Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «Экорис-НЭИ», к. э. н.
Евгения Евгеньевна МИХАЛЬКОВА, консультант ООО «Экорис-НЭИ»
В связи с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» перед федеральными органами исполнительной власти стоит задача по переходу к середине 2013 года на использование единых нормативов затрат по специальностям и направлениям подготовки в сфере высшего профессионального образования. В статье представлен опыт Минобрнауки России по переводу вузов на нормативно-подушевое финансирование, предложены общие принципы перехода к единым нормативным затратам с учетом особенностей образовательных программ, описаны ожидаемые последствия для вузов.
С начала реформы механизмов финансирования бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального образования прошло более двух лет, но споры о необходимости и последствиях проведения этой реформы не только не утихают, но и набирают новую силу. Связано это со следующим этапом преобразований — переходом от индивидуальных к единым нормативным затратам по направлениям подготовки (специальностям) на единицу государственной услуги.
Опрос руководителей вузов и экспертов в сфере высшего профессионального образования, проведенный в конце 2011 года, выявил, в частности, что более 80% респондентов в качестве основного риска перехода к нормативам затрат назвали снижение бюджетного финансирования вузов, причем особенно значительно — ведущих вузов страны. Кроме того, выражалось опасение, что переход к единым нормативным затратам не позволит в полной мере учесть специфику отдельных вузов, что неизбежно отразится на качестве образования.
Посмотрим, что же изменилось за это время в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений высшего профессионального образования и какие перспективы их ожидают в условиях перехода к единым нормативам финансирования по направлениям подготовки (специальностям).
К настоящему моменту можно выделить следующие основные этапы деятельности Минобрнауки России по проведению реформы бюджетного финансирования федеральных учреждений высшего профессионального образования:
2010 год — начало разработки системы индивидуальных нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг (были рассчитаны первоначальные индивидуальные нормативы по каждому бюджетному учреждению без учета уровня и структуры затрат других учреждений);
2011 год — утверждение порядка определения индивидуальных нормативных затрат приказом Минобрнауки России от 27 июня 2011 г. № 2070 и расчет на этой основе субсидий на выполнение государственного задания на 2012 год;
2012 год — разработка порядка определения нормативных затрат по специальностям (направлениям) подготовки и первое его применение при расчете субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в отношении контингента обучающихся, принятых в 2012 году в подведомственные вузы на первый курс обучения;
2013 год — продолжение внедрения единых нормативных затрат в системе высшего образования Минобрнауки России (расчет субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на основе единых нормативных затрат в отношении первого и второго курсов обучения); разработка единой для всех федеральных вузов методики установления нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) в целях выполнения Указа Президента РФ № 599 в части перехода к июню 2013 года к нормативно-подушевому финансированию образовательных программ высшего профессионального образования.
На начало 2011/12 учебного года в ведении Минобрнауки России находилось 316 вузов, в ведении других федеральных органов власти — около 200 вузов, в собственности субъектов РФ и муниципальных образований — порядка 100 вузов, в негосударственном секторе — 446 вузов. Внедрение в
Следует отметить, что дальнейшее развитие реформы осуществляется в России в условиях жестких бюджетных ограничений, предполагающих относительно небольшой прирост расходов федерального бюджета на высшее образование. Согласно пояснительной записке к федеральному закону о федеральном бюджете на 2013 год и плановый период объем субсидий федеральным бюджетным, автономным и иным некоммерческим организациям (без учета ФЦП) в 2013 году должен увеличиться на 13,4%, 2014 году — на 3,7%, а 2015 году — на 7,8%. Планируемый прирост расходов федерального бюджета на выплату субсидий в значительной мере связан с выполнением задачи роста оплаты труда работников сферы образования. Иными словами, переход к единым нормативам затрат по специальностям не будет сопровождаться общим ухудшением условий финансирования вузов, напротив, предполагается относительно небольшой, но стабильный рост расходов федерального бюджета в ближайшей перспективе.
В то же время следует иметь в виду, что отдельные вузы изначально существенно различаются по уровню затрат на обучение одного студента, что связано прежде всего с различиями в имущественном комплексе, статусе вуза, географическом положении, структуре специальностей. Так, уровень дифференциации вузов, подведомственных Минобрнауки России, по индивидуальным затратам достигает пяти и более раз. Аналогичная ситуация наблюдается и в большинстве других вузов. Поэтому переход к единым нормативным затратам по специальностям, особенно если он будет производиться одновременно, не может не иметь серьезных последствий прежде всего для тех вузов, у которых исторически сложился высокий уровень подушевых затрат.
Основой перехода к единым нормативным затратам в сфере высшего профессионального образования стало формирование стоимостных групп направлений подготовки (специальностей), объединяющих направления подготовки (специальности) с примерно одинаковыми затратами на оказание единицы государственной услуги. Группировка осуществлялась в соответствии с факторами, влияющими на стоимость подготовки одного студента:
· трудоемкость обучения, определяемая через соотношение численности преподавателей и студентов;
· требования к квалификации профессорско-преподавательского состава;
· необходимость дополнительного учебно-вспомогательного персонала для некоторых специальностей (например, дополнительный штат лаборантов);
· необходимость различного рода лабораторного оборудования;
· особенности прохождения производственной практики.
В результате было сформировано девять групп направлений подготовки (специальностей), которые отличаются друг от друга стоимостью обучения в расчете на одного студента. Следует отметить, что в пять групп из девяти вошли специальности, требующие индивидуального подхода (с особым соотношением численности преподавателей и студентов). В отдельную (девятую) стоимостную группу выделены специальности и направления подготовки, соответствующие приоритетам модернизации и технологического развития российской экономики.
Стоимостные группы расположены в порядке возрастания стоимости подготовки одного студента. Максимальный разрыв между стоимостными группами (очной формы обучения) составляет по программам бакалавриата и специалиста 1:1,86, по программам магистра — 1:2,12. За основу расчета базовых (минимальных) нормативов были приняты средние (медианные) значения затрат по очной форме обучения по программам бакалавриата, специалиста, магистратуры по стоимостным группам направлений (специальностей). Так, базовые нормативные затраты по первой стоимостной группе (специальности, не требующие лабораторного оборудования) составили 60,2 тыс. руб. (в расчете на студента первого курса 2012/13 учебного года).
Следует отметить, что как в системе Минобрнауки России, так и в системах других федеральных органов исполнительной власти значительная часть учреждений в 2012 году имела индивидуальные нормативы затрат в расчете на одного студента ниже 60,2 тыс. руб. В то же время Минобрнауки России предлагает установить этот уровень затрат в качестве базового (минимального) по данной стоимостной группе специальностей, руководствуясь прежде всего необходимостью обеспечить реализацию федеральных государственных образовательных стандартов, а также задачей не допустить ухудшения положения ведущих вузов страны, имеющих относительно высокий уровень затрат на обучение студентов. В базовые нормативные затраты входят:
· затраты, непосредственно связанные с оказанием образовательной услуги;
· затраты на общехозяйственные нужды, включая затраты на повышение квалификации, пополнение библиотечного фонда, культурно-массовую работу.
Затраты, непосредственно связанные с оказанием образовательных услуг, составляют суммарно 57,5% от базового норматива первой стоимостной группы, или 34,61 тыс. руб., из которых значительную долю — 34,55 тыс. руб. — составляют затраты на фонд оплаты труда профессорско-преподавательского состава. На общехозяйственные нужды приходится 35,5% от базового норматива, или 21,36 тыс. руб. Большая часть затрат на общехозяйственные нужды — это расходы на оплату труда прочего персонала, принимающего участие в оказании образовательной услуги, — 17,0 тыс. руб.
Нормативные затраты по каждому направлению (специальности) рассчитываются путем индексации групп затрат базового норматива соответствующей стоимостной группы на корректирующие коэффициенты. В число корректирующих коэффициентов входят:
· коэффициенты, отражающие отклонение величины затрат на реализацию образовательных программ по определенным направлениям подготовки (специальностям);
· коэффициенты, отражающие особенности учреждений, которые влияют на величину нормативных затрат и их составляющих (например, место нахождения учреждения, статус муниципального образования, на территории которого расположено учреждение, обеспеченность инженерной инфраструктурой, статус самого учреждения);
· коэффициенты соотношения стоимости реализации образовательных программ высшего профессионального образования по формам обучения.
Предполагается, что значения корректирующих коэффициентов будут ежегодно устанавливать органы власти, исполняющие функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных вузов. Рассчитанные на этой основе нормативные затраты не должны быть ниже соответствующих значений базовых нормативных затрат, установленных Минобрнауки России для данной государственной услуги.
После применения всех корректирующих коэффициентов максимальный объем нормативных затрат по направлениям подготовки (специальностям) для вузов Минобрнауки России на единицу государственной услуги на первом курсе 2012/13 учебного года составил для программ бакалавриата и специалитета 242,4 тыс. руб., программ магистратуры — 274,6 тыс. руб. Это позволило не снижать уровень финансового обеспечения государственного задания на 2012 и 2013 годы в части субсидии на оказание государственных услуг для подавляющего большинства вузов.
Таким образом, в целях смягчения возможных негативных последствий перехода на нормативно-подушевое финансирование Минобрнауки России предлагает применять следующие общие принципы формирования нового механизма финансового обеспечения оказания государственных услуг в сфере высшего профессионального образования:
· введение системы корректирующих коэффициентов, обеспечивающей максимально возможный в рамках бюджетных ограничений учет особенностей направлений подготовки (специальностей) и специфики отдельных вузов;
· постепенность перехода к единым нормативам по специальностям (на 2012/13 учебный год финансовое обеспечение государственного задания на основе единых нормативов рассчитывается только в отношении студентов первого курса, на 2013/14 учебный год — для студентов первого и второго курсов, на 2014/15 учебный год — для студентов первого — третьего курсов, на 2015/16 учебный год — для студентов первого — четвертого курсов, наконец, на 2016/17 учебный год — для студентов всех курсов). При такой ситуации вуз может самостоятельно спланировать свои затраты и постепенно, в течение пяти переходных лет, перестроиться на новые принципы расчета субсидии на выполнение государственного задания в части оказания образовательных услуг. Окончательный переход вузов, подведомственных Минобрнауки России, на единые нормативы затрат планируется осуществить к 2016 году, когда завершат обучение студенты, принятые на первый курс в 2012 учебном году. Для вузов, подведомственных другим федеральным органам власти, переходный период закончится в 2017/18 учебном году при условии, что переход к единым нормативным затратам у них начнется в 2013 году.
Кроме того, в отношении всех учреждений высшего профессионального образования Российской Федерации независимо от ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы предлагается:
· установление базовых нормативных затрат на одного студента (по очной форме обучения) по стоимостным группам направлений подготовки (специальностям) для всех федеральных вузов, ниже которых другие федеральные органы власти, имеющие подведомственные вузы, не могут устанавливать собственные нормативные затраты;
· использование базовых размеров нормативных затрат как минимальных размеров платы в расчете на единицу оказания платных услуг образовательными учреждениями, реализующими основные профессиональные образовательные программы за счет ассигнований федерального бюджета, средств физических и юридических лиц.
Такой подход позволяет унифицировать (сделать одинаковыми для всех получателей услуги независимо от места ее получения) не только процесс предоставления государственных услуг (через федеральные государственные образовательные стандарты), но и привести к единому знаменателю финансовое обеспечение этого процесса со стороны государства независимо от ведомственной принадлежности вуза. Кроме того, обеспечивается максимально безболезненное проведение реформы для подавляющего большинства вузов.
Проведенные расчеты финансового обеспечения государственного задания в части оказания государственных услуг на основе единых базовых нормативных затрат для вузов, подведомственных Минобрнауки России, показали, что в 2012 году у 80% вузов (249) финансирование по данной статье увеличилось, у 20% вузов (63 вуза) — сохранилось на прежнем уровне или снизилось, причем только у двух из них снижение составило более 10%. При этом следует иметь в виду, что субсидия на выполнение государственного задания не призвана полностью формировать финансовое обеспечение вуза — это только один из источников доходов наряду с субсидиями на иные цели, доходами от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Вуз в некотором роде софинансирует оказание государственной услуги, имея в оперативном управлении государственное имущество. А нормативные затраты на оказание государственных услуг в свою очередь являются лишь частью субсидии на выполнение государственного задания наряду с затратами на выполнение государственных работ и нормативными затратами на содержание имущества вуза.
Сохранение финансовой устойчивости вузов, подведомственных Минобрнауки, было достигнуто благодаря применению относительно высокого базового уровня нормативных затрат, многочисленной группы корректирующих коэффициентов и постепенному переходу от индивидуальных к единым базовым нормативам затрат по направлениям подготовки (специальностям). Так, например, по ведущим вузам Минобрнауки России на 2013 год наблюдается увеличение объемов финансирования в среднем на 20%. Объясняется это тем, что предлагаемый министерством механизм определения нормативных затрат предусматривает для учреждений, являющихся лидерами в сфере высшего профессионального образования (например, федеральные университеты или национальные исследовательские университеты), повышающие коэффициенты к базовому нормативу, которые учитывают все их особенности.
Важно отметить, что переход к единым базовым нормативным затратам на оказание образовательных услуг позволяет гибко приспосабливать систему расчета субсидии на выполнение государственного задания к решению новых приоритетных задач, в частности по увеличению зарплаты преподавателей вузов до 200% от средней по экономике в соответствующем регионе, повышению нормативных затрат на отдельные направления подготовки (специальности) (инженерно-технические, медицинские, естественно-научные специальности). Высокая адаптивность новых механизмов расчета нормативных затрат обеспечивается благодаря возможности введения дополнительных коэффициентов к любой из составляющих нормативных затрат.
Однако установление базовых (минимальных) нормативных затрат на относительно высоком уровне и применение корректирующих коэффициентов могут повлиять на величину платы за аналогичные услуги, оказываемые вузами сверх государственного задания. Так, согласно приказу Минобрнауки России от 20 декабря 2010 г. № 1898 плата за обучение должна быть не ниже величины норматива финансового обеспечения такой же услуги, выполняемой в рамках государственного задания. Поэтому переход к расчету нормативных затрат по специальностям может привести к некоторому повышению цен на платное обучение, в том числе на приоритетные инженерно-технические специальности, которые необходимы для модернизации российской экономики.
В то же время высокие нормативы затрат на технические и технологические специальности усилят конкуренцию среди вузов за увеличение доли в контрольных цифрах приема и будут способствовать повышению качества обучения студентов. У вузов появится дополнительный стимул к совершенствованию программ обучения и развитию научных исследований, приносящих реальные доходы. Как показывает практика, у действительно сильных вузов размер платы за обучение и до введения нормативных затрат был существенно выше, чем в среднем по всем вузам. Например, у некоторых лидирующих технических вузов в 2011/12 учебном году по специальностям «компьютерная безопасность», «информатика и вычислительная техника» плата составляла более 120 тыс. руб. в год.
Нужно отметить, что Минобрнауки России ведет активную информационную и методическую поддержку органов власти, которые имеют подведомственные вузы, по переходу на использование единых нормативов затрат по специальностям и направлениям подготовки. На сегодняшний день предлагаемые Минобрнауки России подходы прошли апробацию и согласование со многими другими федеральными органами власти.
Таким образом, внедрение новых механизмов расчета государственного задания в части оказания государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования явится значительным шагом вперед к повышению прозрачности в распределении бюджетных ресурсов между вузами. Это позволит обеспечить увязку государственных заданий с бюджетными ассигнованиями на их выполнение, а также увязку заданий с целями и задачами соответствующих государственных программ, приоритетами государственной политики. При этом применение новых механизмов будет осуществляться в жестких рамках бюджетных ограничений.
В целом для системы вузов и подавляющего большинства бюджетных учреждений высшего профессионального образования переход к новым механизмам не будет сопровождаться снижением финансовой обеспеченности. Однако для некоторых вузов (имеющих особенно высокие исторически сложившиеся индивидуальные затраты на обучение одного студента) возможно заметное (более чем на 5%) сокращение финансирования из федерального бюджета. Организационно-правовая форма бюджетных и автономных учреждений позволяет вузам компенсировать это снижение финансирования за счет повышения эффективности использования имущественного комплекса и увеличения предложения платных образовательных услуг.
