В прошлом году на улицах Москвы появились плакаты с яркими слоганами типа «Мельчит — значит ловчит». Так один из крупных банков в рамках социальной рекламы, согласованной с Минфином России, обоснованно выступил против отвлечения граждан от важных пунктов кредитных и иных договоров путем печати их намеренно мелким шрифтом. А в феврале этого года в Москве прошла встреча министров финансов и управляющих центральных банков стран, входящих в двадцатку самых развитых (так называемую Группу двадцати), в ходе которой особое внимание было уделено вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг. На первый взгляд это два не связанных друг с другом события, но оба они являются, как считает Андрей Константинович СИНЯГИН, директор департамента консультационных услуг государственному сектору ООО «ФБК», к. э. н., показательными приметами все возрастающего значения для государства, финансового сообщества и общественности проблем защиты прав потребителей на финансовых рынках и повышения уровня финансовой грамотности населения.
В последние годы вопросы необходимости кардинального улучшения защиты прав потребителей на финансовых рынках и повышения уровня финансовой грамотности населения оказались в центре внимания многих зарубежных стран. По данным социологических исследований, даже в таких развитых странах, как США и Великобритания, уровень финансовой грамотности населения является далеко не достаточным. В развитых странах эта проблема решается на государственном уровне: во многих уже приняты и действуют национальные стратегии и программы повышения финансовой грамотности населения, на эти цели выделяются существенные средства из государственного бюджета, к решению задач привлекаются дополнительные ресурсы корпоративных и общественных организаций.
Мировой финансовый кризис
Прежде всего Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) решила пересмотреть Руководящие принципы Организации Объединенных Наций по защите прав потребителей. В структуре нового документа был выделен специальный раздел «Финансовые услуги». Предложения о пересмотре Руководящих принципов Организации Объединенных Наций по защите прав потребителей должны быть приняты в июле 2013 года.
В 2011 году страны «Группы двадцати» поддержали Принципы высокого уровня Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по защите прав потребителей финансовых услуг. В 2012 году страны ОЭСР приняли Основополагающие принципы национальной стратегии финансового образования, одобренные лидерами стран «двадцатки». В прошлом году Всемирный банк принял Правила надлежащей практики по защите прав потребителей финансовых услуг, и всем государствам, являющимся членами этой международной финансовой организации, рекомендуется придерживаться этих правил.
Наконец, по результатам вышеупомянутой февральской встречи в Москве министров финансов и управляющих центральных банков «Группы двадцати» было принято коммюнике, в котором расширение доступа к финансовым услугам рассматривается в качестве неотъемлемого дополнения к защите прав потребителей на финансовых рынках и повышению уровня финансовой грамотности. Термин «расширение доступа к финансовым услугам» (financial inclusion) является сравнительно новым для России, хотя и стал упоминаться в дискуссиях десять лет тому назад (первоначально под ним понималось в первую очередь предоставление финансовых услуг по доступным ценам малообеспеченным слоям населения).
Актуальность вопроса
В Российской Федерации актуальность защиты прав потребителей на финансовых рынках определяется не только необходимостью включения в международный контекст, но и исторически сложившимся крайне низким уровнем финансового образования россиян, который нередко приводит к серьезным конфликтам с финансовыми институтами и обращениям граждан за помощью в их разрешении к различным государственным органам. Следует признать, что большинство россиян, не имея основ финансовой грамотности, склонны выбирать и использовать финансовые услуги без учета своих реальных возможностей, недооценивая или переоценивая их. С одной стороны, граждане продолжают испытывать стойкое недоверие ко всем финансовым институтам: более половины россиян (51 % по данным Национального агентства финансовых исследований) не имеют опыта банковского кредитования. С другой стороны, многие граждане под воздействием рекламы переоценивают свои возможности и, как следствие, попадают в разряд обманутых потребителей финансовых услуг (вкладчиков, дольщиков и др.). Характерным является и разрыв в уровнях финансовой компетентности у поставщиков и потребителей розничных финансовых услуг, обусловленный высоким уровнем профессиональных знаний у одних и практически полным их отсутствием у других. Важно учитывать и сохранение рисков второй волны мирового финансового кризиса, поскольку до сих пор не преодолены системные причины его возникновения и развития.
За последние годы в России многое было сделано для решения этой проблемы: более 20 лет действует закон о защите прав потребителей, создана региональная сеть центров консультирования и информирования населения по данным вопросам, улучшилась координация деятельности по решению вопросов защиты прав потребителей. Изменилась и стала более адекватной позиция многих финансовых институтов к вопросам защиты прав потребителей. Однако по-прежнему остро ощущается недостаток специального внимания к организации и ресурсному обеспечению защиты прав потребителей на финансовых рынках. В связи с этим реализация с 2011 года проекта «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» Минфина России и Всемирного банка создает благоприятные условия для прорыва в этом направлении.
Безусловно, кто-то может решить, что взаимосвязанные проблемы защиты прав потребителей на финансовых рынках, повышения уровня финансовой грамотности и расширения доступа к финансовым услугам являются не самыми актуальными и приоритетными для современного развития страны — есть гораздо более насущные. Вместе с тем потенциальные и даже маловероятные угрозы имеют нехорошее свойство временами реализовываться. Если даже недавнее падение метеорита на Южном Урале привело к сотням пострадавших, а материальный ущерб, по оценкам, превысил миллиард рублей, то в случае невнимания к решению указанных проблем пострадавших может быть десятки тысяч, а ущерб — несоизмеримо большим.
Проблемы защиты прав потребителей финансовых услуг
В настоящее время центральное и даже монопольное положение в национальной системе защиты прав потребителей финансовых услуг занимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), которому в 2004 году были переданы функции трех федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в этой сфере. В 2012 году был повышен статус Роспотребнадзора, когда он перешел в непосредственное подчинение Правительству Российской Федерации. Одновременно Роспотребнадзор получил и полномочия в сфере выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере защиты прав потребителей. Ведомство осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные подразделения во взаимодействии с другими федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и многочисленными общественными объединениями потребителей.
Построенная система нормативных правовых актов в целом создает достаточные основания для результативного выполнения Роспотребнадзором возложенных на него государственных функций по защите прав потребителей. Обсуждаемые в последнее время важные законопроекты («О потребительском кредитовании», «О финансовом уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», «О деятельности по взысканию просроченной задолженности», «О банкротстве физических лиц» и др.) позволят укрепить нормативную правовую базу по защите прав потребителей финансовых услуг. Но хотя законодательство России и соответствует требованиям Руководящих принципов для защиты интересов потребителей, принятых Генеральной Ассамблеей ООН, оно отстает от динамичного и не всегда регулируемого развития финансового рынка. Следует отметить, что практически ни в одном нормативном правовом акте не выделены специально вопросы защиты прав потребителей финансовых услуг. Правовые нормы защиты прав потребителей требуют распространения не только на банковские, депозитные, страховые, микрофинансовые, но и на иные финансовые услуги.
Сложившаяся организационная структура управления в Роспотребнадзоре (центральный аппарат, территориальные органы, региональная сеть консультационных центров) также предоставляет широкие возможности для качественного оказания государственных услуг. Если всего в органах и организациях Роспотребнадзора работает около 110 тыс. специалистов, то с защитой прав потребителей финансовых услуг, по нашим оценкам, в той или иной мере связана деятельность примерно 3 тыс. человек. По информации на официальном сайте ведомства, в 2011 году всего при поддержке Роспотребнадзора потребители отсудили у поставщика почти 1,2 млрд руб.
С другой стороны, при всей их актуальности вопросы защиты прав потребителей финансовых услуг не обособлены в самостоятельном структурном подразделении Роспотребнадзора, а их решение не подкреплено достаточной численностью специалистов квалификации, сопоставимой с квалификацией профессионалов на финансовых рынках. Болезненными являются практически все вопросы квалификационно-кадрового обеспечения работы Роспотребнадзора в этой сфере — текучесть, незакрытые вакансии, сравнительно низкий уровень оплаты труда и иных способов мотивации (по западной практике для исключения коррупции оплата труда государственных контролеров должна быть как минимум не ниже оплаты специалистов в проверяемых организациях). Наконец, требуется и кардинальное изменение системы повышения квалификации специалистов с акцентом на приобретение знаний о состоянии и развитии финансовых рынков. Другими словами, в современных условиях специалист Роспотребнадзора и специалист коммерческого банка должны на равных обсуждать, допустим, проблемы, специфику и риски использования потребителем ссудного счета.
Проблематично судить об эффективности деятельности органов и организаций Роспотребнадзора, поскольку в ведомственной системе оценочных показателей в основном используются абсолютные показатели (количество обращений потребителей, количество консультаций, количество проверок и др.) без выделения непосредственных и конечных результатов и привязки их к использованным бюджетным средствам. Динамика абсолютных показателей оценки деятельности Роспотребнадзора является неуклонно положительной, но может иметь двусмысленный характер и свидетельствовать как об улучшении организации защиты прав потребителей, так и об ухудшении качества оказания услуг на розничном финансовом рынке. Показатели оценки уровня финансовой грамотности отсутствуют — для этих задач пока не стали традиционными регулярные социологические исследования. Следует подчеркнуть, что на официальном сайте Роспотребнадзора содержится минимум аналитической информации для потребителей и экспертов. Ожидается, что в ближайшем будущем ситуация должна качественно измениться с созданием единого информационного ресурса для государственных органов контроля и надзора.
Роспотребнадзор активно взаимодействует с общественными организациями потребителей, с крупнейшими из них заключены соглашения о сотрудничестве. На территории Российской Федерации зарегистрировано свыше 500 общественных организаций потребителей. Следует особо отметить, что для образования общественной организации потребителей достаточно трех физических лиц, при этом их деятельность не всегда строго регламентирована, как у государственного органа по контролю и надзору. Тем не менее у этих организаций присутствует высокая заинтересованность в результатах своей работы, поскольку в соответствии с законодательством они имеют право на получение 50 % суммы штрафа с предпринимателя, нарушившего права конкретного потребителя. Аудиторы Счетной палаты в прошлом году выявили интересную тенденцию — общества защиты прав потребителей, которые по идее должны быть помощниками Роспотребнадзора, стали за деньги защищать, наоборот, предпринимателей от потребителей1.
Опосредованным образом в национальной системе защиты прав потребителей финансовых услуг участвуют основные регуляторы российского финансового рынка (Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам), которые через систему норм и требований обеспечивают устойчивость и качество работы финансовых организаций. При этом следует отметить, что, хотя правительственными постановлениями были приняты правила, упорядочивающие оказание некоторых услуг (услуг общественного питания, связи, туристических услуг и др.), подобные правила и порядок отсутствуют для оказания финансовых услуг.
До настоящего времени принципы ответственного кредитования, характерные для развитых стран, не стали общепринятыми для российских финансовых институтов. В более пристальном внимании нуждается распространенная в финансовых организациях практика стимулирования работы отдельных специалистов путем привязки размера бонусных выплат к количеству заключенных договоров. Кроме того, в условиях недостаточной финансовой грамотности населения и, как следствие, его особой уязвимости целесообразным представляется обязательное участие Роспотребнадзора в экспертизе и согласовании всех проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы потребителей финансовых услуг.
Стратегия и координация действий
Все кратко перечисленные выше проблемы возможно и необходимо решить в ближайшие годы на основе расширения использования программных методов управления и разработки национальной стратегии (программы) защиты прав потребителей финансовых услуг, повышения уровня финансовой грамотности и расширения доступности финансовых услуг. Ответственным исполнителем должен стать Роспотребназор в связи с возложенными на него функциями.
В рамках национальной стратегии (государственной программы или аналогичного масштабного проекта) следует реализовать комплекс мероприятий по повышению эффективности защиты прав потребителей финансовых услуг для системного решения проблем, в том числе кардинального улучшения квалификационно-кадрового и информационно-технологического обеспечения деятельности Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций. Показательно, что в ряде субъектов РФ (Волгоградской, Калининградской, Тверской и других областях — всего более десяти) разработаны и реализуются программы по защите прав потребителей, которые направлены на предупреждение и недопущение нарушений прав потребителей, в том числе и на рынке розничных финансовых услуг. Справедливости ради следует признать, что реализация аналогичных программ пока еще не стала общим правилом для всех регионов.
Именно в этих условиях Роспотребназор как уполномоченный орган по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей должен выступить одним из координаторов всех запланированных действий по стабилизации розничного финансового рынка, повышению уровня информированности и финансовой грамотности населения, содействовать эффективному взаимодействию всех сторон, заинтересованных в результатах этих действий, для формирования адекватного ответа на глобальные вызовы современности.
