№4 Апрель 2013 — 25 апреля 2013

Вопросы организации дошкольного образования

Версия для печати 11557 Материалы по теме
Вопросы организации дошкольного образования

Алексей Александрович МАКСИМОВ, начальник управления финансов администрации Навашинского района Нижегородской области, действительный муниципальный советник 1-го класса, в статье рассматривает проблемные вопросы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти по предоставлению услуг дошкольного образования и предлагаются пути их решения.

В прошедшем году в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» были внесены существенные изменения (Законом от 28 февраля 2012 г. № 10-ФЗ), уточняющие, в частности, сферы ответственности по организации предоставления услуг дошкольного образования. Так, к полномочиям органов местного самоуправления теперь отнесено полномочие по финансовому обеспечению дошкольного образования в негосударственных учреждениях. Также понятие «содержание детей» было дополнено (уточнено) словами «присмотр и уход за детьми» и установлена недопустимость включения в перечень расходов на содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) расходов на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования.

Тем не менее согласно проведенному анализу данных, опубликованных на официальном сайте bus.gov.ru, в большинстве регионов Российской Федерации до муниципальных учреждений дошкольного образования доведены муниципальные задания на предоставление одной частично платной услуги в сфере дошкольного образования. Предметом услуги является как непосредственно организация образовательного процесса по предоставлению дошкольного образования, так и содержание детей (присмотр и уход за детьми).

Что было ранее

Согласно Закону «Об образовании» услуги по предоставлению образования (обучение и воспитание) и содержанию детей разграничены. Поэтому бесплатность дошкольного образования при установлении одной комплексной услуги формально стала причиной установления платы за часть услуги, не относящейся к образовательному процессу, то есть платы за содержание ребенка, включающей питание, присмотр и уход за ним.

В соответствии со статьей 52.1 Закона «Об образовании» родительская плата не могла превышать 20 % всех затрат на содержание ребенка в образовательном учреждении (а для родителей, имеющих трех и более детей, — 10 %). Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы, утвержден постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 849. Данный перечень предусматривает все расходы учреждения, включая оплату труда персонала, хозяйственные нужды, содержание зданий.

Пунктом 2.8 приложения к приказу Министерства образования и науки РФ от 23 ноября 2009 г. № 655 «Об утверждении и введении в действие федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования» установлено, что время, необходимое для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, составляет от 65 до 80 % времени пребывания детей в дошкольном учреждении. Сопоставляя вышеприведенные положения нормативно-правовых актов, можно сделать вывод о том, что и затраты учреждений дошкольного образования распределяются аналогичным образом: 80 % затрат относятся к предоставлению дошкольного образования и должны финансироваться из местного бюджета, 20 % затрат, которые идут на содержание детей в учреждении (питание, присмотр и уход), обеспечиваются за счет платы родителей.

Что изменилось

С принятием Закона № 10-ФЗ у муниципалитетов появился ряд проблем:

отсутствие соответствующего финансового возмещения при уменьшении размера родительской платы (из нее должны исключаться расходы на образовательный процесс);

угроза отнесения органами финансового контроля к неправомерным расходам компенсацию родительской платы в части возмещения затрат на предоставление дошкольного образования, включенных в нее;

неразграничение полномочия по финансовому обеспечению содержания ребенка (присмотр и уход) в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в части, освобождаемой от родительской платы. Речь фактически идет о предоставлении льготы, но при этом не определено, к какому публично-правовому образованию отнесены данные расходные обязательства.

С окончательным вступлением в силу в 2012 году Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ и изменением порядка финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений появилась еще одна проблема — невозможность установления муниципального задания детским садам на частично платную услугу. Существует норма Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (п. 4 ст. 9.2), в соответствии с которой бюджетное учреждение вправе в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги за плату. Однако Законом «Об образовании» не оговорено, что родительская плата взимается в пределах государственного (муниципального) задания.

Выход из создавшегося положения

Очевидно, что выходом из создавшегося положения является принятие целого комплекса решений. В ведомственный перечень услуг необходимо внести изменение по разделению одной комплексной услуги на две: услуги по предоставлению общедоступного бесплатного дошкольного образования и услуги по содержанию детей (присмотр и уход). В условиях отсутствия соответствующего источника возмещения выпадающих доходов от снижения родительской платы и в целях их минимизации в нормативы затрат на финансовое обеспечение услуги дошкольного образования можно включить только следующие расходы:

от 65 до 80 % расходов на оплату труда педагогических работников, так как только они непосредственно обеспечивают образовательный процесс (в соответствии с п. 2.8 приложения к приказу Минобрнауки);

расходы на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки (в соответствии с подп. 6.5 п. 1 ст. 29 действующего Закона «Об образовании»).

Остальные затраты следует отнести на услугу по содержанию детей. В результате на услугу по предоставлению дошкольного образования можно устанавливать муниципальное задание, так как она полностью бесплатная и ее финансовое обеспечение может осуществляться путем предоставления субсидии (в соответствии с абз. 1 ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса). На финансовое обеспечение частично платной услуги «Содержание детей (присмотр и уход за детьми)» в части снижения родительской платы из бюджета может предоставляться субсидия на иные цели (в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса).

Новый Закон «Об образовании в Российской Федерации»

В декабре 2012 года был принят новый Закон «Об образовании в Российской Федерации» (от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ), который вступит в силу 1 сентября 2013 года. Исключение — пункт 3 части 1 статьи 8, вступающий в силу с 1 января 2014 года, которым определено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования в муниципальных организациях будет осуществляться посредством предоставления субвенций местным бюджетам. В субвенции в том числе включаются расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 9 нового закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования из наиболее бюджетоемких отнесены:

1) организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ);

3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

К сожалению, остался неурегулированным механизм финансового обеспечения полномочия по присмотру и уходу за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией (ч. 3 ст. 65 Закона № 273-ФЗ). Однако следует признать, что контингент этих детей, посещающих детские сады, составляет незначительный процент (по Навашинскому району — 0,9 %).

В процессе обсуждения и принятия нового закона об образовании в настоящее время в средствах массовой информации и Интернете развернулась дискуссия относительно размера родительской платы, а точнее ее возможного значительного роста. Проведенный по Навашинскому району анализ показывает, что с 1 сентября 2013 года родительская плата должна составить по городским детским садам от 3,5 до 4,5 тыс. руб. в месяц, по сельским плата может доходить до 13,5 тыс. руб. Очевидно, что даже с учетом сохраненной в новом законе компенсации за счет средств субъекта РФ части родительской платы для основной массы населения это будет непосильная плата. Законодателем в части 2 статьи 62 Закона № 273-ФЗ установлено, что учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке. Но кто будет оплачивать эту льготу, на сегодняшний день не определено.

Согласно пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» социальная поддержка семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), малоимущих граждан относится к полномочиям субъектов РФ. Это полномочие частично реализовано в части 5 статьи 65 нового Закона «Об образовании», но этого явно недостаточно для основной части граждан, имеющих детей. Проблема в том, что поддержка оказывается всем гражданам, имеющим детей, посещающих детские сады, в том числе семьям с высокими доходами и в данной поддержке ненуждающимся. В настоящее время, например, в Навашинском районе не обращаются за компенсацией родительской платы около 19 % граждан, и мы полагаем, что именно по причине того, что в ней не нуждаются (родительская плата составляет 1,25 тыс. руб.).

Очевидно, необходимо внести изменение в часть 5 статьи 62 нового Закона «Об образовании», определяющее адресность данной поддержки, в целях перераспределения средств в пользу граждан, действительно в ней нуждающихся. В противном случае муниципалитеты будут вынуждены во избежание социального взрыва предоставлять льготы по родительской плате и фактически брать на себя расходное обязательство субъекта РФ.

Согласно Общероссийским классификаторам видов экономической деятельности (ОКВЭД) и продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) услуги по содержанию детей включены в раздел 85.3 «Услуги социальные», а не в раздел 80.10 «Услуги в области дошкольного и начального общего образования». В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и оказание социальных услуг не относятся к вопросам местного значения. Согласно части 3 статьи 136 Бюджетного кодекса муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) превышает 30 % собственных доходов, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Тем не менее придется принимать данные расходные обязательства, причем муниципалитетам, имеющим дотационность свыше 30 %, вопреки запретам, установленным законодательством.

Доступность — сохранить, расходы — минимизировать

Несомненно, наиболее правильный путь — внесение в новый закон поправки, обеспечивающей предоставление за счет средств субъектов РФ адресной поддержки в зависимости от подушевого дохода семьи с целью перераспределения средств в пользу семей, в ней нуждающихся. Но пока этого не произошло, органам местного самоуправления обеспечить (сохранить) доступность услуг детских садов можно как минимум двумя способами.

Первый: ввести ограничение по размеру родительской платы в муниципальных образовательных учреждениях, то есть фактически предоставить льготу по оплате за счет местного бюджета, как это и происходит в настоящее время. В этом случае муниципалитеты, имеющие дотационность свыше 30 %, возьмут на себя расходное обязательство, не отнесенное к вопросам местного значения, в нарушение статьи 136 Бюджетного кодекса.

Второй: установить с 1 сентября 2013 года размер родительской платы в соответствии с частью 2 статьи 65 нового закона из расчета 100 % затрат на содержание детей. Одновременно ввести дополнительные меры социальной поддержки семей путем предоставления компенсации родительской платы за счет средств местного бюджета аналогично компенсации за счет средств субъекта РФ. В соответствии с частью 5 статьи 20 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Оба варианта позволяют минимизировать расходы бюджета путем предоставления адресной льготы по оплате в зависимости от подушевого дохода семьи. Но первый вариант фактически полностью перекладывает на муниципалитеты расходное обязательство субъекта РФ. Во втором же варианте компенсация родительской платы за счет субъекта РФ (ч. 7 ст. 65 нового закона) будет выплачиваться из расчета суммы всех затрат, отнесенных на присмотр и уход за детьми и включенных в родительскую плату. Такое решение даже с учетом сохранения уровня родительской платы позволит дополнительно снизить расходы местного бюджета на предоставление услуги по присмотру и уходу за детьми в размере от 16 (с 80 до 64 % при одном ребенке в семье) до 63 % (с 90 до 27 % при трех и более детях в семье). Высвободившийся существенный финансовый ресурс можно направить на укрепление материальной базы детских садов, а также на повышение заработной платы педагогических работников в соответствии с указом Президента РФ.

Поделиться