Первые шаги по формированию программного бюджета сделаны, первые итоги этого решения можно оценить и осмыслить уже сегодня. Результат внедрения государственных программ в процесс бюджетного планирования становится более очевидным и прогнозируемым. Тем не менее на повестке дня осталось еще много вопросов и спорных ситуаций.
Республика Алтай активно участвует в процессе перехода на результативное управление. Поэтому важно перестроить сознание участников бюджетного процесса, и это касается не только исполнительной власти, но и всего бюджетного сектора. А значит, создание инновационных инструментов государственного управления посредством эффективного использования механизмов стратегического и бюджетного планирования с последующей реализацией единственно возможного и заранее определенного способа воздействия на конечный результат становится очень востребовано.
Чаще всего при обсуждении вопроса перехода на программный бюджет наиболее сложным и важным представляется выстраивание структуры программно-целевых инструментов планирования как выражение взаимосвязи целей и целевых показателей. Но, на наш взгляд, более сложные противоречия в заданной системе координат вызывает полное отсутствие взаимосвязи между целями и показателями их достижения различных уровней государственного управления, начиная с федеральных стратегических прогнозных документов и заканчивая документами муниципальных образований. Отсутствуют четкие, конкретные, а главное понятные правила построения системы взаимодействия трех уровней государственного управления. Следовательно, недостаточно четко определены и условия исполнения государственных функций, целевых установок и приоритетов. Система настолько сложна и подвержена такому количеству воздействующих факторов, что может стать непредсказуемой и неуправляемой.
Концепция целеполагания, разработанная в Республике Алтай в 2012 году с участием компании «Р.О.С.Т.У.», содержит в себе не просто иерархию целей и целевых показателей развития региона, но и логичный ответ на вопрос, почему так, а не иначе построена эта система целей. В февральском номере журнала «Бюджет» мы уже анализировали Правила формирования системы целеполагания Республики Алтай. При помощи данного алгоритма, используя анализ проблемных точек развития и сформулировав требуемый результат на конец планируемого периода, можно построить стройную систему целей. Несомненным преимуществом этой системы будет не только реальная возможность оценки достигаемых результатов, корректировка целей и показателей по результатам оценки, но и конкретизация результата непосредственного исполнителя отдельной государственной услуги, работы либо функции. Причем инновационная составляющая данного процесса в нашем регионе заключается в построении систем логических взаимосвязей и взаимозависимостей величины денежного вознаграждения рядового служащего или, к примеру, воспитателя детского сада и достижения стратегической цели региона, как бы громко это ни звучало.
Последовательность действий государственной власти по предлагаемой технологии выглядит следующим образом:
1) обеспечение взаимосвязи целевых установок стратегических прогнозных документов федерального, окружного и регионального уровней;
2) уточнение либо определение целей и приоритетов развития региона с учетом его специфики и вышестоящих целей;
3) построение системы целеполагания регионального уровня, определение стратегических целей развития для муниципальных образований;
4) создание инструментов целевого планирования и бюджетирования в виде целевых программ (имеющих в своей основе государственные задания и планы деятельности органов исполнительной власти и определение ответственных исполнителей до уровня конечного исполнителя);
5) определение условий реализации и порядка мониторинга достижения результатов целевых программ с получением однозначного результата — достигла программа поставленных целей либо не достигла;
6) анализ реализации целевых программ, контроль выполнения государственных заданий и планов деятельности с учетом мнения потребителей услуг, работ, функций, а по результатам — корректировка целей и показателей;
7) принятие управленческих решений посредством механизмов эффективного контракта на всех уровнях управления в текущем режиме.
Наиболее трудоемким и в то же время дискуссионным является процесс закрепления определенных планируемых результатов за конкретным исполнителем. Самое сложное здесь — верно сформулировать результативный показатель, ведь именно в условиях «плавающих» и неопределенных требований к результатам имеют место возможности некачественного выполнения государственных функций и оказания государственных услуг.
Данное обязательное условие актуально на всех уровнях управления, и сегодня этот недостаток имеют и должностные регламенты государственных служащих, и государственные задания, и ДРОНДы ведомств. И именно ДРОНДы, по нашему мнению, могут стать тем реальным управленческим инструментом на уровне глав регионов, на основе которого можно будет осуществлять оценку эффективности деятельности ведомств. Но это будет совершенно другой ДРОНД, имеющий в своей основе плановые показатели деятельности ведомств в жесткой взаимосвязи с программно-целевыми инструментами управления. Документ должен содержать разделы, агрегирующие показатели всех целевых программ ведомства и организационные показатели деятельности с различной периодичностью оценки.
Ключевое значение в предлагаемой системе имеет контроль за результатами. Причем контроль реализации функций, оказания услуг, осуществления работ в пределах бюджетной системы должен быть многоуровневым. К примеру, необходимо наличие механизма общественного контроля, так как зачастую только конечный потребитель способен достаточно достоверно определить качество полученной услуги. Немаловажное значение, конечно, играет и качество внешнего аудита деятельности исполнительной власти в целом и подведомственных учреждений в частности. Поэтому в итоге принципиальное значение имеет показатель результативности. Чем точнее формулировка целевого показателя отражает факт достижения поставленной цели и соответствует SMART-требованиям, тем эффективнее и проще механизм контроля за его исполнением.
Логическим завершением цикла реализации целевых программ, по нашему убеждению, должна являться операция по применению мер воздействия на результат после получения выводов мониторинга реализации программ на любом уровне управления. Здесь наиболее продуктивно использование механизмов административного воздействия на конечного исполнителя. Широко известно, что роль и значение личностной мотивации в управленческой деятельности очень велики. Применение различных способов мотивации, в том числе закрепление персональной ответственности, материальное и нематериальное стимулирование по результатам труда на нормативно-правовой основе, позволит максимально повысить эффективность реализации целевых программ. При решении этой непростой задачи возникает множество сложностей, например отсутствие взаимосвязи результатов труда и его оплаты, финансовое обеспечение деятельности любого субъекта бюджетной системы строго в календарном периоде времени, отсутствие методики распределения трудозатрат при совместном исполнении функции. Но, как говорится, нет неразрешимых проблем, есть непринятые решения. Сегодня часть пути уже пройдена, значит, есть возможность дойти до желаемого результата.
