Дмитрий Николаевич КУЛАКОВ, заместитель начальника управления бюджетной политики и межбюджетных отношений министерства финансов Оренбургской области: «В процессе организации межбюджетных отношений в Оренбургской области наш регион столкнулся с определенными проблемами. Хочу рассказать о некоторых из них и предлагаемых нами путях решения».
Последние несколько лет межбюджетные отношения с муниципальными образованиями в Оренбургской области формировались и совершенствовались, основываясь на следующих решениях:
1) поскольку вся экономика тяготеет к нескольким крупным центрам, что в условиях кризиса 2009 года могло привести к значительным потерям местных бюджетов, на уровне области было принято решение о централизации налога на прибыль в областной бюджет. Ранее 2% этого налога зачислялось в муниципальные бюджеты;
2) в целях развития финансовой самостоятельности органов местного самоуправления и создания условий для развития малого и среднего бизнеса с 2006 года в местные бюджеты в полном объеме зачисляются единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог в части, подлежащей зачислению в областной бюджет. С 2009 года — налог, взимаемый в связи с применением УСН, и налог, взимаемый в виде стоимости патента. С 2013 года решением федерального центра единый сельскохозяйственный налог и налог, взимаемый в виде стоимости патента, переданы на муниципальный уровень. Соответствующие изменения внесены и в областное законодательство;
3) до 2012 года в местные бюджеты передавался транспортный налог. Однако неопределенность относительно возможности передачи налога в местные бюджеты, возникшая в связи с формированием дорожных фондов и увязки их расходов с конкретными доходами, вызвала необходимость централизации транспортного налога в областном бюджете. Кроме того, на принятие такого решения повлияли изменение налоговых ставок и, как следствие, риск снижения доходов местных бюджетов, которые требовали компенсации;
4) налог на доходы физических лиц между областным и муниципальным уровнями распределяется в пропорции 60:40, при этом в бюджеты городских округов и муниципальных районов 10% налога передается по единым нормативам отчислений, установленным законом области, и еще 10% — по дополнительным нормативам, устанавливаемым в целях замещения части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В условиях планирования на 2013 год в абсолютной сумме это составляет 4 млрд руб.;
5) региональное законодательство Оренбургской области предусматривает возможность применения отрицательного трансферта в отношении городских округов, районов и поселений. Но начиная с 2009 года на его применение введен мораторий, цель которого поддержать доходную базу местных бюджетов в условиях кризиса. Кроме того, по нашему мнению, установленный Бюджетным кодексом пороговый уровень делает применение этого механизма экономически нецелесообразным: в Оренбургской области расчетный объем отрицательных трансфертов сократился с более чем 550 млн руб. в 2008 году до 30 млн руб. в 2012 году;
6) в области формируется региональный фонд финансовой поддержки поселений, получателями дотаций из которого являются городские округа. В связи с тем, что отрицательные трансферты сегодня не изымаются, объем средств этого фонда не столь велик — 14,6 млн руб.;
7) из областного бюджета выделяются значительные средства на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. На эти цели предоставляются средства из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. С учетом дотации, подлежащей замещению путем установления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, объем фонда составляет 4,9 млрд руб.
При распределении средств фонда учитываются потребности муниципальных образований, при этом с ними согласовывается возможность установления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ. Вторым направлением предоставления средств на выравнивание бюджетной обеспеченности являются субвенции муниципальным районам на выполнение государственного полномочия субъекта по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. Объем расходов областного бюджета на эти цели — 2 млрд руб. Также в областном бюджете ежегодно предусматриваются дотации на сбалансированность местных бюджетов (0,5 млрд руб.) и субсидии на решение вопросов местного значения (6 млрд руб.).
В Оренбургской области сложилась практика установления общих условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов районов в бюджеты поселений в зависимости от уровня дотационности последних. По аналогии со статьей 136 Бюджетного кодекса в областное законодательство введена норма, которая предоставляет органам местного самоуправления муниципальных районов возможность регулировать расходы на аппарат управления и содержание бюджетной сети высокодотационных территорий. Таким образом, в области активно используются все предусмотренные бюджетным законодательством меры межбюджетного регулирования, и они совершенствуются с учетом потребностей региона. Вместе с тем хотелось бы обозначить проблемы, которые мы видим в сфере межбюджетных отношений.
Область является регионом-донором — в нашем бюджете остается только 33% собираемых доходов. Механизм перераспределения доходов за счет предоставления финансовой помощи из федерального бюджета не способствует изменению пропорции. Это существенно ограничивает возможности по финансовому обеспечению полномочий и межбюджетному регулированию.
Бюджетная система региона находится в зависимости от нескольких крупных плательщиков налога на прибыль организаций, которые согласно статье 288 Налогового кодекса имеют возможность производить платежи в бюджеты субъектов РФ через одно из обособленных подразделений по своему выбору. Считаем необходимым законодательно зафиксировать привязку места уплаты налогов к месту осуществления деятельности компаний. Также хотелось бы отметить, что сегодня нельзя дать однозначную оценку практике уплаты налогов консолидированными группами налогоплательщиков. Эта проблема также требует более детального изучения.
Еще одна проблема — ограниченные возможности местных бюджетов (основная часть мелких муниципальных образований находится на грани выживания) при необходимости решения очень обширного перечня вопросов местного значения. В целях обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов на областном уровне, как уже было сказано, приняты все предусмотренные законодательством меры. На местный уровень переданы все налоги, по которым база распределена по территории более или менее равномерно, производится выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляются дотации на сбалансированность бюджетов. Увеличивать число передаваемых доходов нецелесообразно, так как это ведет к концентрации доходов в нескольких муниципальных образованиях и еще большей дифференциации уровня бюджетной обеспеченности. Механизм отрицательных трансфертов также неэффективен, а объединение малочисленных территорий не приносит желаемых результатов. В этих условиях ни о каком полноценном местном самоуправлении речи идти не может. По нашему мнению, назрела необходимость новой реформы местного самоуправления, его финансовой основы, а также механизма межбюджетного регулирования. По последнему пункту считаем целесообразным предоставить регионам право устанавливать расчетные (дифференцированные) нормативы отчислений от региональных и федеральных доходов, являющихся источниками формирования бюджетов субъектов РФ, а также право передавать в местные бюджеты неналоговые доходы, например плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Перераспределение полномочий делает актуальной проблему возрастания нагрузки на бюджеты субъектов РФ. По нашим оценкам, расходы областного бюджета без реальных источников покрытия в 2012 году выросли более чем на 4 млрд руб. Решения об увеличении оплаты труда и коммунальных расходов, принимаемые на федеральном уровне, не обеспечиваются ростом доходов бюджета. В этих условиях область вынуждена привлекать кредитные ресурсы, растет долговая нагрузка на бюджет.
Вот уже второй год наши муниципальные образования ведут судебные тяжбы с медицинскими работниками по вопросам компенсации последним расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг. Хотя это федеральные полномочия, что подтверждено судебной практикой (один из наших районов отстоял свою позицию в суде, который удовлетворил требование о взыскании средств в пользу медицинских работников с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ), суды первой инстанции продолжают взыскивать средства с органов местного самоуправления. Аналогичная ситуация может сложиться с льготами ветеринарным работникам. Также, несмотря на позицию Верховного суда, не в пользу муниципальных образований судами принимаются решения по искам, связанным с применением районного коэффициента при начислении заработной платы.
Острая проблема на сегодня — ежегодные изменения бюджетного законодательства: бюджетной классификации, законодательства о разграничении доходов и расходных обязательств. Все это снижает эффективность функционирования бюджетной системы, среднесрочного финансового планирования, затрудняет выполнение поставленных задач, проведение анализа и обеспечения сопоставимости показателей. В этой связи считаем необходимым закрепить в Бюджетном кодексе принцип долгосрочной стабильности бюджетной системы и бюджетного законодательства.
