Ирина Валентиновна ГЕНЦЛЕР, руководитель жилищного сектора направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города».
В связи с многочисленными вопросами читателей мы продолжаем освещать тему реформирования ЖКХ. В данной статье автор сосредоточил внимание на расходовании средств фондов капитального ремонта, мерах государственной и муниципальной поддержки ЖКХ, региональных программах в данной сфере и взносах на капремонт.
Возможности для проявления инициатив собственников помещений и привлечения средств из разных источников существенно различаются в зависимости от способа формирования фонда капитального ремонта. Взносы на капитальный ремонт, поступающие на специальный счет, накапливаются до срока проведения капитального ремонта (отдельных видов работ по капитальному ремонту) многоквартирного дома. Перечень работ по капитальному ремонту, срок их выполнения, смета расходов на капитальный ремонт определяются решением общего собрания собственников помещений. Предложение о проведении капитального ремонта может исходить от лица, управляющего многоквартирным домом (ТСЖ, жилищного кооператива, управляющей организации). Хотя собственники помещений и должны ориентироваться на то, что определила для их дома региональная программа капитального ремонта, но у них также есть реальная возможность принять решение о более раннем сроке проведения ремонта и большем перечне работ, чем установлено региональной программой.
В качестве источников финансирования кроме фонда капитального ремонта могут быть использованы кредитные средства и бюджетные субсидии. В соответствии с Жилищным кодексом (п. 1.2 ч. 2 ст. 44) общее собрание собственников помещений принимает решение о получении кредита или займа на капитальный ремонт товариществом собственников жилья (жилищным кооперативом), управляющей организацией, а при непосредственном управлении домом собственниками помещений лицом, уполномоченным на это решением общего собрания, о получении данными лицами гарантии (поручительства), а также о погашении кредита (займа), уплате процентов и расходов на получение гарантии (поручительства) за счет фонда капитального ремонта.
Можно надеяться, что формирование фондов капитального ремонта на специальных счетах действительно будет способствовать привлечению кредитов на проведение капремонта и модернизации многоквартирных домов, поскольку, с одной стороны, внесение взносов на капитальный ремонт носит обязательный характер, изменение способа формирования фонда капремонта (или перевод специального счета в другой банк) невозможно без погашения кредита, а с другой стороны, банк, в котором открывается специальный счет, будет владеть всей информацией о ежемесячном поступлении взносов на специальный счет (дисциплине платежей собственников помещений) и об объеме уже накопленных средств. Также банк будет иметь возможность контролировать целевое расходование денег и списывать со счета средства для погашения кредита. Развитию программ кредитования капитального ремонта в значительной мере может способствовать и создание в регионах специализированных гарантийных агентств для предоставления гарантий, поручительств по кредитам или займам, которые рассматриваются Жилищным кодексом как одна из мер государственной поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирных домов (ст. 167 ЖК РФ).
В настоящее время не ясна роль управляющих организаций в проведении и финансировании капитального ремонта, поскольку они не могут быть владельцами специальных счетов, на которые вносятся взносы на капитальный ремонт. Также они не могут распоряжаться данными средствами, а значит, возможность привлечения управляющими организациями кредитов на капитальный ремонт с погашением их за счет фонда капитального ремонта выглядит очень сомнительной. Управляющие организации не имеют никакого отношения и к организации и финансированию капитального ремонта, если фонд капитального ремонта формируется у регионального оператора.
Возможность привлечения кредита на капитальный ремонт в случае, если владельцем специального счета является региональный оператор, явным образом не определена Жилищным кодексом. Региональный оператор не указан в перечне лиц, которые по решению общего собрания собственников помещений могут быть получателем кредита. Таким образом, схема с финансированием капитального ремонта многоквартирного дома за счет средств фонда ремонта на специальном счете и кредита выглядит реалистичной только тогда, когда в доме создано ТСЖ (или он управляется жилищным кооперативом).
При формировании фондов капитального ремонта у регионального оператора средства, поступающие на счет регионального оператора от собственников помещений, будут расходоваться ежегодно на финансирование региональной программы капитального ремонта, за исключением некоторой доли средств, размер которой определяется субъектом РФ. Требование о том, что не все поступающие региональному оператору средства могут расходоваться на финансирование региональной программы, установлено Жилищным кодексом для обеспечения финансовой устойчивости деятельности регионального оператора (ст. 185 ЖК РФ).
Средства из взносов на капитальный ремонт, поступающие региональному оператору, могут использоваться только для финансирования расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах. Не допускается использование поступающих от собственников помещений средств на иные цели, в том числе на оплату административно-хозяйственных расходов регионального оператора (ч. 3 ст. 179 ЖК РФ).
Финансирование капитального ремонта многоквартирного дома региональным оператором осуществляется в соответствии с региональной программой капитального ремонта (в объеме и сроки, определенные программой). При этом, если в фонде капитального ремонта конкретного дома на момент проведения капитального ремонта оказалось недостаточно средств, региональный оператор для его ремонта может на возвратной основе использовать средства, полученные за счет платежей собственников помещений в других многоквартирных домах, капитальный ремонт которых будет осуществляться в будущем. Можно заметить, что поскольку все поступившие от собственников помещений средства являются имуществом регионального оператора и он может распоряжаться ими в соответствии с положениями Жилищного кодекса, соответствующего регионального закона и устава на цели реализации региональной программы капитального ремонта, то «заем» средств собственников одних домов на ремонт других домов — это просто учетная операция. Тем не менее региональный оператор обязан за шесть месяцев до начала года, в котором запланирован капитальный ремонт многоквартирного дома, сделать собственникам помещений предложение о проведении капитального ремонта, включая предложение по источникам финансирования. То есть региональный оператор должен получить согласие собственников на «заем» средств из фондов ремонта других домов. При этом даже если собственники не примут соответствующего решения, то вместо них решение примет орган местного самоуправления (ч. 6 ст. 189 ЖК РФ) и региональный оператор выполнит то, что определено региональной программой. Поэтому положение Жилищного кодекса о том, что проведение капитального ремонта многоквартирного дома осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений, в случае формирования фонда капитального ремонта у регионального оператора выглядит формальностью, соблюдение которой связано со значительными издержками.
Дискуссионным является вопрос о возможности привлечения региональным оператором кредитов для исполнения своих обязательств по финансированию капитального ремонта многоквартирных домов, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на его счете. В одной статье Жилищного кодекса говорится, что региональный оператор кроме средств фондов капитального ремонта привлекает при необходимости «средства, полученные из иных источников, в том числе из бюджета субъекта РФ и (или) местного бюджета» (ст. 180 ЖК РФ). В другой статье Жилищного кодекса содержится закрытый перечень источников финансирования капитального ремонта при недостаточности средств фонда капитального ремонта. Это средства, полученные за счет платежей собственников помещений в других многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете регионального оператора, субсидии, полученные из бюджета субъекта РФ и (или) местного бюджета (ч. 1 ст. 182 ЖК РФ). В перечень источников финансирования капитального ремонта региональным оператором не входят такие «иные средства», как кредит, привлекаемый региональным оператором.
Согласно внесенным в Жилищный кодекс изменениям субъект РФ должен принять региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (ст. 168 ЖК РФ). Особенности данной программы состоят в том, что:
программа должна включать в себя все многоквартирные дома, расположенные на территории субъекта РФ (соответственно она должна ежегодно актуализироваться, чтобы учитывать исключение из нее домов, признанных аварийными и подлежащими сносу, и включение домов-новостроек);
программа формируется на срок, необходимый для проведения капитального ремонта всех домов, расположенных на территории субъекта РФ (учитывая включение в такую программу ежегодно появляющихся домов-новостроек, срок реализации региональной программы, утверждаемой впервые, составит
в качестве одной из целей утверждения региональной программы определены планирование и организация проведения капитального ремонта. В ней должны быть указаны перечень услуг и работ по капитальному ремонту каждого многоквартирного дома и плановый год проведения капитального ремонта (при этом программа утверждается до принятия собственниками помещений в многоквартирных домах каких-либо решений на этот счет, поэтому не ясно, на основании каких сведений формируется программа, которая налагает на собственников помещений в многоквартирных домах обязательства провести капитальный ремонт в объеме и сроки, установленные региональной программой);
еще одной целью региональной программы является планирование предоставления государственной и муниципальной поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирных домов (это норма в совокупности с тем, что меры государственной и муниципальной поддержки предоставляются независимо от выбранного собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта, может пониматься как необходимость планирования средств на предоставление субсидий на капитальный ремонт из регионального и местных бюджетов для всех многоквартирных домов, включенных в региональную программу на соответствующий год ее реализации, хотя обычно субсидии предоставляются в пределах имеющихся для этого средств, соответственно при их ограниченности необходим отбор получателей субсидий);
критерии первоочередности проведения капитального ремонта в рамках региональной программы, установленные Жилищным кодексом, — дома, которым на момент приватизации первой квартиры уже требовался капитальный ремонт, но он до сих пор не проведен, а также дома, для которых установлена необходимость проведения капитального ремонта, создают пиковую нагрузку в первые годы реализации региональной программы, учитывая накопившийся в стране «недоремонт». При этом объем средств, формируемых в фондах капитального ремонта за счет взносов собственников помещений на капитальный ремонт, в данный период будет минимальным.
Исходя из вышеизложенного, субъекты РФ столкнутся со значительными трудностями при формировании первой версии региональной программы и в первые годы ее реализации. В целом идея вечной ответственности субъекта РФ за планирование и организацию капитального ремонта многоквартирных домов, в которых примерно 80% помещений являются частной собственностью, вызывает много вопросов.
Жилищный кодекс определил, что для оплаты капитального ремонта может быть оказана финансовая поддержка (ч. 1 ст. 191 ЖК РФ). Это не только субсидии, предоставляемые ТСЖ и жилищным кооперативам, управляющим организациям и региональному оператору за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета (ранее возможность предоставлять бюджетные субсидии была прямо установлена только для органов местного самоуправления в целях создания условий для управления многоквартирными домами). Среди возможных мер господдержки, которые могут предоставлять субъекты РФ, в настоящее время определены также гарантии, поручительства по кредитам и займам, если соответствующие средства на реализацию такой поддержки предусмотрены региональным законом о бюджете (п. 4 ст. 167 ЖК РФ). Таким образом, намечен путь для привлечения кредитных ресурсов для проведения капитального ремонта многоквартирных домов. Но для предоставления собственникам помещений в многоквартирных домах реальной возможности воспользоваться данным видом государственной поддержки субъекту РФ необходимо создать специализированное гарантийное агентство, вложить средства в его уставный капитал, определить порядок и условия предоставления гарантийным агентством поручительств по кредитам на капитальный ремонт.
В отношении субсидий для ТСЖ, жилищных кооперативов, управляющих организаций и регионального оператора необходимо отметить, что данная финансовая поддержка не должна зависеть от способа формирования фонда капитального ремонта (на специальном счете или у регионального оператора) (ч. 2 ст. 191 ЖК РФ). Следовательно, принятие решений о предоставлении субсидии на ремонт конкретного многоквартирного дома не может быть возложено на регионального оператора, чтобы не возникал конфликт интересов.
Остается открытым вопрос о том, могут рассчитывать на субсидии собственники помещений во всех многоквартирных домах или нет. Экспертные обсуждения выявили, что потребность в бюджетных субсидиях тесно связана с устанавливаемым субъектом РФ минимальным размером взноса на капитальный ремонт. Если исходить из того, что за счет минимального взноса на капитальный ремонт, вносимого ежемесячно в течение
Несмотря на появление в Жилищном кодексе новой главы, посвященной капитальному ремонту многоквартирных домов, внесенные изменения определили только основные подходы к формированию новой системы капитального ремонта, оставив большой простор для законотворчества субъектам РФ. На региональном уровне должен быть принят не только закон, но и большой пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих своевременное проведение капитального ремонта многоквартирных домов на территории региона. Поэтому возможно появление существенных различий в приоритетных направлениях и региональных нормативных правовых базах, регулирующих проведение капремонта многоквартирного жилья. И конечно, в ближайшее время необходима практика реализации всех механизмов, определенных новым законодательством о капитальном ремонте, для их дальнейшего развития и совершенствования, а главное — для масштабных сдвигов в решении наболевшей проблемы.
