в родительскую плату. Такое решение даже с учетом сохранения уровня родительской платы позволит дополнительно снизить расходы местного бюджета на предоставление услуги по присмотру и уходу за детьми в размере от 16 (с 80 до 64 % при одном ребенке в семье) до 63 % (с 90 до 27 % при трех и более детях в семье). Высвободившийся существенный финансовый ресурс можно направить на укрепление материальной базы детских садов, а также на повышение заработной платы педагогических работников в соответствии с указом Президента РФ.