Контрактной системе быть

Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель сектора «Муниципальные финансы» Фонда «Институт экономики города».

Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ) подписан Президентом РФ. Что нового принесет он участникам закупок?

Закон № 44-ФЗ заменит Закон № 94-ФЗ. В процессе рассмотрения и подготовки проект закона о контрактной системе претерпел огромные изменения. В отличие от ранних версий принятая редакция не предполагает революции в существующей системе заказа: вносимые изменения очень значительны, однако они не затрагивают концептуальное ядро сложившейся системы закупок.

В законе сохранены существующие правовые основы договорных отношений в общественном секторе. Как и сегодня, государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом, государственное казенное учреждение заключает от имени Российской Федерации, субъекта РФ государственный контракт, а муниципальный орган, муниципальное казенное учреждение — муниципальный контракт. Государственные (муниципальные) бюджетные учреждения и иные заказчики, на которые распространяется действие закона, заключают в соответствии с установленными процедурами гражданско-правовые договоры. Закон не вносит радикальных изменений в порядок проведения базовых видов закупочных процедур — конкурса, электронного аукциона, запроса котировок. Сохранены основания применения и особенности закрытых способов размещения заказа, а также закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Не меняются логика использования информационной системы в сфере закупок, основные требования к документации о закупках, обеспечению заявок и контрактов, правила электронного документооборота, правила ведения реестра контрактов, процедуры обжалования действий (бездействия) субъектов в сфере закупок. Отметим, что речь идет об отсутствии именно принципиальных изменений, в то время как масштаб частных изменений всех указанных элементов системы заказа очень велик.

К важнейшим новациям закона следует отнести:

· развитие системы планирования государственных (муниципальных) закупок;

· расширение перечня способов определения поставщиков (вводятся новые конкурентные процедуры — конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений);

· изменение регулирования закупок бюджетных учреждений, автономных учреждений и унитарных предприятий;

· установление антидемпинговых механизмов;

· введение процедур одностороннего расторжения контракта;

· изменение требований к действиям заказчика при несостоявшихся конкурентных процедурах;

· развитие контроля в системе государственного и муниципального заказа.

Планирование закупок согласно закону осуществляется на основе формируемых и размещаемых заказчиками в единой информационной системе планов закупок и планов-графиков (ст. 16, 17, 21). План закупок формируется на период действия закона (решения представительного органа) о бюджете публично-правового образования и утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством (для бюджетного учреждения — в течение десяти рабочих дней после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности).

План-график формируется на основе плана закупок на финансовый год и содержит перечень подлежащих закупке товаров, работ, услуг и детальную информацию об основных параметрах закупок, в том числе идентификационный код, наименование и описание объекта закупки, начальную (максимальную) цену, способ и срок (дату) начала определения поставщика, сроки и этапы оплаты. План-график является основанием для осуществления закупки (начиная с 1 января 2016 года заказчик не имеет права осуществлять закупку при ее отсутствии в плане-графике) и может быть изменен не позднее чем за десять календарных дней до дня размещения извещения о соответствующей закупке. Порядки формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков устанавливаются высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией в соответствии с требованиями, утвержденными Правительством РФ.

Согласно закону обоснованию при планировании закупок подлежат объект (объекты) закупок исходя из необходимости реализации цели закупки и требований о нормировании (при подготовке плана закупок), начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (при подготовке плана-графика). Под нормированием понимается установление требований (в том числе предельной цены) к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и (или) нормативных затрат на обеспечение функций органов публичной власти. Нормирование осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с требованиями, установленными Правительством РФ (ст. 19). Правительство РФ также вправе установить обязательные для всех заказчиков требования к отдельным видам товаров, работ, услуг.

Закон устанавливает, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков или осуществляют закупки у единственного поставщика. К конкурентным способам отнесен конкурс (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукцион (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок и запрос предложений. Логика выбора способа закупочной процедуры в целом соответствует установленной Законом № 94-ФЗ. Заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика, только если предмет закупки входит в установленный законом перечень (ст. 93), причем данный перечень достаточно близок к действующему сегодня перечню оснований размещения заказа у единственного поставщика. Если закупка не относится к данному перечню, заказчик в общем случае выбирает между проведением конкурса и электронного аукциона. Проведение электронного аукциона обязательно в отношении закупок, которые будут определены Правительством РФ, заказчик также вправе применять электронный аукцион и в отношении прочих закупок. В установленных законом случаях заказчик вправе использовать «быстрые» процедуры закупок — запрос котировок и запрос предложений. При этом использование «быстрых» процедур является правом, а не обязанностью.

Как отмечалось, регулирование проведения конкурса, электронного аукциона и запроса котировок в целом соответствует регулированию Закона № 94-ФЗ. Наиболее значимы следующие изменения:

· минимальный срок размещения извещения о проведении открытого конкурса уменьшается с 30 до 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками (открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам);

· при проведении конкурса составляются и размещаются в информационной системе только два протокола: протокол вскрытия конвертов и протокол рассмотрения и оценки заявок, а не три как в настоящее время;

· минимальный срок размещения извещения о проведении электронного аукциона в отношении контрактов, начальная (максимальная) цена которых превышает 3 млн руб., снижается с 20 до 15 дней (в отношении закупок, начальная (максимальная) цена которых не превышает 3 млн руб., предельный срок по-прежнему составляет семь дней);

· совокупный объем закупок, размещаемых с помощью запроса котировок, не должен превышать 10% объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, но не более 100 млн руб. в год.

Вводятся особые формы конкурсов — конкурс с ограниченным участием (ст. 56) и двухэтапный конкурс (ст. 57). Конкурс с ограниченным участием представляет собой вид конкурса, при проведении которого устанавливаются дополнительные предквалификационные требования к допуску участников размещения заказа. Конкурс с ограниченным участием применяется в отношении товаров, работ, услуг, поставку которых способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Перечень данных товаров, работ, услуг и (или) порядок отнесения к ним устанавливаются Правительством РФ.

При проведении двухэтапного конкурса на первом этапе участники размещения заказа подают заявки, содержащие предложения в отношении объекта закупки без указания цены. Конкурсная комиссия проводит серию обсуждений поступивших предложений, при этом комиссия обязана обеспечить равные возможности для участия в этих обсуждениях всем участникам и доступ всех участников на все обсуждения. По результатам первого этапа заказчик вправе уточнить первоначальные условия закупки, а именно требования к функциональным, техническим, качественным или эксплуатационным характеристикам объекта закупок, а также вытекающие из данного уточнения критерии оценки конкурсных заявок. Ко второму этапу приглашаются участники, допущенные к участию в конкурсе по итогам первого этапа, отбор победителя осуществляется в обычном порядке. Двухэтапный конкурс может быть проведен при необходимости уточнения заказчиком характеристик объекта закупки в отношении контрактов на проведение научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий, поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисных контрактов, а также контрактов, заключаемых в целях создания произведения литературы или искусства (как результата интеллектуальной деятельности).

Новой процедурой закупок является запрос предложений — способ определения поставщика, при котором победителем признается участник процедуры закупки, направивший наилучшее окончательное предложение (ст. 83). Извещение о проведении запроса предложений размещается заказчиком не позднее чем за пять дней до проведения процедуры. При проведении запроса предложений все заявки оцениваются на основании установленных в документации ценовых и неценовых критериев. Результаты оценки отражаются в протоколе, после чего оглашаются и размещаются в информационной системе условия исполнения контракта, содержащиеся в заявке, признанной лучшей без объявления участника запроса предложений, который направил такую заявку. После оглашения указанной информации участники могут направить окончательное предложение не позднее рабочего дня, следующего за датой проведения запроса предложений. Определение победителя осуществляется в соответствии с теми же критериями, а если не подано ни одного окончательного предложения, побеждает участник, представивший лучшее из первоначально поданных предложений.

Законопроект содержит ряд положений, нацеленных на обеспечение надлежащего исполнения обязательств по контрактам. Данные положения включают антидемпинговые меры, возможность одностороннего расторжения контракта, а также требования к проведению экспертизы при приемке товаров, работ, услуг.

Возможность применения антидемпинговых механизмов при проведении конкурса и аукциона возникает у заказчика в случае, если участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта (ст. 37). Для закупок, начальная (максимальная) цена которых превышает 15 млн руб., контракт заключается только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта в размере, в полтора раза превышающем размер, указанный в документации о торгах, но не менее размера аванса. Для закупок, начальная (максимальная) цена которых не превышает 15 млн руб., контракт заключается только после предоставления указанного выше обеспечения исполнения контракта или информации, подтверждающей добросовестность участника. Под последней понимается информация об исполнении в течение не менее года до даты подачи заявки трех контрактов, реализованных без применения неустоек, либо четырех и более контрактов, не менее 75% которых исполнены без применения неустоек. При этом цена одного из контрактов должна составлять не менее чем 20% цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт. Кроме того, в отношении конкурсов на право заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, оказание консультационных услуг установлено право заказчика определить различные величины значимости критериев оценки в отношении заявок с предложением о цене контракта до и свыше 25% начальной (максимальной) цены контракта.

Закон устанавливает процедуру одностороннего расторжения контракта заказчиком и исполнителем (ст. 95). Одностороннее расторжение производится при условии, если это было предусмотрено контрактом, в соответствии с гражданским законодательством, то есть при нарушении другой стороной условий контракта. Процедура одностороннего расторжения предполагает, что сторона, расторгающая контракт, информирует другую сторону. Если причины, послужившие основанием для принятия решения о расторжении, устраняются в десятидневный срок с даты уведомления, расторжение аннулируется. Отметим также, что установленный Законом № 44-ФЗ перечень оснований для изменения контракта по соглашению сторон в целом близок к перечню, установленному Законом № 94-ФЗ.

Для проверки представленных результатов исполнения контракта заказчик обязан провести экспертизу (ст. 94). Экспертиза может проводиться заказчиком своими силами или с привлечением на контрактной основе экспертов, экспертных организаций. В случае привлечения экспертов, экспертных организаций при принятии решения о приемке или об отказе в приемке результатов комиссия должна учитывать отраженные в своем заключении предложения экспертов, экспертных организаций. Законом установлен ряд закупок, приемка которых осуществляется только после проведения проверки экспертами, экспертными организациями, в том числе закупка у единственного поставщика после признания несостоявшейся конкурентной процедуры из-за того, что к участию в процедуре допущена только одна заявка. К привлекаемым экспертам, экспертным организациям законопроектом установлены требования, которые направлены на предотвращение заинтересованности в результатах экспертизы (ст. 41).

Требования Закона № 44-ФЗ распространяются на бюджетные учреждения, за исключением закупок, которые могут быть размещены в соответствии с положениями Закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а именно закупок, осуществляемых:

· за счет грантов, а также субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из бюджетов бюджетной системы РФ, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

· в качестве исполнителя по контракту при привлечении в ходе его исполнения иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств;

· за счет средств, полученных при осуществлении иной приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Напротив, требования к закупкам государственных, муниципальных автономных учреждений и унитарных предприятий ужесточаются. Согласно статье 15 Закона № 44-ФЗ при предоставлении автономным учреждениям, унитарным предприятиям средств из бюджетов бюджетной системы РФ на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, на осуществление ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона № 44-ФЗ, регулирующие вопросы планирования закупок, определения поставщиков и заключения гражданско-правового договора, а также положения, регулирующие мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Аналогичные нормы установлены в отношении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, унитарными предприятиями, при реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства (в рамках договоров об участии публично-правового образования в собственности субъекта инвестиций).

Закон о контрактной системе вступает в силу 1 января 2014 года, за исключением положений, для которых установлен более поздний срок. Нормы, регулирующие планирование и обоснование закупок, вступают в силу 1 января 2015 года. А нормы о невозможности осуществления не указанной в плане-графике закупки, об обязательности общественного обсуждения определенных Правительством РФ видов закупок, о принятии решений об уровне централизации закупок, о мониторинге в системе закупок, связанные с идентификационным кодом закупок, — с 1 января 2016 года. С 1 января 2017 года вступает в силу норма о каталоге товаров, работ, услуг в системе закупок (основа для идентификационного кода закупок).

Закон № 44-ФЗ не содержит изменений в корреспондирующие законы, в частности в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в Закон № 223-ФЗ. Данные изменения должны быть внесены отдельными законами. Еще одна особенность Закона № 44-ФЗ — очень большое количество ссылок на акты Правительства РФ. Правительство должно принять более 40 нормативных актов, к числу которых относятся перечень товаров, работ, услуг, закупка которых производится с помощью электронного аукциона, порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, и ряд других актов, определяющих ключевые особенности практического применения закона о контрактной системе.